中国第一居委会治理故事

芦垚

  2008年6月28日，民政部确认1949年10月23日选举产生的上羊市街居委会为新中国第一个居委会，并决定在此建立一个展示中国居委会和社区建设发展的国家级博物馆

杭州市上城区，红顶商人胡雪岩故居隔壁，是同样青瓦白墙的江南古宅、清朝官员朱智故居。如今，故居之内坐落着“中国社区建设展示中心”。2008年，国家民政部批准在此筹建一座反映中国居民委员会和社区建设发展的专题类博物馆。

这座直属民政部的博物馆之所以落地杭州，得益于博物馆所在地上羊市街社区——杭州市上城区紫阳街道上羊市街居民委员会成立于1949年10月23日，被认定是新中国第一个居民委员会。

这个与新中国同龄的居委会，不仅见证着中国城市基层治理的变化，也在某种程度上反映着中国政治的轨迹。

谁替代保甲

1949年5月23日，杭州市解放，为了应对当时的复杂局面，10月11日杭州市府召开第一次区长联席会议，第一项议题就是“关于取消保甲问题”，代之以“建立居民委员会、居民小组”。

12天后，在上城区原第18、19保的西牌楼小学会场，由2200多户居民中的200多名代表选举产生了新中国第一个居委会。

该居委会以属地“羊市街”冠名为“上羊市街居民委员会”。上城区20多名旧保长站立一旁，接受教育。

“杭州并不是全国解放最早的城市，但各地废除保甲制后，各自建立了不同的新制度，比如东北的里委会，上海的福利委员会。为什么杭州建立了居委会？当时杭州市领导考察了很多地方，借鉴了苏联的做法，同时和江浙的特点结合起来。”中国社区建设展示中心主任马丽华告诉《瞭望东方周刊》。

1949年12月1日，杭州市人民政府正式向全市发出《关于取消保甲制度建立居民委员会的工作指示》。

这份指示仅仅作了7条原则性规定，大多沿用至今。“我国对居民组织的立法框架，正是按照这个模式定型的。至今我国城市居民委员会组织法和村民委员会组织法，也仍然体现着这一基本形式，贯穿着居民自治的组织原则。”马丽华说。

最终通过《城市居民委员会组织条例》等立法，基本形成了街道办事处与作为社会群众基层自治组织的居委会相衔接的基层政权格局。

社区服务的源头

在一直延续到上世纪70年代的疾风骤雨式的政治进程中，针对基层建设的一个重要事件是，在办事处范围内建立地区党总支、在居委会范围内建立里弄支部，并计划逐步做到每个居委会都有党小组和党支部。

“这是首次将党的组织下沉到基层社会组织之中，这一党组织在基层政权的设置影响深远。”马丽华说。

“文革”期间各城市的居民委员会不是被解散了，就是被改为“革命居民委员会”。毛泽东的“五·七”指示后，革委会将原来居委会辖区内的零散小型工业和服务业集中起来兴办企业，使“居办经济”由自然经济走向商品经济，也为“文革”后居委会“社区服务”的兴起打下基础。

曾在通江街道办事处（后并入上羊市街社区所在的紫阳街道）工作的邬国耀回忆道： 1978年后，上级号召“解决群众早餐难”，街道就利用一些闲置场所开办了小饮食店，既解决了“早餐难”，又解决了一部分就业。

由于好处明显，“从上世纪80年代开始，居委会大兴三产，大搞经济。”马丽华说。

“居民区（当时不叫社区叫居民区）可以为所在地的企业办理服务类执照，相当于今天的工商执照，这是居民区的收入来源之一。”上世纪90年代任社区主任的樊建华说，“当时居民区的收入20%上交，20%作为居委会工作人员的激励，60%进入社区账户，所以服务很积极。”

1987年初，民政部第一次提出了“社区服务”概念。1986?1989年，全国的社区服务已进入普及阶段。

社区的收入，恰恰是提供公共服务的财务基础。

六大主任

居委会恢复了为民解忧的功能，中央也对居委会的地位重新确认。

在总结中国30多年来实行群众自治的经验和教训的基础上，在1982年重新修订颁布的宪法中，首次以根本大法的形式明确了居委会的性质任务和作用。

不过，除了为居民提供社区服务，居委会一直肩负协助政府开展工作的职能。

1980年底，按照民政部要求，杭州市上城区政府对居委会的工作情况进行调查。从调查结果看，区里有22个部门向居委会布置任务，居委会具体任务达23项72件，仅开具各种证明一项就有22种之多。

上城区政府针对居民区的繁重任务，于1981年对全区居委会作了整顿调整，增设了工作委员会。整顿后的居委会下设治安保卫委员会、人民调解委员会、爱国卫生委员会、民政福利委员会、妇女代表会、退休工人管理分会。居委会的正副主任也随之增多，常称“六大主任”。

不过，和现在社区居委会配备专职工作人员不同，在2000年前居委会工作人员均为兼职。

1994年，在杭州市第一织布厂提前病退的樊建华因为有高中文化，优于当时居委会工作人员普遍的初中水平，被动员做了袁井巷居民区主任。当时这个主任职位并没有工资，每月只有100元津贴。

“那时候我们社区只有700户左右，现在是3000多户，而且那时外来人口也少。当时，我们一天工作4个半小时就够了，搞搞居民区卫生，浇浇绿化带，居民吵架了调解一下。”樊建华说。

从自发到下派

虽然自上世纪90年代初开始关注社区建设，但居委会的剧变始自2000年11月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发《关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》：“城市社会人口的管理滞后，迫切需要建立一种新的社区式管理模式。

随即开始的顶层设计对社区进行了重大调整，包括加强社区党组织建设，加强社区居民自治组织建设，逐步建立社区工作者队伍等，力图解决城市社区居委会“面对流动人口、下岗职工、老龄工作、社会治安、计划生育等各种问题，在管理和服务上力不从心，存在着责权利不统一、职责任务不明确、管辖范围过小、人员老化、工作条件差等问题”。

杭州市的社区建设试点始于2000年，2001年正式全面推开。这一年，为了解决中央文件所说的管辖范围过小问题，原袁井巷、金钗袋巷、大狮子巷、上羊市街4个居委会合并，成立了新的上羊市街社区。新社区0.206平方公里，居民3400多户。

这一调整对居委会的发展影响明显。马丽华说：“由于管辖范围扩大，可用资源增加，社区居委会数量减少、功能增强。”

从这年开始，通过社会招聘的职业化社区工作者开始取代退休老人，成为社区居委会的主要力量。樊建华作为少数骨干留任，继续工作到2003年，是最后一任兼职社区党委书记。

“2001年建社区时候，居委会6个人，到2003年我离开时，有10个人。”樊建华说。

作为探索，2009年杭州市社区还招聘过全日制本科毕业生，不过并未大规模展开。“年轻人想法比较活，熟悉电脑，但是社区工作要跟老百姓打交道，还是本地老人更有优势。”上羊市街社区党委书记沈雪鸿说。

尽管社区工作者队伍日渐增强，但社区工作的挑战也在增大。

“社会在进步，老百姓的思想越来越先进。以前大家的需求都是基本面上的，现在越来越多元了。”樊建华颇有感触。

社区就是一个小政府

沈雪鸿是杭州市最早一批职业社区工作者。他告诉《瞭望东方周刊》：“虽然没有明文规定，但是下面必须有人员跟上面的街道对应，每个条线下来的工作社区必须跟进，必须配齐工作人员。”

这意味着，社区工作者队伍扩容，最主要的动力不是解决居民需求，而是延伸上级行政职能。

2008年，为了破解社区建设中存在的任务多负担重和“行政化”倾向明显等突出问题，杭州市决定成立社区公共服务工作站，形成社区党组织、社区居委会、社区公共服务工作站“三位一体”的社区管理新体制。

然而，在沈雪鸿看来，这一新体制不但没有改变社区的困境，反而加重了行政化的问题。

尽管增加了社区服务站，配备了更多的社区工作人员，但因为“三位一体”要求交叉任职，社区公共服务工作站站长由社区党组织书记兼任，副站长由社区居委会主任兼任，这使得居委会更难从上级职能部门下派的行政工作中解脱出来。

“之前有一些行政工作直接交给社区找不到法律依据，因为居委会不是政府的办事机构，但是给社区挂上公共服务站的牌子后，政府下来的工作就名正言顺了。”沈雪鸿说。

1975年6月27日，毛泽东主席亲临视察过的杭州市小营巷，在深入持久地开展爱国卫生运动的同时，注意搞好幼儿保健工作，使孩子们在清洁的环境里，积极锻炼身体，健康地成长

一个直观的表现是，在“三位一体”改革开始后，杭州市社区为综治配备了“维稳专管”，一些社区还可以再配一名协管。也是在这个时期，城管服务增加配备一个专管和两个协管。

在社区工作中，最棘手的是综治调节。仅从这一个条线，就能看出社区行政工作之沉重。

上羊市街社区的一名综治维稳专管员，有28项工作，对应上面13个局。为此社区挂的牌子包括消防工作站、禁毒工作站、在综治工作站、社区12345（信访）、反邪教工作站、安全生产工作站等。

“社区就是一个小政府。有句笑话说，除了不谈经济发展问题，居委会工作总结和政府工作报告是一样的，面面俱到。”沈雪鸿说。

在马丽华看来，这是2000年中办、国办通知下发后的必然结果：“这一文件就是希望政府转移出来的服务职能，部分要由城市社区承接。原来居委会协助政府的职能很弱，通知下发后，社区工作者配强了，这一局面就改变了。”

新中国的第一个居委会，如今的主要任务就是尝试为新局面下的基层治理破题。

如前文所述，上城区正在尝试建构以党组织为基础的社区协商治理体系，其主要内容即包括为社区减负增能、激活社区公众参与。