碳市场发展对能源行业的机遇与挑战

郭伟

面对碳约束时代的到来，能源企业不能“谈碳色变”，而应看到政策背后带来的发展契机，主动适应未来中国碳管控新常态。2014年12月10日，国家发改委以部门规章的方式发布了《碳排放权交易管理暂行办法》（以下简称“暂行办法”）。《暂行办法》的出台是落实党的十八届三中全会通过的《决定》中提出“推行碳排放权交易制度”的具体举措，标志着在7个试点省市碳交易正式上线运行一年后，为全国碳交易市场的建设发出明确的政策信号，必将有力指导和推进下一阶段全国碳交易市场建设工作的开展。碳市场的发展对能源行业带来了新的发展机遇，也带来了诸多挑战。

带来的机遇

首先，碳市场发出的碳价格信号会助推清洁能源发展及节能降碳技术推广。2014年11月12日中美双方签署的声明中，中方除了提出2030年左右达到碳排放峰值以外，还有一个很重要的指标，就是非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右，两个指标放在一块进行解读，也可以理解为中国的峰值达标是一个带有约束的目标，这个约束就是非化石能源占一次能源的比重的大幅提升。和峰值目标比较起来，这个目标的难度有可能更大，国家能源局的统计数字则显示，2013年非化石能源消费占一次能源消费比重由2012年的9.1%提高到9.8%，国家能源局2015年1月份发布的最新数据显示，2014年非化石能源占一次能源消费比重预计从上年的9.8%提升到11.1%，这意味着从2015年到2030年的未来15年内，这一比重将需要提升10%左右，而过去的15年这一目标才差不多提升了5%左右，可见2030年要实现非化石能源比重达到20%的目标，其难度不可谓不大。

过去十多年非化石能源比重提升缓慢，除了清洁能源技术成熟度、电网接入以及资源禀赋等方面的原因以外，很重要的一个原因就是燃煤等高碳能源在碳排放方面几乎不受约束，而且碳排放方面的成本为零，这意味着投资高碳能源在过去很长一段时间里是比投资大部分清洁能源品种更加具有吸引力的，所以过去几十年来非化石能源比重增加缓慢，而燃煤等高碳能源增长过于迅速。碳市场的逐步建立，就是要给碳排放定价，而且是会逐步以市场化的方式来给碳排放定价，这样就不可避免地会增加高碳能源生产和使用的成本，使得对非化石能源的投资以及一些节能降碳技术的推广获得相对的比较优势，而且随着全国碳市场建设的不断完善，部分清洁能源项目还有望通过碳抵消机制参与到碳市场中，获得节能和减碳的双重直接收益，这将是全国碳市场给非化石能源发展带来的重要机遇，需要认真把握。

其次，碳市场将在一定程度上为能源行业腾挪出更多的发展空间。一般说来，电力、石油、天然气等能源行业，由于排放比较集中，规模不低，数据基础也相对比较好，所以全球大多数的碳市场在建设之初，就会把能源行业作为重点对象予以纳入，这容易造成一种错觉，以为碳市场的建设必然会对能源行业的发展带来巨大的约束，因此能源行业企业往往在碳市场建设之初对碳约束有一种反感甚至抵触的心理。其实不然，拿碳排放量占比最大的电力行业来说，几乎全世界的碳交易体系在建成后相当长的时期内对电力行业碳排放配额的分配，都不见得是最严格的，以欧盟的EUETS为例，在从2005至2007，2008至2012年第一、第二阶段的碳交易体系中，电力行业发展整体上讲非但没有因为碳交易体系受到大的影响，反而因为出售大量富余配额而获利颇丰，这在欧盟被称作“飞来横财”（Windfall profit）。这里面有两个方面的深刻原因，一来电力行业往往是民生行业，对民生和GDP的影响巨大，如果约束过紧带来的影响面会比较大；二来电力行业自身节能减碳工作抓的比较好，欧盟大多数的能源集团其单位电力产出的碳排放水平在全世界范围内也是比较低的。

中国未来经济的发展仍然离不开电力等基础能源的增长作为保障，碳市场的建设的目的首先不是为了压制能源行业的发展，而是通过市场化碳定价的方式来更好地调节能源行业的结构，一方面如前所述，是加快非化石能源的发展，降低对高碳能源的过度依赖；二来希望借碳市场来提升燃煤等高碳能源使用的效率，中国和发达国家比起来，电煤占煤炭消费的比重还比较低，目前只有50%左右，而OECD国家电煤占煤炭消费的平均比例在80%以上，美国电煤比重甚至超过了90%，即煤主要用于发电，而电煤占煤炭消费比重是衡量煤炭清洁化利用的一个标准，电煤比重越高，说明燃煤集中化处理比散烧的效率也会越高，污染也更容易治理。所以全国碳市场的建设，首当其冲地是需要压制非电煤部分的过快增长和低效率使用，其中一个办法就是给电力行业以外的煤炭消耗大户更严格的碳排放约束和配额管制信号，促进电煤的比重得以大幅提升，实现2020年电煤超过比重达到60%并力争达到70%以上的目标，并争取2030年达到更高的比例，这样就能为电力行业发展腾挪出一定的碳排放空间，为未来新常态下的经济中高速的增长提供有力保障。

再者，碳市场建设和发展将会倒逼和加速能源市场化改革。目前国内能源行业市场化改革的滞后，既不利于国民经济进一步发展，也无法满足碳市场建设和发展的需要。为了更好地让市场在未来碳排放空间配置上发挥决定性作用，能源市场化的改革步伐必须重启，而由于电力行业占了中国二氧化碳排放的40%左右，下一阶段电力行业的市场化改革力度将对碳市场的建设效果产生至关重要的影响，从这个意义上说，碳市场建设和发展客观上将会对电力为主的能源市场化改革起到倒逼和加速的作用也不为过。

电力市场化改革毕竟已经停滞了快10年，下一步重启后也不可能一蹴而就，在此情况下，碳市场的建设在倒逼和加速电力市场化改革方面，关键是需要处理好市场化的碳定价和非市场化的电价定价机制两者之间的关系，解决方案就是在电价还未充分市场化的前提下，碳市场需要覆盖主要的电力生产端和消费端，也即我们经常讲的既要抓“直接排放”，也要抓“间接排放”，避免因为电价管制，碳定价的成本传导成为“肠梗阻”，无法影响到下游的消费模式，但具体的制度设计中不要混淆了纳入碳交易体系企业碳排放数据的双重核算与配额总量虚增的关系，这两者看似矛盾其实逻辑关系比较清楚，一个是为核算服务，一个是为市场交易体系服务。endprint

中国目前7个碳交易试点几乎也都毫无例外把直接排放和间接排放都予以纳入，这是对世界范围内碳交易体系理论和实践的重要尝试和创新，为其他市场经济不够完善尤其是电力市场化水平较差的经济体开展碳市场建设提供了有力的借鉴。通过市场化碳定价方面先行一步，最终促进电力等能源商品的价格实现市场化，从而有力推进能源市场化改革。

面临的挑战

碳市场发展给能源行业带来机遇的同时，也带来诸多挑战，主要体现在以下几个方面。

第一，化石能源碳排放零成本时代宣告结束。近十年以来，中国燃煤、燃油、燃气等化石能源消费增长迅速，翻了一番左右，除了资源禀赋、经济快速发展驱动等因素以外，与化石能源碳排放几乎不受任何约束和成本也有密切关系，而同时期世界范围内主要经济体美国、欧盟等对能源行业碳排放都已经开始采取控制措施：美国目前已经不打算批准建立不带有碳捕捉的燃煤电厂，欧盟从2005年碳交易运行之初就已经把能源工业热功率在20MW以上的排放设施强制纳入了碳管制。而国际上一些大的能源集团，如BP和Shell等，已经把碳排放的成本（每吨碳排放40美元）纳入项目的投资决策当中去了，也即如果一个项目投资收益率在考虑碳排放成本因素后仍然达到内部立项门槛方可立项，反之则放弃项目的立项，如果没有考虑碳排放成本，则项目的投资决策是不完整的，不可能提交到董事会审批。中国碳市场的建设，将意味着今后每吨碳排放将会“有价可循”，这意味着化石能源产生的碳排放将不再像从前一样以“零成本”方式对待，至于成本到底多少，还有赖于市场的逐步发展和政策收紧的趋势来决定。

第二，基于市场化的碳管控将逐步成为 “新常态”。对能源行业碳排放进行管控可以有三种方式：一种是延续过去几十年对节能工作以行政命令为主的方式，把节能目标完成情况与地方政府行政长官或者重点企业负责人“官帽子”挂钩，力度很大，一些地方可以不惜以“拉闸限电”等方式来确保完成；第二种方式是财税手段，也即征收碳税的手段，不管企业碳排放控制的潜力和成本差异，大家都一视同仁交税，类似燃油税等；第三种方式是采用市场交易的方式，确定一个参与范围内行业的排放总量指标并把指标分解到企业，让企业通过交易的方式来配置排放权资源。

从目前的政策导向看来，第一种行政化的方式的优点是效率高，但缺点是“一刀切”的管理方式导致社会总体成本也高，而第二种碳税的方式比较忽视企业的减排成本差异，而且目前中国企业的税赋整体水平不低，如果再征收碳税，恐怕不是一个好时机；第三种碳市场比较重视市场在配置环境资源方面的作用，而且“胡萝卜”和“大棒”两者皆有，给企业在“有钱出钱买指标”和“有力出力做减排”之间有选择的机会，符合当前深化市场机制改革的方向，而且目前全世界经济总量的一半左右的国家和地区都在积极考虑或者已经开展碳市场，故市场化的碳管控方式既符合国际主流，又符合国内市场化改革的大方向，必将成为未来碳排放治理的“新常态”。

第三，能源行业市场化改革的相对滞后跟不上碳市场建设的节奏。通过对国际碳市场尤其是欧盟碳交易体系的深入研究，我们发现存在一个类似“金字塔”的模型（如图1示意），即碳市场是建立在市场经济发展到一定阶段，尤其是能源市场化水平比较高的基础上发展起来的。因为碳排放毕竟是化石能源燃烧的副产品，如果能源本身没有充分体现其商品属性，价格和配置都没有通过市场化实现，那么碳排放作为副产品就不可能市场化，在欧盟，关于煤、油、电、气、碳的现货和期货是许多以能源交易所常见的交易品种，碳排放合约的买卖和煤、油、电、天然气的交易等一样方便。

而中国经过三十多年的改革开放，市场经济体制初步建立，但还不完善，尤其是能源领域的市场化改革远没有到位，一些能源品种的价格，比如电价等还完全不是市场决定的，碳排放成本将无法通过能源价格进行传导，碳市场的基础不够稳固，是一个不太稳定的“金字塔”（如图2示意），国内外的一些学者研究也表明，如果电力等能源品种的商品属性得不到充分尊重，价格长期无法实现市场化，那么碳市场运行的效率都将打折扣，无法保障以最低的成本实现对碳排放量的有效控制，最终从长远看来不利于国家碳排放峰值目标的实现以及经济结构的转型。endprint