公安管理学科的未来发展展望——基于传统公共行政与公共管理的比较视野

中国刑事警察学院 谭羚雁

公安管理学科的未来发展展望
——基于传统公共行政与公共管理的比较视野

中国刑事警察学院 谭羚雁

随着公安学一级学科的成立，作为二级学科的公安管理学在未来学科规划与发展上机遇与挑战并存。在传统公共行政与公共管理比较视阈下，如何提升公安管理学在同层次二级学科中的竞争力，彰显其学科特色与优势，成为重要的学科命题。

公安管理 公共管理 学科发展

一、新时期赋予公安管理学科的时代使命

任何学科的存在与发展都必须符合时代发展的要求，而且要承担特定的社会和历史责任，发挥应有的社会导向和规范作用。公安管理学作为公安学一级学科下的二级学科，在新时期承担着重要的学科使命。

当前，我国的社会改革已进入攻坚阶段，社会发展进入关键时期，中央高层逐渐认识到新形势下社会秩序建设任务的必要性与紧迫性。2013年初，中共中央总书记、国家主席习近平就做好新形势下政法工作作出重要指示。他强调，全国政法机关必须有效回应人民群众对公共安全的新期待，进一步提高政法工作亲和力和公信力，着力提升维护社会公平正义能力。党的十八届三中全会提出，为全面推进平安中国建设，确保人民安居乐业、社会安定有序，必须创新社会治理，最大限度增加和谐因素。同时，强调公安机关作为社会治理的重要职能部门，必须主动遵循社会发展规律，根据政治、经济和社会的发展态势，不断创新治理理念、治理体制和治理手段，提高社会治理能力和水平。必须坚持以人为本，使社会治理工作更好地体现全心全意为人民服务的根本宗旨，更加贴近群众的期待和要求。必须依靠先进的公共管理理念不断挖掘和充实社会治理新方法，不断深化社会治理工作的实践探索，建设和谐平安中国、法治中国。2015年初，中央审议通过《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》，以提升管理效能和服务水平为重心的公安行政管理改革成为此次公安改革的重要指向。

从近年来的中央决策要求可以看出，新时期公安机关面临的执法环境更具不确定性，这要求打造一支能够有效应对新形势、新问题的高素质的公安管理人才队伍。依据学科培养目标与要求，公安管理学科担负着为公安机关培养有效应用专业基础理论、基本知识和基本技能的从事公安综合管理工作的应用复合型人才的重任。而从新时期社会发展与中央决策的总体要求来看，公安管理学科的未来发展担负着更深层次的人才培养使命：未来的公安管理人才队伍不仅需要夯实基本的管理理论素养，以提升公安机关内部综合管理的有效性，更重要的是能够准确回应时代的变化与要求、应用批判性思维进行有效的社会治理，以提升公安管理队伍的外部管理能力和水平，实现对公共安全与整个社会秩序的引导和规范。

二、传统公共行政学框架下公安管理学科的构建与发展

1887年美国著名行政学家伍德罗·威尔逊发表《行政学之研究》一文中指明，行政的研究目标和任务首先是要“弄清楚政府能恰当而成功地做什么事情”，再就是“如何以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力消耗来做好这些恰当的事情。”自此，以政府内部管理有效性为核心的行政主张开创了传统公共行政学的理论时代，百余年以来都是指导政府公共部门管理的主导理论范式。1950年威尔逊在其行政学研究的基础上，按照行政学的理论框架出版了《警察行政》一书，书中系统论述了警察组织的职能、警察组织的管理原则、犯罪问题与警察在社会中的角色、警察在社区中的领导等理论与实践问题。此书一经出版便对西方警政管理研究产生了巨大的影响，标志着西方警察行政研究逐步走向成熟。

公安行政研究是改革开放后在行政学学科建设和公安工作实践需要等多重因素推动下发展起来的。1982年初，根据改革开放和社会发展的实际需要，《人民日报》发表了题为《把行政学的研究提到日程是时候了》的文章，中国的行政学建设和发展开始步入正轨。随后，各种形式的行政管理学研讨会陆续召开，不少大学和研究单位先后设置了行政管理专业或开设了行政管理学课程，同时成立了一批行政管理干部学院，行政管理学甚至被视为我国几千万党政干部的必修课。1988年，中国行政管理学会正式成立，发行了会刊《中国行政管理》。同时，一大批专著或教材先后出版，如国务院办公厅编辑的《中国行政管理学初探》、夏书章教授的《行政管理学》等。随着行政学研究热潮的不断兴起，部门行政研究也取得了较大进展，其中就包括了公安领域的行政研究。1984年1月，中国人民公安大学改制为全日制普通高等本科院校，开始试办公安管理专业。同年9月，中国人民公安大学公安管理系正式成立，成为全国第一个公安管理专业人才培养的实践探索基地，并为公安领域的行政学专项研究搭建了第一个学科平台。1994年12月，中国警察学会警察管理科学专业委员会暨中国行政管理学会公安管理研究分会成立，公安管理学科的发展又向前迈进一步。为适应学科发展的需要，一大批公安行政管理的教材、编著陆续出版。目前，公安管理学已基本形成了由公安组织行为学、公安领导学、公安决策学、公安人力资源管理、公安信息管理、公安机关事务管理、公安指挥学、警察伦理学、警察公共关系学等分支学科构成的学科群。在公安管理人才培养的课程设置上，大致分为两类：一是一般行政学课程，包括管理学基础、政治学、公共行政学、行政管理学、公共政策学、伦理学、市政学、公共关系学、组织行为学、领导科学等；二是公安专业类课程，包括公安决策学、公安指挥、公安应急管理、警务保障、公安信息管理与信息警务、公安政治工作学、公安秘书学、公安后勤保障、公安政府采购管理等。

从公安管理学科产生三十余年的发展历程看，公安管理学基本沿袭了传统公共行政学的研究内容与体系框架。无论是人才培养目标与课程的设置，还是教材体系的编写与科学研究，公安管理学科以公安机关内部事务管理为研究核心，把研究视野定位于公安机关内部的自身建设和运行机制，重视公安行政成本的降低和公安行政效率的提升。然而，从新时期赋予公安管理学科的时代使命看，公安管理学科的未来发展应当与时俱进，超越传统公共行政学的理念樊篱，为新时期的社会治理与社会发展服务。

三、公共管理视阈下公安管理学科的未来发展与展望

自二十世纪七十年代末，世界各国政府规模不断膨胀，政府机构僵化，行政效率降低，传统官僚体制面临严重的治理危机和社会信任危机，传统公共行政理论在提高政府效率方面的积极作用逐渐衰微，公共管理已然成为与时代变革更为契合的政府治理主导范式。美国当代著名行政学者安斯雷德·梅戈特在谈及公共管理与传统公共行政的区别时认为：“在行政价值的诉求上，传统公共行政关注政府内部管理机制与管理效率，而公共管理更关注政府公共部门对外的社会服务功能，侧重公共服务分配过程及分配结果的公平与正义。”总之，公共管理对传统公共行政的超越体现在：公共管理是以社会公众需求的有效满足、社会公共问题的有效解决、社会公共利益的有效实现为导向，主张更为开放、灵活的协作治理与责任共担模式。体现在学科建设上，公共管理学科发展与实践领域的教育内容必须从“促进民主治理与政府回应性、促进和尊重法治”等反映社会价值的维度去构建。按照公共管理的学科逻辑，公安管理的未来学科发展与教育实践内容也应从道德与价值判断的视野出发，重新考量专业教育、理论研究与实践应用中的“公共性”与“社会性”问题。具体来讲，公共管理视阈下公安管理学科的未来发展应当实现以下变革：

1.定义学科逻辑起点。一般认为，传统公共行政学的逻辑起点是“行政效率”，即通过研究政府自身管理问题的解决为政府外部职能的实现提供保障；而公共管理的逻辑起点是“公共事务”或“公共问题”，即侧重研究多元治理主体之间在公共服务供给问题上的合作行动。遵循上述逻辑，传统公共行政框架下，公安管理学科以公安机关内部事务的管理为逻辑起点，注重公安机关内部管理与组织运行的效率问题。公共管理视阈下，公安管理学科的逻辑发展应在立足内部事务管理的基础上，重点关注公安管理的能力建设与社会服务水平。

2.重塑学科发展宗旨。传统公共行政框架下，公安管理学科旨在培养公安管理队伍熟练掌握公安机关内部程序性事务的一般管理准则与运行规律的能力。公共管理视阈下，公安管理学的宗旨侧重引导公安行政行为在维护公众利益与公共秩序上的管理与协调，实现警察对社会公共需求的有效回应。

3.拓展学科理论基础。传统公共行政框架下，公安管理学的科学研究主要从行政学、组织行为学、政治学、法学、管理学等理论视角展开。公共管理视阈下，公安管理学的学科理论基础应进一步扩展，包括公共管理理论以及其他相关理论，如协同治理理论、公民社会理论、社会资本理论等。

4.延伸学科研究范畴。公安管理学科的未来发展有必要进一步扩大研究范畴，将研究视野从公安内部组织机构管理扩展到外部的社会管理问题。

5.深化学科教育目标。传统公共行政框架下，公安管理学的教育实践旨在培养学生内部事务综合管理的能力。随着新时期社会的发展变革，公安管理学科的教育与培训目标更需要加强学生的价值观教育。二十一世纪的社会发展具有不确定性与变革性，公安管理人才的教育培养不能仅依靠固定化与程序性纲要，而要培养学生能够用批判性眼光剖析任何公安决策背后的价值观和道德意义，鼓励学生具备民主、正义、公平和进步的社会伦理理念去认识、判断并解决社会问题，更好地回应社会公众的期待。

[1]张梦中.美国公共行政（管理）历史渊源和重要价值取向——麦克斯韦尔学院副院长梅戈特博士访谈录[J].中国行政管理，2000

[2]董晓宇.公共管理的理论基础与实践发展[J].北京行政学院学报，2004

（此文系基金项目:辽宁省教育科学“十二五”规划2014年度“基于公共管理理念的公安管理学特色学科体系建设研究”课题成果，课题批准号:JG14DB438）

ISSN2095-6711/Z01-2015-06-0100