浅谈高校内部审计在大学治理中的作用

湖州职业技术学院 黄国权

2010年以后，国务院提出完善中国特色现代大学制度，加快高校内涵建设，完善大学治理结构。由此可见，大学治理俨然已成为高等教育发展和改革的重要内容。内部审计作为大学治理的重要组成部分，承担着内部控制、风险防范与组织治理的重要职能。但是在现实中，人们对内部审计与大学治理的认识不够到位，关系不够清楚，导致内部审计难以充分发挥在大学治理中的作用，研究如何提高认识，最大程度发挥内部审计在大学治理中的作用将非常有意义。

一、内部审计和大学治理的职能定位

2009年中国内部审计协会发布《内部审计实务指南第四号——高校内部审计》，指出高校内部审计是内部审计机构和人员通过对学校与资源利用有关的业务活动及其内部控制的适当性、合法性和有效性的审查，并进行确认、评价、咨询，旨在促进完善内部控制、防范风险、创造效益，进而促进学校事业发展目标的实现。目前大家普遍比较认同是IIA 发布的《国际内部审计专业实务框架》IPPF 的定义，内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动，目的是增加价值和改善组织的运营。总之，内部审计具有经济监督、经济评价、经济鉴证及咨询、服务五个方面的重要职能。

大学治理是大学利益主体多元化以及所有权和管理权分离的情况下，协调大学各利益相关者的相互关系，降低代理成本，提高办学效益的一系列制度安排，可分为外部治理和内部治理。外部治理是指国家层面对整个高等教育系统的治理；内部治理是指高校层面对大学内部的治理。主要讨论大学内部治理，当然内部治理并不是孤立的，也是随着外部环境的变化而变化的。大学治理的根本职能就是制度安排，包括大学治理理念、大学治理结构、管理制度及运行机制、学术权力及行政权力、大学章程等。

二、内部审计与大学治理的关系

随着经济的发展，单位或组织有意将所有权和经营管理权分离，形成了受托关系，产生了内部审计这个新兴职业。内部审计的本质就是在受托关系和责任确定之后，满足授权的委托人对受托人进行独立了解和监督的需要。内部审计工作就是对受托责任的履行情况进行监督、评价和鉴证的过程，并向委托人报告受托责任的履行情况，满足了委托人对受托人经营管理状况的掌握。

大学治理的本质就是一系列制度的安排，它是在现行法律保障的条件下，用一系列制度机制来确定学校管理者的责任，并监督他们履行责任的情况，协调和保障学校、社会、师生等各方利益，促进并实现受托经济责任的有效履行。属于非盈利组织的高校与其他组织不同，存在两层受托责任关系。第一层受托责关系就是国家与学校之间的委托经营管理。第二层就是学校管理层的权力下放二级单位或更多，这样就存在多层委托责任关系，高校内部审计的重点就是第二层受托责任关系。

内部审计和大学治理本质上都是受托责任系统中的控制机制，只是受托责任关系范围不同而已。受托责任关系是内部审计与大学治理产生的共同理论基础，保证受托责任的有效履行，最终实现大学办学宗旨是内部审计与高校治理的共同目标。两者密不可分、相辅相成，两者互相作用、影响。有效的大学治理框架是保证内部审计充分发挥作用的前提和基础。内部审计作为大学治理框架中不可或缺的重要组成部分，发挥“前线运动员”的角色，只能通过自身职能的履行在大学治理中发挥作用。

三、目前内部审计在大学治理中存在的问题及原因

1.内部审计的作用定位模糊，很少体现对大学治理的作用。当前各界对高校内部审计职能定位都有相对统一的认识，认为具有经济监督、经济评价及经济鉴证，还承担咨询和服务的功能。但是，对内部审计的作用定位、章程建设、制度保障还缺乏根本性和全局性的认识，对内部审计的实施手段和治理效能概念不够清晰，特别是内部审计在大学治理中发挥作用，还缺乏一套权责明晰、协调运作的制度设计。

一方面是内部审计机构独立性弱，作为高校管理职能部门之一，在同一所高校，无法充分实现对其他管理职能部门的监督，影响审计结果的客观性。另一方面是高校内部审计的职能注重监督，弱化大学治理的服务功能，即使提出一些有效改善大学治理的建议，也没有得到足够重视和采纳。

2.内部审计的内容还很传统，难以提出前瞻性的大学治理建议。目前大部分高校内部审计的主要任务是基建工程审计、经济责任审计及财务审计三个大类，充分做到了“纠错防弊”的效果。虽然部分高校开始关注绩效审计、风险审计，但是效果甚微。高效的大学治理，需要正确的前瞻性建议和决策。当前内部审计还不能完全满足大学治理的这种需求。

一方面是高校内部审计起步较晚，基础薄弱。《内部审计实务指南第四号——高校内部审计》，明确了高校内部审计的职责和内容，离大众化高等教育兴起，已经整整十年。因此，内部审计在各方面的建设、发展与大学治理的需求有相当一段距离。另一方面是内部审计机构的出现，带有强烈的行政干预色彩，具有强制性，因此高校自身对内部审计的认识还不到位，依照行政命令办事，开拓创新思维缺乏。

3.内部审计专业人员非常紧缺。随着经济发展，国家对内部审计工作越来越重视，对高校内部审计机构设置及人员配备也提出了硬性要求。大部分本科院校都能独立设置审计处，配备专兼职人员，高职院校也能履行内部审计工作的职能，并建立审计人才队伍。但还是无法满足内部审计工作实际需要的专业人员数量及质量。

一方面是高校内部审计专业人员大部分都是从事财务会计工作背景，缺乏审计复合型人才，很难独立地应对各类内部审计工作，影响整个内部审计工作效率。另一方面是内部审计专业人员在数量上达到上级部门的要求，但事实上身兼双职或数职的情况屡见不鲜，客观上会对内部审计工作造成影响，内部审计作用的发挥也受到限制。

四、充分发挥内部审计在大学治理中作用的建议

1.坚持内部审计机构的独立性，确保内部审计人员在组织机构中具有较强的独立性。经过几年的努力，大部分高校基本实现内部审计机构的独立性，完全阻断了内部审计机构与被审计对象之间的利益关系，保证审计的客观性、公正性和真实性。内部审计人员在整个大学治理中保持独立性应当进一步加强，通过制度设计和岗位设置等手段，促使内部审计人员充分发挥审计工作的独立性、客观性。

2.强化内部审计工作由“纠错防弊”向“风险导向”转型，切实为大学治理提供有价值的前瞻性建议。一方面各级审计主管部门和高校可以通过制度设计和指导培训等，加强内部审计工作，强化内部审计新理念、新方法、新手段，为大学治理提出高质量的可行性建议。另一方面可以借鉴国外一些成熟的内部审计经验和方法，结合我国高校自身的实际情况，来更好地发挥内部审计对大学治理的作用。

3.培训内部审计专业人员，培养复合型审计人才，建立一支优秀的内部审计队伍。只有建立一支优秀的审计队伍，才能使内部审计工作在大学治理中发挥更大的作用。这就要求对高校现有的内部审计人员加强培训，定期开展后续教育和接受指导，同时加强高素质人才引进内部审计机构，建成业务精通，作风优良，结构合理，并具有独立职业能力精神的审计专业队伍。发挥行业协会和学会的作用，提升教育培训的效果，加速提升审计人员的素质。

总之，高校内部审计工作是大学治理范畴的重要内容之一，良性的内部审计工作的确能够为大学治理工作带来前瞻性的建议，为高校正常运作发挥不能替代的作用。因此，高校内部审计人员要创新审计方法和手段，从传统的事后财务收支审计逐步转向以事前、事中为主的风险导向审计，拓展内部审计的领域，切实在大学治理框架体系中发挥重要作用。

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