公众参与社会治理：问题与对策

韩占元

（中共大连市委党校 科学社会主义教研部，辽宁 大连 116013）

社会领域的公众参与，强调充分发挥人民的主体地位，切实发挥公众自我管理、自我服务的功能，通过与其他主体的合作，最大限度激发社会创造活力，最大限度增加社会和谐因素。公众参与突破了传统的社会管理模式，推动了社会治理创新，但是也存在很多深层次的问题，需要进一步解决，才能够真正激发社会活力，提升社会治理水平，增进社会和谐稳定。

一、公众参与社会治理存在的问题与不足

（一）政府推动公众参与社会治理的动力不强

在现行的体制下，各级基层政府没有对民众负责的政治压力；公众参与需要较高水平的领导力和协调能力；一些领导对民众参与心存畏惧，担心一旦民众组织发动起来，社会失控，影响政治稳定；认为会影响到发展和效率。在重重顾虑下，现有的公众参与社会治理，大多还处于政府的主导控制下，一些形式主义的东西比较多。

（二）公众参与的法制供给不够，空间有限

1.法律法规不完善，缺乏刚性规定。比如酝酿多年的 《慈善法》《社会组织法》迟迟难以出台，《居民委员会组织法》规定过于原则，难以对社区自治提供有效的法制保障，有些地区虽然颁布了“志愿服务条例”，但在缺乏上位法的情况下，难免畏手畏脚。民间社会组织在注册、筹集资金、成员的权利保障、受益回馈上都存在先天性制约。政府对社会组织的监督、评估、资助也缺乏有力的制度支撑。

2.在具体的制度运作上，信息公开制度不能满足公众参与的需要，缺乏有效的反馈机制，没有形成相应的责任追究机制。

（三）公众参与的积极性还存在不足

当前影响公众参与积极性的因素主要是：

1.参与事项与已关系不密切。政府、企业、媒体等外力推动下的公众参与各怀心思，影响了与普通民众的关联度。

2.所参与的事项过于专业化使得参与知识及其能力有限。

3.公众意见得不到重视是影响公众参与积极性的最主要问题。

（四）公众参与的组织化程度不高

1.城市社区的代表公众的功能难以实现。社区的职能主要的是充当政府管理社会的助手和触角，着重于行政职能而不是社会服务。

2.非政府组织力量薄弱，无力承担公众参与社会治理的任务。一是制度空间狭小。二是政府对民间组织的投入极少，要求极高。三是现有的社会组织发展时间短，组织涣散、人才缺乏、行政本位，成员流失等现象的存在，致使它们不仅先天发育迟缓，而且后天营养严重不足，难以发挥应有的作用。

（五）公众参与的专业化水平偏低

一些民间公益组织仅凭着发起人的个人热情建立，既缺乏专业人才，不能为社会提供专业化的服务，又缺乏管理能力以及与政府、企业、志愿者等合作的意识，社会公认度不高，难以获得长久发展。

二、积极推进公众参与社会治理的对策建议

（一）强化政府职责，转变社会治理方式

政府在社会治理中占据着主导地位，没有政府职能和社会治理方式的转变，就不可能有公众参与社会治理的有效空间。要破除传统管控思维的桎梏，全面树立现代社会治理理念。切实转变政府职能，从全能政府向有限政府转变，管理方式从权力导向型向规则导向型转变，推动多元社会主体平等参与社会治理，在政府、社会、市场的良性互动中实现善治。

（二）提高公众参与社会治理的意识和能力

1.加强学校教育，通过对学校事务的民主参与，培育民主参与的习惯，从小培育民众的公民意识，增强其民主意识、权利意识、责任意识。

2.要通过新闻媒体和互联网，营造有利于公众参与社会治理的社会氛围。利用网络现代技术媒体，在论坛、朋友圈、QQ群等科学引导参与，培育参与理性，传播参与知识和技能。

3.为公众参与社会治理提供各种专业化的参与技能培训，使其提高议事能力、谈判能力、理性表达诉求的能力，学会表达、学会争取、学会妥协。编制志愿者服务手册，加强对志愿者和志愿组织的管理者培训；学习借鉴国外公众参与方式和技术，如市民评审团、市民调查群、焦点小组、公民论坛、公共调查、公共辩论等等；积极探索能够调动公众参与的各种新方法，让公众参与真正具有生命力。

4.以切身利益为核心，强化实践引领。要创造条件，使民众真正能通过自身活动，影响关系切身利益的具体公共事务，不断在实践中增强参与的积极性、主动性，培养塑造参与习惯，提升参与能力；要在公共事务中珍惜、保护、包容公众的参与积极性，使其不断在参与社会治理中获得尊重，实现价值，建立参与社会治理的持久信心。

（三）加快制度建设步伐，畅通公众参与社会治理的渠道

1.建立健全政务公开和信息公开制度，充分保障公众的知情权。公众只有充分获取了与社会治理相关的信息，才有可能有效地参与到社会治理中来。因此，首先，要建立健全社会治理信息公示制度。要建立相关法制，规定一切有关社会治理的法律、法规、规章制度和程序，一切一般性的社区社会事务，未经公布告示和利益关系人同意的，不能作为社会治理活动的依据，以此保障公众参与社会治理的权利。其次，要建立健全透明的社会事务管理程序制度。凡是政府行政机关、社区和相关社会组织等做出有关公民问题的决定和处理之时，必须把处理的主体、依据、程序和结果公开。使得公民对于社会事务管理有充分的了解，便于公众的监督和参与。再次，对政府掌握的社会服务需求信息全面公开，尽可能为公众提供社会服务信息。

2.建立健全公众参与社会治理的具体制度。（1）完善民主评议制度。进一步完善民主评议制度，不断增强其科学性和民主性，特别要加强评议结果的约束力，使民主评议成为一种坚强有力的约束制度。（2）建立健全社区代表制，充分发挥业主委员会的作用，使其在整合居民诉求、服务居民、参与公共事务方面发挥积极作用。在业委会基础上完善社区代表制，社区代表由社区选举产生，由他们代表社区与外界沟通、协调、谈判，特别是与政府有关部门就某一方面问题进行交涉，使公众参与有序进行，提高公众参与的效果。（3）建立健全听证制度。“凡是涉及社会事务的公共决策，在制定之前都必须举行听证会，广泛听取相关公众和有关专家的意见，公开辩论和讨论，努力做到决策的科学化和民主化”［1］。特别是要进一步提高听证代表选择的代表性，在增强听证会程序的科学性以及听证结果约束力上下功夫，使得听证会制度真正赢得民众的认可。（4）充分利用互联网平台，打造便捷高效的公众参与社会治理渠道。（5）建立政府对社会组织的监督、评估、资助的制度支撑。设立独立的第三方的社会组织评估机构，建立财政支持志愿服务制度，通过政府补贴为志愿者购买保险，为社会组织支付场地、水电费等基本费用。

（四）重点培育社区社会组织和非政府组织，提高公众参与的组织化水平

1.充分挖掘现有社区资源，实现社会效益最大化。进一步挖掘现有基础设施的服务功能，利用好社区青少年教育基地这个平台，充分发挥党员队伍的作用，从身边人，从邻居间互助互帮开始，营造一个真正的和谐社区；充分发挥现有义工队、青年志愿者等团体的功能，提升服务水平，扩大受益群体。

2.政府通过职能让渡，将部分微观的管理服务职能转移给社区社会组织。政府在税收、用地、用房、用工、办证等方便给予政策倾斜，拓展社区社会组织的生存空间。由政府提供又可以转移给社区社会组织承办的服务尽快转移，如“家庭服务中心”“幼儿园”“社区经济服务中心”“社区敬老中心”“社区残疾人康复中心”等。

3.建立社区社会组织经费的多源化机制。加大投入，改变传统拨款方式，从财政按人员编制拨款改为按承办服务项目和完成服务任务情况考核拨款。鉴于当前社会组织的先天不足，需要政府设立专项种子基金用于社会组织的孵化、培育和扶持，同时对已经能独立运作的社会组织通过购买服务机制使其资金来源长效化，特别要鼓励社会组织通过“自助”以出售服务、社会募捐的形式获取经费，政府以不低于1：1的比例进行资金配比，调动社区社会组织的积极性主动性。

4.进一步推进社会组织孵化基地建设，提升社区社会组织的孵化水平。全面推广社会组织孵化基地的经验做法，重点培育发展一批具有示范作用、服务能力较强的社区社会组织，特别是增加为社会组织服务的社会组织的孵化力度，如公募基金组织、评估机构、培训机构等。

5.加大对社会组织的培训。搭建专业化培训平台，从境外或发达地区聘请高水平师资，组织针对社会组织的负责人、核心骨干、财务人员的培训，协助社会组织建章立制，不断完善社会组织内部治理结构，提升自身能力建设。

（五）专业社工与志愿义工相结合，提升志愿服务水平

1.引入专业社工。根据社会需求，政府出台专项补贴，鼓励社区设立专业社工岗位，社会组织高薪聘请专业化社工，以此带动社会组织和志愿服务提升专业化服务水平，推动社会工作科学化。

2.以专业社工为核心，不断壮大志愿者队伍，拓展志愿的活动范围。搭建志愿活动平台，创造灵活多样的志愿活动，调动一切潜在力量参加志愿者队伍，发动好青少年这支有生力量，充分发挥党员队伍的先锋模范作用，从身边人，从邻居间互助互帮开始；充分发动离退休人员，应出台规定享受退休金的离退休人员应当每年贡献一定数量的志愿服务。使具有较高专业知识的志愿者参与公共事务决策、社会听证、社会组织管理等重要活动，提升社会资本，增进社会共识，促进社会和谐。

3.建立专业化的志愿者管理机构，对志愿者队伍进行管理服务、培训督导。发挥好机构的牵动作用，打造信息交流平台、公共服务平台、专业技能培训平台，组织好宣传教育活动。

4.通过政府购买服务或者志愿服务等形式，组织好义工队伍的专业技能培训，使义工们在提供专业化服务的同时，自身技能得到提升，使志愿者和社会之间各有所获，良性互动。

［1］刘超，胡伟.试论中国政府社会管理中的公众参与问题［C］.“落实科学发展观推进行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会2006年年会论文集，2006：1053-1060.