不动产档案的形成环境与社会功能

陈永生 张肖千 刘 婷

（1.苏州高新区档案局，江苏苏州，215000；2.苏州大学档案与电子政务系，江苏苏州，215000；3.苏州城建档案馆，江苏苏州，215000）

1 不动产档案的形成环境

根据文件生命周期理论，文件从形成到销毁或作为档案永久保存的完整生命历程中，其价值形态不断变化，历经现行价值、凭证价值到历史研究价值的转化。不动产档案作为不动产文件、数据的最终归属，兼具凭证与研究双重价值。研究不动产档案的形成与生存环境，从文件形成阶段伊始梳理不动产档案的运动轨迹，对分析不动产档案的价值形态有着重要的意义。

1.1 法制环境

不动产法制环境的相对完善，有利于保障不动产档案形成与管理的规范化。现有的不动产法规主要体现在统计登记、产权维护、征收、用途管治等方面。

不动产登记档案是不动产档案最重要的组成部分，而不动产登记簿（系统）是不动产登记档案的核心内容。依照规定，不动产应由统一机构制定统计调查方案，依法进行不动产资源统计，定期发布相关统计资料。现行主要的不动产登记档案法规包括《土地登记规则》《城市房屋权属登记管理办法》《林木和林地权属登记管理办法》《无居民海岛使用权登记办法》等，其中2014年国务院颁布的《不动产登记暂行条例》对不动产登记机构、登记簿、登记程序、登记信息共享与保护等方面进行了严格规范，无论严谨性还是权威性均可以看做是未来不动产统一登记的核心法规［1］。

此外《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等基础法律以及有关海域、林地管理的行政规章和地方法规，都对不动产建造和管理发挥着基础性的规范、制约作用，共同引导着不动产档案的规范化形成。上述法规、规章和制度共同构成了我国不动产档案管理与利用的法制环境。

1.2 政治环境

制定合理有效的政策，营造良好的不动产政治环境，有利于推动不动产档案事业健康高效地发展。

合理利用土地、切实保护耕地是我国的基本国策，合理利用海洋、林木资源同样是我国的重要政策。长期以来，各级人民政府为不动产资源制定了一系列保护性管理及开发政策，以全面规划、严格管理为手段制止非法占用行为。比如《全国林地保护利用规范纲要（2010-2020）》，站在国家林地保护利用战略高度，以引导全社会严格保护林地、节约优化林地资源为基本目标，对档案部门提出了“加强林地档案管理”、“建立林地地籍档案”的具体要求。又如《全国土地整治规划（2011-2015）》作为指导全国土地整治工作的纲领性文件，确定了规范有序推进土地整治、大规模建设和保护旱涝保收高标准基本农田的战略目标，为耕地档案的建立提供了政策依据。

这些可持续、合理化政策，恰是不动产档案形成与管理的政治土壤，为不动产档案实践提供了强有力的决策保障，维护了不动产档案工作的健康发展。

1.3 社会环境

不动产是财产划分的一种形态，与人类经济社会活动联系紧密，与不动产相关的社会活动是形成不动产档案的重要来源。任何一类不动产档案资源势必有其存在的社会合理性。例如，在党的十七大精神指导下的集体林权制度改革引导了林权档案的规范与成熟；海洋产业的高速发展与海洋生态破坏之间的失调催生了辖区宗海图、脆弱区重点监视资料等一系海域实时监控档案的建立；混乱的不动产交易市场及“潜规则”是促使不动产档案登记规范化、法制化、公开化的隐形推力。

1.4 自然环境

不动产档案的形成需要依托一定的自然环境，包括土地资源环境、海洋资源环境、林木资源环境等。自然资源是不动产档案的重要记录内容，离开自然环境，不动产档案也无从存在。

土地是中国古代最基本最主要的生产资料，历史上关于土地所有权及其耕作方式的档案资料十分丰富；古代海洋档案内容涵盖鱼盐养殖、舟楫船造、港口航运、军事水战、滨海旅游和海洋科学技术研究等几乎所有领域，可惜原件存世罕稀［2］。随着海洋资源成为重要的经济增长点，海域档案不断丰富；伴随林权交易的活跃，针对林木资源的登记档案、林地变更档案的规范管理逐步提上日程，目前已有陕西山阳等一批集体林改试点县完成了对林地资源档案的初步规范化摸索。

1.5 技术环境

技术环境是推动不动产档案管理模式不断完善的必要支持，尤其是档案收集、整理、查询、利用的现代化技术措施，是实现不动产档案信息化、规范化、互通共享的关键。

首先，按照统一的技术标准，建立不动产档案数据库。其次，开发不动产管理信息系统，使不动产档案分类更加明晰、全面，逐步实现自动化管理。再次，运用监测系统，实现不动产档案数据实时控制，确保不动产产权移转情况与不动产档案信息同步变动［3］。最后，加强不动产档案检索利用，努力提高服务效率。

2 不动产档案的社会功能

不动产档案社会功能与其形成环境相对应，主要体现在法制、行政、社会利用、资源开发、技术发展等方面。

2.1 推动法规协调

丰富和发展不动产档案，有助于推动不动产法规的协调。

不动产内涵广泛，产生了一大批相关法规如《土地管理法》《城市房地产管理法》《森林法》《草原法》《农村土地承包法》《海域使用管理法》《渔业法》等。法与法之间难以兼容，机构权责界定含糊、交叉，是早期不动产分散登记局面一直未能纾解的重要原因。随着不动产交易活动越来越频繁，档案资料急速增多，分散登记、多头管理造成的利用不便日益明显，成为贯彻不动产统一登记、推动相关法规协调兼容的动力。

2.2 提高政府办事效率

丰富和发展不动产档案，实现不动产档案统一管理，有助于整合部门职责，逐步实现一个窗口对外。

不动产档案分散管理，不仅浪费人力物力，也会造成部门之间职能交叉、扯皮，档案服务效率低下。建立该类档案集中统一管理制度，既是不动产资料统一登记的结果、档案丰富与发展的需要，也有利于促进政府职能调整，减并多头管理，提高效率。

2.3 方便公众查询利用

丰富和发展不动产档案，有助于方便企业和群众查询利用。

不动产档案的重要用途之一是实现物权公示原则，确定不动产的权利界限。尤其是不动产登记档案资料，直接反映了权利归属与变动，具有重要的凭证价值，应当在法律允许范围之内允许当事人合理查询利用。

2.4 促进资源可持续发展

丰富和发展不动产档案，有助于了解不动产资源基本利用情况，从而制定合理的开发和保护策略。

土地、林木、海洋、草原既是不动产的主要组成部分，又是人类赖以生存的自然资源。加强不动产档案登记与管理，一方面可以规范不动产交易活动，减少不动产资源非法侵占及不合理开发行为；另一方面也可以记录不动产资源利用情况，保护自然环境，推动协调、高效、可持续发展。

2.5 加快信息技术发展

丰富和发展不动产档案，有助于促进技术层面的协调，通过技术手段实现不动产相关档案的集约化管理和利用。

不动产档案要实现集约化管理与物理上分散保管相协调，必须依靠一定的技术支持，主要体现在档案的保管、资源整合、数字化扫描、查询利用等一系实际工作中，融括二维码、物联网、电子密钥技术等现代化技术。尤其是不动产档案产权流动性、产权人关系的复杂性，对档案数据的整合和优化提出了更高要求，需要档案部门归集不动产与权利人关系、权利人与权利人上下权属关系等一切关联性数据。

［1］国土资源部政策法规司，国土资源部不动产登记中心.不动产登记暂行条例［M］.北京：中国法制出版社，2014.

［2］方泉，薛慧芬.古代海洋档案管窥［J］.海洋信息，2013（3）：24—30.

［3］贾树良.高校房产档案信息化建设存在的问题及对策［J］.辽宁工程技术大学学报，2009（2）：158—159.

［4］高伟.海域档案管理工作的探讨［J］.档案与建设，2009（10）：40—41.