下好“先手棋” 开好“当头炮”深入推进行政审批制度改革

● 赵宏伟

【作者系天津市审批（审改）办副主任】

党的十八大以来，天津市把行政审批制度改革作为突破口，以“一颗印章管审批”改革为切入点，围绕减少行政权、弱化审批权、规范决策权、强化管理权、监督执法权，打好简政放权“组合拳”，在深化行政体制改革、推动政府职能转变方面产生了改革的“叠加效应”。在行政审批制度改革中，以相对集中行政许可权，区县成立审批局、市级部门成立审批处为突破口，推动集中审批，原有各部门将工作重点放在政策研究、宏观调控、规划制定、行业标准规范上，将管理职能从注重事前审批向注重事中事后监管转变，变以往重审批轻监管的“审管一体”为“审管分离”，是一场简政放权、流程再造的革命。

一、持续清理减少行政审批事项

自2004年以来，天津市先后开展了十轮减少调整下放行政审批事项工作，累计向滨海新区下放市级审批事项及权限236项，向各区县下放市级审批权限144项，市级事项由1133项减少到282项，累计减少75.1%。将非行政许可事项一次性全部取消，而且较早地公布了市、区县两级《天津市行政许可事项目录》年度版本，区县是按照滨海新区、市区和农业区县分类公布，明确了政府“许可家底”，从企业和群众办事的角度，按照企业设立、投资、固定资产投资、资质资格、其他5种办理方式进行分类公布。对那些依法确需保留的行政许可、行政处罚等事项，按照9+X的分类，逐条逐项进行合法性、合理性和必要性审查论证，以权责清单的形式向社会公布，接受社会监督。清理减少了行政审批事项，厘清了政府与市场、企业、社会的权责边界，划定了市场主体通过许可进入市场的范围。据统计，2014年以来，市级行政许可事项办理量同比减少17%，实际审批办结时间提速12%。

二、一次性取消所有非行政许可审批事项

2004年，天津市有273项非行政许可审批事项，经过不断清理，2013年底还有54项。2014年，天津市一次性取消了这54项非行政许可审批事项。具体有九个去向：一是将属于政府内部管理的审批事项予以取消，确定为政府部门职能，如市人社局的“国家公务员录用审批”。二是属于解除企业和公民法定义务的审批，如税务部门的“免征企业所得税审批”。三是对于政府部门之间的重复性审批，取消重复审批环节。如市容园林委的“绿化工程设计方案审批”，这一环节在规划局办理建设工程方案审批时已经覆盖，予以取消。四是可以完全由企业和个人决定的事项，予以取消，如市经济和信息化委员会的“铁合金生产企业行业准入审批”。五是可以通过行业协会、中介机构进行管理或自行处理的事项，如市科委的“社会力量设立科学技术奖审批”将由科技协会自行组织。六是可以通过备案登记的方式进行管理的事项，如工商局的“商品展销会登记”。七是转为行政服务事项，如卫生局的“大型医用设备配置审批”，未来卫生局将主要做好大型医用设备采购中的招标组织和技术咨询服务。八是通过事后监管可以解决的，直接交给企业和市场办理，如新闻出版局的“名片印刷企业审批”。九是按照行政许可法第十二条的规定，通过立法程序上升为行政许可事项。

三、实施“一颗印章管审批”

▲ 天津市滨海新区行政审批局

2014年5月20日，天津市最先在滨海新区成立行政审批局，实现了“一颗印章管审批”。之后，在其他区县复制推广，目前，天津市16个区县和自贸区3个片区行政审批局全部正式运行。一是区县政府所属部门的行政审批职责全部划转到行政审批局，市垂直管理部门“三集中、三到位”，实行现场审批。相应地划转区县原部门的审批人员和编制至行政审批局。二是梳理区县审批局实施的行政许可事项，对申请条件、申报材料、审批流程、现场踏勘、专家论证、办理时限等20项内容逐一确认并规范。三是构建行政许可网络。开发了区县行政审批局行政许可服务与绩效管理运行系统，建立全市统一的行政许可服务与监管平台，引入了公民身份证信息系统、企业主体信用信息系统，将区县行政审批局业务办理纳入统一办件系统。建立了全市统一的行政许可网上办事大厅，通过一份清单、一张网、一个系统、一个标准，行政许可事项网上申报办理。四是建立行政审批与事中事后监管相衔接的体制机制，申请人从进入办事大厅开始，到事项受理、办结、评议结束的全过程，实行闭环管理，办件号码与所办事项一一对应，对审批窗口实行“一对一”现场同步音频、视频监控。同时，全市具有行政审批职能的市级部门都设置行政审批处，将分散在各处室的审批职能整合，直接交由或委托给行政审批处实施，行政审批处都整建制进驻市行政许可服务中心，负责实施本部门的集中审批、现场审批和联合审批工作。

四、清理规范行政审批中介机构

2014年，天津对全市所有中介机构提供行政许可前置要件行为进行统一规范，依法依规规范中介机构服务行为。一是印发了《天津市中介机构提供行政许可要件管理办法》，市审批（审改）办制定了《天津市中介机构提供行政许可要件评价考核办法》，13个行业主管部门分别制定了中介机构行业管理办法，规范了21种委托人与中介机构签订的合同文本。二是开展“三项清理”，明确服务标准。将在天津市依法登记或备案成立、取得相关资质、向委托人提供行政许可前置要件的中介机构统一纳入了清理范围，主要是清理资质资格、收费项目、服务规则。通过清理，摸清了23类491家中介机构、涉及25个部门73项事项需要中介机构提供166个前置要件的基本情况，实行年度目录管理；对需要委托人向中介机构申报的材料、承诺办结时限、收费依据及标准、提供行政许可前置要件的文本格式内容进行了统一规范，使同行业中介机构的服务标准趋于统一规范。三是在行政审批服务网上公示行政许可事项中需要中介机构提供的要件名称、设定依据及各类中介机构名单和服务承诺信息，并对中介机构与行政许可事项及前置要件实行一一对应。将行政许可申请人从委托中介机构到申请和办结行政许可的全过程，通过行政许可审批信息网络系统进行锁定，实现全过程评价、全封闭运行。四是确定了行政审批管理部门的管理和协调职能，建立了分工明确、规范统一、公正透明的监管体制。五是构建以行政审批管理部门、行业主管部门和行政许可实施部门分工负责的中介机构提供行政许可前置要件评价考核体系，对中介机构提供审批要件进行考核评价，将中介机构提供行政许可前置要件评价和考核结果纳入其信用档案，将“不满意”的评价结果达到一定数量的中介机构纳入“黑名单”，并在行政许可审批网络信息系统和市场主体信用信息公示系统上进行公示。六是打破了市场壁垒，鼓励国内外中介机构进入天津市场，通过竞争，促进中介服务市场的健康发展。据统计，通过规范，中介服务效率整体提速30%以上。

五、通过审批标准化推进审批规范化

对保留的行政审批事项，从实施主体、申请条件、申请材料、权限层级、现场踏勘、专家论证、办理流程、办理时限、监管责任等方面，明确运行标准，做到规范化运行。一是颁布《天津市行政审批管理规定》，制定《天津市行政许可管理办法》，对行政许可事项设定、受理、中介服务、网上服务等内容予以明确。二是制定出台《天津市行政许可服务中心运行管理与审批服务标准》，对行政许可实施事项的名称、依据、条件、材料、程序、时限等20个方面，逐项进行了核对、确认与规范，编制了办事指南，从申请人办事角度对部门审批流程进行了规范。三是对区县实施的行政审批事项进行了全面清理，对保留的行政审批事项的名称、子项名称、事项性质等进行了规范，实现了16个区县行政审批事项的统一规范办理。四是建立了审批授权机制，部门主要负责人向本部门首席代表和工作人员签发现场审批授权委托书，并向社会公示，接受监督，在市行政许可服务中心推行“一审一核、现场审批”办理程序。五是依托市和区县两级行政许可服务中心，建成开通了全市统一的企业发展共享服务平台，为企业发展提供全方位、全天候政策服务信息。六是建立了全市统一的行政许可服务与效能管理系统，实现了网上办理、限期警示、办件评议、实时监控、效能考评等功能。七是建立了帮办领办制度，无偿帮助企业最快捷地拿到相关批复文件和证照。据统计，自标准化建设以来，市级审批申请材料总量由8325件减少到3945件，减少比例达52.6%。

六、构建统一的行政许可服务与效能管理系统

天津市构建了全市统一的行政许可服务与效能管理系统，通过电子网络系统对审批办理全过程实时监控和预警纠错，实现了及时监督、跟踪监督和有效监督。一是构建了行政许可服务“一张网”，实现了市、区县、街（乡镇）三级行政服务中心统一平台、信息共享、业务协同和全覆盖。二是依托行政许可服务“一张网”，以个人身份信息和企业法人信息为基础，建立了行政许可基础信息库和电子要件库，构建了市和区县统一的网上办事大厅，通过一份清单、一张网、一个系统、一个标准，所有行政许可事项均可网上申报，实现远程办理。三是建立了行政审批管理与行政效能监察同步一体化运行机制，市区两级监察部门会同行政审批管理部门，通过电子网络、视频监控、现场巡查等多种方式，对部门履行职责、执行规程、审批效率、勤政廉政、服务质量等方面进行监督检查，运用网络系统对行政审批全过程的实时监控、预警纠错和行政效能监察，有效预防了“寻租”现象的发生。

七、全面推行投资项目、企业设立、行业管理联合审批方式

针对企业设立、投资项目和行业管理这三类审批，推行联合审批，优化办事流程。一是企业设立类联合审批。自2009年起，天津市企业设立采取“一窗统一接件、一表统一登记、部门并行办理、快速办结领证”的方式，将过去的“接力棒”方式转为“齐头并进”办理方式，新设立企业办结“四证一章”时间由3个月缩减到5个工作日以内。进一步优化流程，实现三天办结“四证一章”和“一天四证一章”。2015年，天津又实行营业执照、组织机构代码证和税务登记证“三证合一”，对要件齐全且符合法定形式的新设立企业，实现企业设立“一证一章”一天办结。2015年1月1日至6月30日，共有32928家新设立企业完成联合审批全程办理，同比增加26%；注册资本金2320亿元，同比增加55%。二是企业投资项目类联合审批。各区县审批局成立运行后，按照一窗接件出件、系统绩效管理、中介提高效率、无偿帮办服务、审批过程内部流转、实行全面全流程服务的运行机制，投资项目联合审批进一步提速。从项目备案或核准到开工许可，备案项目累计审批时间为20个工作日，核准项目累计审批时间为25个工作日。2015年1月1日至6月30日，进入联合审批系统办理的项目有652个，总投资1409亿元。三是政府投资项目类联合审批。从立项开始到办理房地产权证为止，分为三个阶段：第一阶段为立项与可研审批阶段，本阶段审批时间为5个工作日；第二阶段为初步设计和开工许可阶段，本阶段审批时间为23个工作日；第三阶段为统一验收和办理产权阶段，因本阶段间隔较长的建议期，不设阶段时限。从立项到开许可的累计审批时间为28个工作日。2015年1月1日至6月30日，进入联合审批系统办理的项目有468项，总投资440亿元。四是行业管理类联合审批。对企业在日常生产经营活动中，需要办理的涉及多部门的多个审批事项，实行行业管理类联合审批，采取“一门受理，同步办理，联合踏勘，限时办结”的办理方式。根据行业管理类事项的不同特性，确定相应的牵头部门，统一接件，然后将相关申请材料传送给涉及到的其他部门，各联审部门同时受理，同步进行审批。牵头部门负责联办事项的组织协调。对需要补正材料的，实行一次性告知；对需要进行现场勘察的，统一组织完成；事项办结后，及时通知申请人到窗口领取行政许可决定书或有关许可证。2015年1月1日至6月30日，行业管理联审部门共受理联审事项945件，办结946件（含结转项目）。

八、加强对市场主体的事中事后监管，形成诚信激励和失信惩戒的市场运行环境

一是建立大市场监管体制。将工商、食药、质监三个部门合并，设立天津市市场和质量监督管理委员会，区县也成立市场和质量监督管理局，各街镇设立市场和质量监督管理所，完善三级监管体制，统一行使市场监管职能，做到重心下移，实现对市场监管的统一化、无缝化和全覆盖。企业凡是能够通过信息公示、信用评级、网络监测、视频监控等方式实现监管的，一律不进行现场检查。确需现场检查的，简化监管流程，实行“一表共享、两个随机、联合检查”抽查监管机制，用一张表格涵盖所有监管事项，并随机抽取检查对象，随机选派执法人员，对有关企业实行联合检查，监管信息共享，防止多头和重复检查。二是建立大监管机制。建立了全市统一的市场主体信用信息公示平台，将全市56个部门信息连通，归集公示60多万家企业数据信息660万多条，建立行业信息跟踪、归集和监管的综合性评估机制，记录企业及从业人员的信用信息，公示企业的年度报告，披露经营异常企业名录和严重违法企业名单。完善失信惩罚、守信激励等机制，建立市场主体信用评级标准，将企业信用等级分为良好、警示、失信、严重失信四个类别。市场监管部门根据企业信用等级，实行分类监管。严重违规企业列入“黑名单”，信用等级低的企业，列为重点监控对象，加大监督检查力度和频率，形成诚信激励和失信惩戒的联动机制，使“诚信一路绿灯、失信处处受制”。

九、建立行政执法监督平台，对执法活动实施全过程监督

为加强对行政权力全过程监管，让权力在阳光下运行，天津市建立了统一的行政执法监督平台，实现了对各行政执法部门所有执法行为的全过程监督。一是制定行政执法标准、行政执法规范精准细则，制定完善相关执法流程和文书，建立行政裁量权基准制度，规范自由裁量权，最大限度地减少行政执法行为的随意性。二是建设包含信息归集、执法监督、统计分析、信息交互等功能的行政执法监督管理应用系统。归集功能，主要是归集全市行政执法主体信息、行政执法职权信息、行政执法法律依据、公安系统执法人员信息等行政执法基础数据信息。执法监督功能，主要是行政执法监督人员利用监督案件管理、重大案件监督、行政复议管理、执法监督预警、投诉举报管理等功能，履行行政执法监督职能。统计分析功能，主要是行政执法监督平台通过报表或图表的形式，对基础信息、案件信息和监督信息进行梳理分类，全面反映行政执法的情况，为决策提供依据。信息交互功能，主要是利用行政执法监督平台的互联网门户，提供行政执法信息，依照相关规定公开公示、行政执法信息查询、受理和回复网上投诉举报等功能。三是进行联网对接。将市行政执法监督平台与市各行政执法部门的专业执法系统进行对接，实现数据交换，没有独立建立行政执法系统的，直接在市行政执法监督平台软件系统终端录入行政执法数据，确保每一件处罚事项、每一次执法行为进入执法监督平台。四是建设各区县执法监督平台。市审批（审改）办负责建设行政执法监督平台软件系统和网站，各区县政府负责建设区县行政执法监督平台，负责建设物理场所，准备运行环境，落实管理机构，建立健全规章制度，归集录入行政执法基础数据信息，并实现与市级行政执法监督平台的联网对接等。目前，市级执法监督平台已与37个市级部门、51个市级执法主体、205个承办单位实现联网，已归集行政执法基础数据11万条，执法案件信息115万条，做到每一名行政执法人员、每一次行政执法行为，都在系统上留痕、可追溯，实现行政执法信息全覆盖、全过程和实时监督。