社会领域立法的几个问题

文/滕 炜

滕 炜：全国人大法工委社会法室原主任、巡视员

党的十七大报告提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，党的十八大报告提出“在改善民生和创新管理中加强社会建设”，这从社会建设的角度明确了全面建设小康社会的奋斗目标。加强社会领域立法，就是要围绕党和国家的中心任务，通过法治实现奋斗目标。

一、社会领域立法的基本涵义和框架

加强社会领域立法，主要是在十一届全国人大常委会期间针对立法工作提出来的，当时它着眼于党的十七大报告提出的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体总体布局意义上的社会建设（注：十八大报告进一步提出生态文明建设），是指属于社会建设范围内的立法。关于社会建设的内容，党的十七大报告明确为教育、劳动就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、社会管理六个方面。党的十八大报告和十八届三中全会的决定仍然是从这六个方面对社会建设的内容作了进一步阐述。社会领域立法的基本涵义应是围绕这六个方面的立法。从工作考虑，用社会建设来界定社会领域立法的范围，能够较好地使立法活动紧密围绕党和国家的中心工作展开，能够与社会主义市场经济立法、社会主义民主政治立法等协调推进，也突出了加强社会领域立法的实际目的。

党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规。加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展。制定社区矫正法。”党的十八届四中全会的决定中虽然没有直接使用“社会领域立法”的概念，但是提出的相关立法任务，与前述的社会领域立法基本吻合。

值得一提的是，社会建设意义上的社会领域立法，比法律体系意义上的社会法，在涵义上要宽一些。法律体系分类中的社会法，是随着立法工作不断发展而划分的一个范围，它是相对于经济法、行政法、民法、刑法等部门法律而言，在部门法之间是平行关系。社会领域立法，是针对国家发展大政方针中的社会建设提出来的，其范围比社会法的范围更宽一些，比如社会建设的内容中就包括教育、医疗等领域，而作为部门法的社会法，目前不包括这些领域。总体说来，社会法是一个法律概念，社会领域立法不是法律概念，是政治概念，是为完成国家建设任务而确定的立法工作范围或工作方向。这样区分，社会法和社会领域立法并不会发生矛盾，不会影响加强社会领域立法的方向和趋势。

社会领域立法的范围是不是完全等同于社会建设的内容，需要进一步研究。我们认为，围绕社会建设确定社会领域立法，不等于社会领域立法就完全等同于社会建设的内容。从党的文件表述范围看，社会建设包括国家安全的内容。党的十八大报告在论及社会建设时提出，完善国家安全战略和工作机制，高度警惕和坚决防范敌对势力的分裂、渗透、颠覆活动，确保国家安全。党的十八届三中全会决定中也提出，设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。国家安全问题，虽然与社会建设有关，但更应当提到政治高度来研究，因为国家安全是一个国家生存和发展的前提。刚刚通过的国家安全法规定，国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展等内容；国家安全工作以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障。所以，国家安全的内容涉及广泛，不局限在社会建设内，其立法内容也不能局限在社会领域立法内，不能把国家安全的立法简单地归类于社会领域立法。法律调整的范围反映了十分复杂的社会现象，互相交融、互相交叉的情况经常可见，除了国家安全方面的立法有这种情况外，刑事方面的立法也会有这种情况，比如刑法是维护社会治安的重要法律，其很多内容可以说是社会领域立法的内容，但刑法又是维护国家政治安全的重要法律，其有关危害国家安全犯罪的规定，是直接打击分裂、颠覆国家政权犯罪活动的法律依据，应归于政治领域立法。

二、社会领域立法的现状及问题

社会领域立法的概念虽然是近些年提出来的，但这项工作早已进行了。早在新中国成立之初，就有这方面的立法。1950年颁布施行的工会法，体现出新社会工人阶级当家作主的鲜明特点，这部法律一直沿用到1992年。1951年政务院公布试行的中华人民共和国劳动保险条例，是新中国最早的一部社会保险法规。1982年宪法规定了许多有关公民社会权利的内容，为社会领域立法提供了宪法依据。此后，一系列社会领域的法律陆续出台，目前，我国社会领域法律制度的雏形已基本形成。在教育方面，已制定了教育法、义务教育法、职业教育法、高等教育法、国防教育法、民办教育促进法、教师法等。在劳动者权益保障方面，制定了工会法、劳动法、劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法、安全生产法、职业病防治法等法律和职工带薪年休假条例、劳动保障监察条例等法规。在社会保障方面，制定了社会保险法、公益事业捐赠法等法律和工伤保险条例、失业保险条例、城市居民最低生活保障条例、农村五保供养工作条例等法规。还制定了老年人权益保障法、未成年人保护法、残疾人保障法、妇女权益保障法等法律，加强对特殊群体的保护。在医疗卫生方面，制定了食品安全法、母婴保健法、执业医师法、药品管理法、传染病防治法、红十字会法、献血法、人口与计划生育法等。在社会治理方面，制定了突发事件应对法、治安管理处罚法、道路交通安全法、消防法、禁毒法等法律和信访条例、社会团体登记管理条例等法规。

社会领域立法体现出以下几个特点：一是综合性强，涉及面广。社会领域立法关系经济社会生活的方方面面，一项具体的立法往往牵扯到纷繁复杂的政策和制度设计。因此，综合性强是其最为突出的特征。二是公益性强，强调政府责任。社会领域一般认为是市场机制发挥作用的“弱项”、“盲区”，在一定意义上，社会领域立法是国家对市场经济负面影响和后果的一种干预和矫正。因此，社会领域立法的一个突出特点就是强调政府责任、公共服务和制度保障。三是利益相关度高，协调难度大。由于社会领域立法直接涉及利益关系调整，使得社会领域立法在形成社会共识方面往往会遇到较大的困难，既得利益者与争取利益者之间的利益协调给立法工作带来新的挑战。由调整内容所决定，社会领域立法涉及的行政机关、事业单位或社会机构等公权力部门众多，管理责任分散，有时很难确定某一个单一的部门作为执法主体，而传统政府管理体制的惯性使得一旦某项社会问题归口多头管理时，往往很难避免部门利益交叉、职责权限不清，无法形成合力的问题。因此，协调难度大成为社会领域立法的又一个突出特点。

虽然近年来我国社会领域立法已取得长足进展，但与全面建设小康社会的要求相比，与人民群众的期待相比，差距还比较大。主要表现在：一是与经济领域立法相比不平衡，社会领域立法数量偏少，还有一些缺项，特别是社会保障、公共医疗卫生、社会管理等方面的一些重要法律还没有制定出来（如社会救助、基本医疗卫生、住房保障、基本劳动标准、社会组织、慈善事业、志愿者服务、社区矫正等法律）；二是立法层次比较低，多散见在法规、规章和政策性文件中，缺乏系统性、协调性；三是许多规定过于原则，有的只是作一些宣示性规定，有的笼统地把道德规范写入法中，只起了倡导作用，难以有效实施；四是覆盖面小，城乡不统筹，一些制度不合理；五是立法理念大多是“管理型立法”，保障和服务不到位。这些问题和难点，迫切需要加强研究和立法工作。

三、加强社会领域立法的措施和建议

进入新世纪，我国改革发展处在一个关键时期。一方面，社会主义市场经济体制日趋完善，国民经济迅速发展，综合国力大幅提高，人民生活显著改善；另一方面，城乡、区域、经济社会发展不平衡，特别是涉及人民群众切身利益的劳动就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、食品安全、社会治安等问题十分突出。实践已经证明，单靠经济建设无法解决众多的社会问题，经济建设中产生的许多问题需要加强社会建设去解决。

当前乃至今后一个时期，建议着重就以下立法积极开展研究，不断填补法律空白。

一是社会组织法。随着改革开放和国家现代化建设进程的深入发展，社会组织数量越来越多，发挥的作用越来越大，体现了社会文明进步的趋势。1988年全国民政部门登记的社会组织4000多个，到2014年已近60万个，平均年增长率20%。这只是在民政部门登记的，还有大量没有登记的，有研究估计若加上没有登记的要超过百万。目前在国家立法层面还没有社会组织法，主要是国务院的三个条例，这与社会组织发展的需求不相适应。建议在进一步总结经验的基础上，针对社会组织立法的难点热点问题，展开专项研究，既要吸收发达国家管理社会的成功经验，又要从中国实际情况出发，积极推动社会组织法律的出台，使社会组织在协助政府参加社会治理、动员社会力量解决社会问题、推动社会道德建设、提高国民整体素质等方面，有章可循，发挥更加积极的作用。

二是基本劳动标准法。1994年制定了劳动法，它是保障劳动者合法权益、维护用人单位与劳动者正常劳动关系的基本法律。劳动法对基本的劳动标准已有一些规定，如职工工资、职工福利、工作时间、休息休假、劳动安全卫生等，但不够具体，可操作性不强，还缺乏劳动定额方面的规定。虽然有关部门和一些地方也出台了一些具体规定，但难以避免标准不统一或者缺乏具体标准的情况，使得劳动者的权益得不到应有保障。建议针对实践中迫切需要的基本劳动标准，提出解决方案，可以通过修改劳动法的方式，也可以通过制定单行法律或行政法规的方式，向前推进。

三是住房保障法。住房问题的解决关系到社会稳定和经济健康发展，通过政府保障和政策支持解决困难群众的住房问题，是各国通行做法，也是政府的职责所在。目前住房领域突出的问题表现在普通群众的住房负担能力不足，绝大多数工薪阶层靠工资收入是买不起住房的，必须建立住房保障制度加以解决。从20世纪90年代起，我国已逐步建立起廉租房、公租房、经济适用房以及住房公积金等保障制度，有的地方还出现“限价房”等。由于政策不统一，随意性较强，执行中监管也有疏漏，实践中也存在不少问题，有的同等条件享受的待遇相差很大，有的困难群体享受不到住房保障，而有些住房并不困难甚至富有的人却利用这个制度赚取不当利益。如何最有效地利用政府资源、减少浪费，又能公平地解决困难社会群体在住房方面的需求，使好政策充分发挥出好作用，得到广大人民群众的称赞，需要认真总结经验，科学合理做出安排，并通过国家层面的法律予以规范。

总结近些年社会领域立法的经验，并结合其特点，在今后的立法研究中，应注意把握以下几个原则。

一是普遍保障原则。社会领域立法应面向全社会、覆盖全社会，保障全社会成员的生存权、发展权，保障全社会成员共享发展改革成果，坚持公民在法律面前一律平等。就基本权利而言，不因民族、种族、性别、语言、职业、家庭出身、宗教信仰、政治见解、社会地位、教育程度、财产状况、居住期限等而有不同；在一定情况下可以有差别，但这样的差别应是合理的、非歧视性的。

二是倾斜保护原则。社会成员因天赋条件、灾害事故、生活不幸、社会环境等原因难免形成弱势群体，这些群体仅凭自己的能力和努力，难以解决生存和发展过程中遇到的困难。实践证明，不能仅依靠平等保护来解决他们的生存和发展问题，必须对他们实行特别的救助、扶持。对权利和利益易受侵害的群体，如未成年人、妇女、老年人、残疾人等，从法律上给予一定的特殊保护，实行必要的倾斜，使他们真正享有平等参与、平等发展的权利。

三是基本保障原则。保障全体社会成员的基本权利和基本生活需要，体现人文精神和社会公平，并在发展的基础上不断提高保障水平。在制度建设上，按照从无到有、从易到难、从窄到宽、从低到高的方向，逐步推进。社会保障、社会福利等方面的政策，具有较强的“刚性”，待遇只能提高或者维持，除非有替代方案，一般是不能降低或取消的。因此，必须坚持保基本需要的原则，要有利于调动和激发人们工作、创业和创新的积极性。

四是国家保障原则。社会领域的目标和价值，必须通过政府积极的作为才能够充分实现。加强社会领域立法，需要政府在更大的程度上投入公共资源、提供公共服务、履行公共责任，并使之规范化、制度化。政府在社会领域的基本角色定位是保障和服务。社会领域当然也有审批、发证、处罚等行政职能，但这种行政管理职能都是围绕着提供保障和服务这一基本目标和主要任务展开的。

五是公益性、非营利性原则。社会领域立法涉及公民基本权利、政府责任和基本公共服务，不同于有关经济关系和经济活动的立法，具有明显的公益、非营利性质。在某些方面可以引入市场机制，实行有偿服务，但必须对公益性和商业性、营利性和非营利性加以区分和协调，保证基本公共服务的公益性、非营利性。市场经济的交易法则不宜简单地引入社会领域。提供和保证基本公共服务，是政府应当承担的责任。