大连市 “村改居”转型调查——以甘井子区部分涉农街道为例

马建新

（中共大连市甘井子区委党校，辽宁 大连 116033）

大连市 “村改居”转型调查
——以甘井子区部分涉农街道为例

马建新

（中共大连市甘井子区委党校，辽宁 大连 116033）

在 “村改居”转型过程中,甘井子区部分涉农街道进行了有益的探索与实践，做法和经验值得借鉴。但也发现许多急需破解的难题，主要是政策缺位、制度设计缺陷、人员身份界定难、集体经济组织持续改革能力弱等。

村改居；集体经济组织；城市化

随着城市化的快速推进，位于城市中或城市周边的农村逐步被纳入到城市的区域范围。这些农村的管理机构和方式也为适应城市的建设与管理而发生变化：撤销村民委员会改为城市社区居民委员会，运用城市的管理模式和方法进行治理。这项工程，被称为 “村改居”。 “村改居”不仅仅是换块牌子、变个称呼，它还是国家和农村集体、农民之间重大经济利益的一次再分配。其实质是以 “土地收益分配”和 “进城农民社会地位划定”为核心的一次经济社会利益的再分配，它的最终目标是追求经济社会的发展与进步，保障 “村改居”后农村人员享受到与城市居民同样的高品质的生活。

在村委会到居委会的转型过程中，要保证 “村改居”工程顺利实施，有两大关键问题必须得到解决。一是在经济制度上进行适合本地区特点的集体经济产权制度改革。因为在传统农村产权制度下，农村集体经济组织普遍存在着集体经济产权不清、边界模糊等问题。实践证明，如果不进行产权制度改革，必然会出现损害集体资产安全的行为，造成集体资产流失，村民权益受到侵害。因此，必须将农村集体经济独立出来并进行市场化改革、建立现代企业制度。二是在治理方式上进行适应社区运作特点和要求的治理方式变革。村委会变为居委会、农村变为社区，要求管理方式必须由传统农村经济社会管理体制转变为城市社区治理机制。这两大问题也是各地 “村改居”实践中矛盾最突出且最难处理的问题。因此，在 “村改居”快速推进的背景下，必须加强对 “村改居”转型过程中经济组织改

制的研究，总结现有 “村改居”工作的经验教训，以更好地推进 “村改居”工作，促进新型城镇化战略的实施。

一、大连市甘井子区部分涉农街道 “村改居”转型的调查及现状分析

根据大连市甘井子区全域城市化工作进程，所辖五个涉农街道都在快速推进 “村改居”工作。目前，辖区内的农业户籍人口已全部转为非农业户口，享受城镇居民同等待遇。集体经济组织成员同时还享受村委会制定的村级福利待遇，集体经济组织股份制改革也在推进之中。

（一） “村改居”及集体经济组织改制的基本情况

1.加强村级班子建设，更好地发挥对改制企业的领导。各个涉农街道十分重视村级组织班子建设，把配齐配强村级班子放在一个突出的位置。一是优化了各村组织结构，增强了村级班子发展集体经济的活力。二是加强对村干部的培训和管理，着力提升适应市场的能力。三是进一步加强对村干部的跟踪管理和民主监督，全面推行村干部工作目标责任考核、年度述职及民主评议等制度，为村干部实现任期目标提供制度保障。

2.开展村民身份界定、土地确权、清查集体资产。革镇堡街道鞍子山村经村民代表大会表决，通过了 《关于集体经济组织成员身份界定相关规定》的决议，确定集体经济组织成员身份界定的时间和登记截止时间，并规定从此不再增减村集体经济组织成员人数。

为发展好村集体经济，实现全体村民利益最大化，革镇堡街道棋盘子村经党员大会讨论后，在村民代表大会上表决通过了 《土地承包权确认及收益分配方案》，决定全村在坚持村集体土地集体所有、集体财产不可分割的前提下，按照股份合作制原则，将村集体土地资产折股量化到人，分份、分利不分地，由村委会统一管理，集中经营，年终分红。

南关岭街道集体企业在改制过程中着重把握了三项工作：一是清产核资；二是职工身份资格确定和工龄核定；三是职工安置和社会保障。其中，在进行集体经济组织成员身份确定时，全体职工代表对集体经济组织成员身份界定的每条原则都反复讨论和修改，最后经职工代表大会表决形成决议文件，并在实施过程中严格按决议文件办理，顺利完成了集体经济组织成员身份确定和工龄核定，对招工转干人员、下乡回城知青等不符合集体经济组织成员身份的都给予相关解释，减少了误解和无理要求。

辛寨子街道依据相关法律法规，制定了 《关于村级集体经济组织改制的意见》，并据此进行改制工作。在产权界定与清产核资方面，按照 《辽宁省农村集体资产条例》等法律法规进行产权界定 （自2009年开始，辛寨子街道要求各村实施清产核资工作，截止2012年底，6个村已全部完成清产核资工作）；聘请有资质的中介机构对集体经济组织内资产进行如实登记，依法评估，接受社会监督；不良资产的核销按国家有关法律法规执行，核销前公示，经三分之二村民户代表表决通过并报上级部门备案后予以核销。在产权量化对象的认定上，以本村的历史和现实情况，尤其是户籍、土地承包、履行义务等实际情况为依据，以参与土地收益分配人口为基数，制定出详细的参与集体经济改制的股东资格以及参与土地收益分配人员的主体资格方案。

营城子街道在改制过程中，依据户籍和本人对原集体经济组织的投资和劳动贡献确定人员的集体资产所有权，对在村里参加生产劳动的一些人以及他们的工龄重新进行登记确认，并在一定范围张榜公布，按工龄确定每个人应得的份额。经过村集体经济组织代表大会讨论决定后，对每个人应得的份额予以确定。这部分份额既可以以现金形式入股到新集体经济组织，也可以算作新集体经济组织的债务，新集体经济组织可与出让人签订协议，定期偿还。作为份额持有人则不再参与新集体经济组织的经营管理。

3.建设新居工程，改善村民生活条件，保障村民权益。大连市甘井子区委、区政府为了推动本区涉农街道的城市化进程，制定实施了以 “新市民、新社区、新生活”为主题，包含村居改造、就业安置、社会保障、村集体经济组织改制等内容的系统工程，并把这一系统工程命名为 “新居工程”。“新居工程”的实施，对于统筹解决村集体经济组织成员的社会保障、居住环境、后续福利、劳动就业等问题，保障 “村改居”人员合法权益，帮助其平稳实现身份转变，顺利融入城市生活、平等分享

城市文明等方面发挥重要作用。革镇堡街道棋盘子村为了最大限度保障村民的利益， “新居工程”的规划与建设，改变了由房地产开发商主导的模式，全部由村里来负责。

“新居工程”的顺利实施，彻底改变了村民原有的生活和生产方式，盘活了土地资源，使集体土地得到进一步整合、集约利用，提高了村民的生活水平和生活质量，得到广大村民的真心拥护。

4.打造生态城镇。在城市化进程中，顺应时代发展要求和各村可持续发展的需要，选择了打造生态与发展双赢的生态化城镇建设道路。在各级党委、政府及街道办事处的大力支持下，各村制定了生态治理方案，将生态治理与改造环境相结合。革镇堡街道棋盘子村先后疏通了泄洪沟，绿化了西山等山林，并把棋盘子河打造成休闲、观光的景点。根据棋盘子村产业发展需要，启动榆山矿坑治理工程，将改造后的废弃矿坑，建设成为 “大连棋盘子建筑装饰装修材料综合市场”，用以发展村集体经济，安排村民就业。辛寨子街道大东沟村与大连亿达集团合作，全力打造大连生态科技创新城。

（二） “村改居”后集体资产处置的现状

1.对农转非居民进行补偿。辛寨子街道经各村户代表表决通过，以每个农龄2000元实施农龄补贴。其中大东沟村、前革村全部完成农龄补贴 （前革村未对原镇办企业职工工龄进行补贴），小辛村完成女50岁以上、男60岁以上人员农龄补贴，其他3个村完成村退养人员农龄补贴。原镇办企业职工 （户籍在街道所辖的6个村）工龄交回各村管理，工龄补贴由街道和各村负责给付。

2.强化集体资产管理。革镇堡街道棋盘子村在土地确权工作之后，在街道党工委和办事处的支持下，村党委将集体土地分为三部分：第一部分通过出让变资源为资本，为村集体经济发展提供启动资金；第二部分作为预留地，用来建设产业园区，为村集体经济发展提供后续保障；第三部分用来建设“新居工程”，整合土地资源，改善村民居住条件和居住环境。

革镇堡街道鞍子山村积极开展项目引进，以项目推动 “村改居”工作，并通过 “新居工程”建设，整合全村的土地资源，对剩余土地由村集体进行集中开发，所得资金用于给村民发放福利及购置固定资产，并将固定资产出租，出租所得资金再用于村民福利。同时，加紧开展集体土地的确权工作和集体资产量化工作，并由村集体牵头成立股份合作制公司。村集体经济组织成员按其身份享受相应的份额，换算成股份发放证书，村民变股民每年分红。

南关岭街道现有村级集体经济组织两个：一个是大连大北实业有限责任公司 （姚家村），改制后同时注册成立了集体性质的大北资产管理中心，对村集体土地及资产专户管理。第二个是大连北市集团有限责任公司 （南关岭村），改制后对村集体土地、资产等进行摸底清查建立台帐，资产、土地收益金设立专户管理。集体经济组织改制后，大北实业有限责任公司实行企业化管理，自负盈亏，股东利益共享，风险共担。大北资产管理中心则作为村集体经济组织，资产、资金、资源皆为全村集体组织成员所有和分配，企业职工和村民权益得到明晰。

营城子街道则采取 “集体股”和 “个人股”的形式，对村集体经济组织成员所持有的资产份额和扣除债务后的村集体资产进行量化。量化采取民主的方式，群策群议，集体研究决定股权设置比例。集体股主要侧重于集体，用来解决关系到全体成员未来生计的 “大问题”，比如，一些历史遗留问题、一些应该补缴的费用、本集体经济组织成员应该缴纳的社会保障支出以及村委会 （居委会）的社会公共支出。个人股作为本集体经济组织成员按照投资、劳动工龄和村龄量化的股份。

3.认真解决村改居后的社会保障问题。革镇堡街道鞍子山村召开村民代表大会，通过了 《农转居社会养老保险和医疗保险实施方案》，安排全村符合社保规定的集体经济组织成员分批次参加大连市社会养老保险和医疗保险。其中，村委会承担村民参保趸交款及续保费用的90%。对已经退休不能参加社保的集体经济组织成员，由村委会统一发放退休金，2014年1月，鞍子山村每位退休老人每月可领到退休金850元，基本解决了 “村改居”后村民的后顾之忧，生活得到保障。

南关岭街道根据当地经济发展状况，适时研究解决企业职工的生活待遇问题。从2010年起，按照工龄给每个职工每年发放数额不等的生活补贴，增加了 “村转居”人员的收入，提高了生活质量，人心思定。在下一阶段，南关岭街道还将根据政府

征地情况，逐年提高职工的生活补贴标准，确保企业职工享受改革带来的实惠。同时还要建立两个村级公司退休职工工资增长机制，逐步增加退休金。

辛寨子街道完成了6个村9240名一次性农转城人员参加大连市社保的问题。截至2013年底，累计参保人数18958人。对于退养老人则按大连市社保标准或者工龄发放退休金，并全部参加大连市城镇居民医疗保险，每月领取城镇居民养老保险金。

上述这些做法，都是大连市甘井子区部分涉农街道在 “村改居”过程中进行的有益探索与实践。在具体推进过程中，也遇到不少难题。要保证 “村改居”工作真正体现国家政策的规定和原住村民的需要，既要进行顶层设计，也要结合各自的实际进行改革创新，二者只有有机结合，才能有效推进。

二、“村改居”转型过程中存在的主要问题

（一）上级政策的缺位

我国的城乡二元结构不仅存在的历史长久，而且影响深远。在这样的背景下， “村改居”作为一个新生事物，它的出现，并非一夜之间横空出世，而是在大城市进行城市化改造过程中所带来的必然产物，也就是说， “村改居”是与城市化进程相伴而生的。在 “村改居”过程中， “三农”问题与城市化问题交织在一起，错综复杂，可以说，“村改居”与生俱来就注定是一项法律及政策性很强的工作，而非更换一个牌子、改变农民身份那样简单。近几年来，由于政府角色的缺位，尤其是改革政策的不完善、不配套，导致 “村改居”后农村集体经济组织要面对许多前所未有的问题。

一是缺乏对 “村改居”工作的统筹，政策安排不到位。在城市化推进的过程中，由于财力的问题，现在的 “村改居”，已演变成了 “自费改革”，自己掏钱 “村改居”，自费城市化，这无形之中加重了 “新市民”的负担，也不可避免地影响到农村集体经济组织的发展。城市化的过程，是实现城乡统筹发展，破解 “三农”问题的现实举措，但也是一个利益协调和利益再分配的过程，这一过程需要多方协调，多方努力，特别需要顶层的设计与安排。而现实，恰恰却是缺少这一重要环节。在各方准备不足，特别是尚欠 “东风”的情况下，就盲目推进 “村改居”工作，势必会造成由原来农村集体经济组织支付的社会治安、计划生育、综合治理、中小学教育等公共开支无法承接的后果。至于 “城里人”所享有的就业、医疗、养老等待遇对 “新市民”来讲更是无从谈起，因此，很多人把自己称为“二等公民”，把这场轰轰烈烈的城市化改革称为“别人请客，自己埋单”。

此外，农村集体经济组织在 “村改居”后还要按照企业法人纳税，比如，改制后新成立的农村集体经济组织需要缴纳营业税、城建税、教育费附加、房产税、租金所得税以及土地使用税等多种税费，综合税赋一般高达18%～21%。这就造成转制后的农村集体经济组织的经济职能与继续承担提供社区公共产品的职能相互矛盾。

二是缺乏一些相关的配套政策。 “村改居”是一个政策性很强的工作，而就是这样一件事关农民利益、事关城市近郊农村发展、事关城市化进程的重要工作，现实却是缺少相关的配套政策，特别是有关农村集体经济组织改制的配套政策供给明显不足，比如，在清产核资、资产量化、产权界定、股东界定、股权配置、股东利益、资产处置、配股等方面的政策法规还处于空白或盲点，有的甚至游离于体制和政策之外。在操作层面，也缺少一些操作性强的政策措施。还有，在改制后，对农村集体经济组织服务与监督的职能缺乏必要的衔接，上级主管部门又未能严格把好资产清查关、资产处置关和审计监督关，这又不可避免地造成了农村集体经济组织运作的不规范。

三是缺乏专门的农村集体经济组织法。近些年来，我国颁布了不少涉及农村集体经济组织的法律、法规，特别是2013年党的十八届三中全会以后，涉及 “三农”问题的多部政策法规出台，这已明显触及到农村的深层次问题。虽说全国农村的情况千差万别，不可能有放之四海而皆准的真理，但经过30多年的改革开放，中国的广大农村已处于改革发展的十字路口，何去何从，世人瞩目。其中，制定并颁布全国层面的专门的农村集体经济组织法，已是刻不容缓，迫在眉睫。此外，涉及农村集体经济组织的法律还存在着内涵界定不清、法律地位不明确和资产管理主体多元化等问题。

（二）制度设计上存在的问题

改制后的农村集体经济组织的治理结构、运行

机制与现代企业制度的要求相比还有不小的差距。

首先，产权界限不清晰，权责不明确。在治理结构层面，现代企业制度要求明确划分企业资产构成方的权利、责任和利益，形成三者之间的制衡关系。但在实践中，农村集体经济组织股份制改造后，经营管理人员基本上是由原村干部担任，较少外聘管理人员。股东是符合规定的原村民或合作社社员。他们大多只关心分配的结果，不大关心股份制组织的运营，更不用也不愿承担相应的义务。即便是在某些转制后新组建的股份制公司内，法人治理结构也形同虚设。

其次， “政社不分”的束缚依然存在。长期形成的 “政社合一”的农村治理结构使得集体经济组织承担了很多非经济职能，即使改制后，许多农村集体经济组织仍承担着原村委会的一些行政职责，如治安、卫生、计生等。这明显不符合现代企业制度的要求。现代企业制度要求 “政企分开”，经济职能要与行政管理职能分开，企业改制后要将原来承担的行政管理职能、社会职能分离后交给街道和社区，这些行政、社会职能应由居委会来行使。但在实践中，很多原住村民有困难时，仍然习惯找农村集体经济组织解决，而不是寻求居委会的帮助。

再次，经营管理缺少必要的监督。在进行制度设计时，科学的治理结构既要保证经营管理者充分行使职权，又要保证村集体经济组织成员 （股东）能够对企业管理形成有效的监督。此外，为了防止集体资产的流失，还要有必要的政府监督。但在实际运行过程中，无论是企业制度本身，还是政府，都存在着对集体经济组织监督的 “真空”。改制后的集体经济组织中，小股东 （原村民）虽然有监督权，但是由于自身的现代管理监督意识不足、信息不对称和 “搭便车”行为，缺乏对经理层 （原村干部）经营行为的有效监督。另外，改制后，原来乡镇对农村集体经济组织的监督职能未能很好地移交到新成立的街道办，也易造成监督不力的后果。

（三）人员界定仍有一定难度

谁是村民，谁是居民，谁是社员，谁是集体经济组织成员，这些问题，在 “村改居”之前，有《中华人民共和国农村土地承包法》作依据；当乡镇改建成街道后，全街道人口都成建制的转为城镇居民，这样，就需要对上述人员进行重新甄别，重新界定，特别是人员身份的界定。

当集体资产量化时，股东身份界定又存在矛盾。确定村民的股东资格，把股权具体量化到每个村民身上，是集体经济产权制度改革的重点之一，也是复杂的利益调整和均衡过程。各地对于如何界定股东资格没有统一标准，具有较大的弹性操作空间，基本上是由 “村改居”社区根据地缘、血缘、村规民约等 “土政策”进行自由裁量。村民婚嫁迁徙、求学就业、服役服刑等各种情况增加了股东资格界定的难度，由此造成了村民之间、村民与外来居民之间的矛盾。

（四） “村改居”后集体经济组织的改革仍面临不少困难

“村改居”后，集体经济组织改制方面还存在一些后续问题需要加以重视和解决。一是改制时由于相关的法律法规不健全，形成改制合同与现行的法律法规相抵触；改制企业有的人多地少，有的地多人少，存在诸多不合理的问题。二是改制后，企业未能履行职工的安置协议，把在职职工推向社会，造成社会不稳定因素；三是随着城市化进程，部分改制企业已动迁，今后是否还能负责退休职工的退休待遇，成为职工关注的焦点，职工代表强烈要求将退休职工纳入到集体经济组织统一管理；四是有的改制企业没有承担退休职工的社会保险，转由集体经济组织承担，集体经济组织压力大；五是改制企业动迁时，企业主与普通职工在动迁补偿分配上形成巨大差距。

［1］魏书华.城乡结合部城市化与农村集体资产处置［J］.城市问题，2002（4）.

［2］芮黎明.股份经济合作社——农村集体资产处置的途径探索［J］.红旗文稿，2004（14）.

［3］郑风田，赵淑芳.“农转居”过程中农村集体资产处置：问题与对策［J］.甘肃社会科学，2005（6）.

［4］刘水林.农村集体经济组织制度创新的法学思考［A］//杨紫烜.经济法研究：第4卷.北京：北京大学出版社，2006.

［责任编辑：江亚玲］

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1671-6183（2015）01-0037-05

2015-01-06

中共大连市委、大连市人民政府咨询委员会课题 “关于推进村改居转型探索经济组织改制的研究”阶段性成果；中共大连市委党校协作课题 （2014xqxz04） “推进村改居转型，进一步探索经济组织改制的研究”阶段性研究成果。

马建新 （1970-），男，黑龙江宾县人，中共大连市甘井子区委党校副校长，管理学博士；研究方向：区域经济发展战略。