论粮食安全中的政府行为

赵学彬，王炳旭

（1.北京交通大学，北京100871；2.中南财经政法大学，湖北 武汉430073）

粮食短缺历来是人类史上冲突事件、政治更迭的重大诱因之一。新中国成立后，中国开始对农业系统进行了持续30多年的系统改造，后经改革开放后市场化诱导，使一个13亿人口大国暂时告别了食物短缺时代。不仅如此，中国农业在支付早期工业化发展所需的巨大成本的同时也完成了自身的原始资本积累，为改革开放后的市场化、城市化和工业化奠定了扎实基础。但是，近年来，因气候变化、粮食垄断集团、能源需求、经济主导等因素的影响，全球粮食生产和供给体系的脆弱性逐渐显示出来。2013～2014年，一些随机意外冲击，引起了全球粮食贸易市场的强烈响应。这一现象也再次在中国社会、学术和国家层面唤醒了早期食物短缺记忆，转而对中国粮食产业链和产业组织的安全性进行系统检验。

粮食安全的概念是FAO（联合国粮食及农业组织）在1974年11月第一次世界粮食首脑会议上提出的，其充分体现了保障人类生存权的重要性。后来，粮食安全概念不断得到充实，但它保障人类生存权的根本内涵却始终未变。而在国内，我国学者结合工业化的背景对粮食安全问题进行了界定，认为粮食安全问题从本质上讲是指一个国家抵御粮食经济中可能出现的各种不测事件的能力［1］。而后，伴随时代发展，粮食安全观得以扩展，文化等因素逐渐加入进来［2］，粮食安全也逐步发展到三个维度，即粮食总量安全、购买安全和营养安全［3］。

对于影响粮食安全的因素研究，国内学者主要从供给［4］和需求［5］层面加以考虑，认为粮食供给能力是粮食安全的决定性因素，粮食需求变动则会加剧其不确定性。而伴随着全球化的进一步发展，国际因素的重要性不断得以显现。学者们认为，粮食贸易及其政策与粮食储备状况紧密相关，它们的变化会影响到粮食供给的波动，进而影响一国的粮食安全，因而利用国际贸易来实现粮食安全的选择是可行和有效的［6］［7］。而鉴于粮食安全作为国家安全系统的重要组成部分，学者们将上述因素进行了综合，建立了更为系统的供应链理论，并与价值链理论相融合，将生产、加工、外贸等环节纳入其中进行系统考量，并重点关注了其中的利益协调问题。沿着这一思路，我国学者认为，针对粮食安全的粮食供应链管理不应只涵盖流通领域［8］，而应是一个由粮食相关产业组成的大系统，应有其一整套经济目标体系［9］，并针对当前存在的矛盾和问题，提出了构建和优化我国粮食供应链的一些建议。

总体而言，关于粮食安全的研究缺乏对粮食安全问题所牵涉的多主体的策略响应行为的考量，也没有识别出粮食系统的风险生成和表达机制，而这两者均与粮食安全问题的系统解决息息相关。为此，本文将从粮食网络相互响应及行为学机制入手进行研究，对粮食系统相互响应机理进行分析，进而有效识别粮食生产系统、储备系统、流通系统与需求群体的各自状态，从而为政府行为提供落脚点。

一、粮食系统相互理性响应机理分析

粮食系统绩效由粮食生产商、流通商和粮食需求方等多参与主体互动决定，利益网参与者状态依存的相机选择行为，使整个粮食系统的动力学机制变得难以预测和控制。粮食需求与流通交易链镶嵌在整个国家甚至全球投入产出体系中，粮食生产安全则具有跨期决策与表达的行为特征，三者关联响应，以交易可行性、数量调整和价格调整的形式来对粮食系统进行行为调节。

（一）粮食系统关联响应

粮食需求异常因素包括进出口、随机冲击、国内需求、市场配置机制等。在发达市场体系中，需求异常会引起整个关联利益地图响应，最终通过需求－供给规律反映出来。其风险行为传递一般路径是：需求上升引起价格上涨，生产商和流通商惜售并屯积粮食，消费群也参与屯积和抢购行列，多方联合行动推动和加剧了短缺与价格上涨预期，最终使粮食退出交易市场而转化为短缺风险。

粮食流通领域对其它行为主体响应机制是：（1）粮食市场具有相对垄断结构，运用与最大最小化相一致的一切手段剥夺消费者剩余；（2）通过信号（需求、价格、数量调整）影响农业生产；（3）通过信号机制影响消费群行为；（4）国际互动；（5）能够利用行为学规律谋取直接或间接收益，既可以运用储备策略制造短缺，也可以通过影响消费者行为在价格效应谋利，还可以制造信息获得收购上的成本绩效。这种低价收购，高价卖出将导致“士农”俱伤。

粮食生产领域响应分为短期和长期响应两种。由于自然生产周期的影响，粮食生产短期价格响应受到约束。但在稳定长期利润信号激励下，农业生产可以适当调整。但仍然面临诸多约束：时间空间约束、公共产品供给约束、要素市场约束、生产函数约束和流通行为约束等。

（二）粮食系统行为调节机制

在理性粮食市场中，任何粮食市场波动信号最终都会通过参与人行为调整，最终通过交易可行性、数量调整和价格调整三个变量反映出来。

1.交易可行性

当粮食市场出现异常波动时，有诸多机制影响到交易状态。一是国外与国内市场。2006－2007年，因美国能源需求导致的粮食短缺，引起了全球性短暂粮荒。这一波动迅速扩展到全球许多国家，关闭了粮食出口贸易。二是流通体系。以经济理性为主体的流通体系在危机状态下，往往“屯积居奇，善价而沽”。这种行为不仅减少了市场供给，而且也会加剧市场短缺，使交易无法实现。三是需求响应。危机状态消费者行为也是加剧危机和短缺的重要机制，原因是一旦价格上涨就出现屯粮动机。当所有群体都参与到这一行动时就会与流通商响应行为合流，使交易市场瞬间消失。

2.数量调整机制

粮食市场危机状态与真实供给量相关，也与各个主体针对数量的响应行为相关。由于粮食生产在给定时空内面临数量约束，所以与生产商自我响应不相关。但是，流通商、消费者、出口商的联合屯积行为可以使市场商品消失，即使国家有足够的储备也不行。

3.价格调整行为机制

由于粮食市场中的均衡价格是与数量、价格上涨预期正相关的。在危机状态下：（1）所有人都预期价格将上涨；（2）价格上涨引起人们抢先行动，从而出现大量购买和屯积；（3）屯积行动使均衡供给数量减少，价格预期自我实现式上扬。

二、多主体相互理性响应中的粮食系统风险

粮食系统多参与主体相互理性响应，产生形式多样的粮食系统风险。开放条件下，不同政府多重约束条件下围绕粮食市场发生互动政治行为，粮食安全会逐步上升为经济安全、产业安全与政治安全问题；粮食流通行为利用特殊的产业讨价还价地位，可利用结构利润、信息利润和垄断利润等影响粮食系统，从而成为控制粮食系统的重要风险；粮食需求方虽然在粮食系统中较易受到控制，但其存在多种传递、合成、扩大化粮食安全威胁的机制，从而成为粮食系统风险的重要一环。

（一）开放条件下的粮食系统风险

开放条件下，粮食系统风险主要由两个路径形成：一是市场途径，包括粮食国际贸易市场和产业市场；二是国外政治结构与政府途径。其中，引入它国国家理性、政治理性约束的粮食贸易和战略行为会变得更加复杂。因此，开放条件下的粮食安全不再是一个简单的粮食安全问题，而是上升到国家经济安全、产业安全与政治安全的多重问题。以私人理性为主的国际粮食市场目标始终是利润最大化，实现这一目标的手段包括：操纵短期市场变量（数量、价格、进出口），调整产业组织变量操控交易变量，通过资本市场、流通和生产网络控制市场渠道，通过产业链一体化，通过战略行为排挤国内保险能力等，最终使一个国家产生完全依赖性。与私人战略行为相对应的是开放条件下的粮食互动中的政府和政治行为：第一，由于一体化后垄断结构动用垄断势力，利用市场均衡中数量－价格联合决定机制剥夺他国利润和福利，政府不仅无权干涉，而且会在失去大量税源前提下增加额外的粮价补贴和贫困救济支出，因此国家粮食安全自然就上升为经济安全；第二，当一国出现了绝对短缺时，贫困、公共安全等会迅速转化为国家政治压力，使粮食问题转化为国家政治安全问题；第三，如果粮食产业链中的生产环节被垄断集团操纵，不仅导致大量企业破产，而且还会影响到科研群体、要素市场，结果使收入下降的同时也会导致失业大量出现；如果流通环节被控制，垄断集团就可以对下游和上游同时进行价格挤压，下伤消费者利益，上致生产链退出。

（二）粮食流通行为与粮食系统风险

流通是沟通消费者与生产领域的桥梁，处于特殊的产业讨价还价地位。影响流通领域利润的因素包括：一是结构利润。由于消费者无法与生产商沟通，流通商本身存在两个策略空间：对于产业上游可获得相对价差的成本利润，对于下游获得销售利润。二是信息利润。由于消费者与生产商沟通受阻，那么流通网络可以传递错误信号，从而获得超额利润：首先是在收购环节，传递错误的数量信号。虽然生产商知道价格和数量关系，但生产商却不知道总体产量。如果流通商向农户传递过度供给总量信息，那么对于过度竞争中的生产商将会以低价卖出；消费者之间也存在消费行为的相互性，并缺乏生产总量信息。在特殊扰动下，跟风和短缺预期会导致抢购行动，流动厂商因此获得价格收益。三是垄断利润。消费者、生产商与流通商博弈结构不对称，前两者都是大分散群体，而流通商往往拥有更大集中度。如果网络化、群体结盟、卡特尔化、默契合谋导致联合行动，其行为将类似于完全垄断厂商。四是储备与制造短缺。流通厂商都有自己的储备，如果战略价格边际超过储备成本，流通商就有动力利用这一战略储备能力人为制造短缺。而且同时配合以消费需求信息所导致的一致性短缺预期，它就转为自我实现的。因此，流通领域控制了整个粮食系统中的重要风险。

（三）粮食需求方与粮食系统风险

粮食需求方是粮食系统风险的重要一环。尽管该因素历来为政府所重视，但是其潜藏机制并没有得到完全揭示。需求异常除了人口增长、缺乏弹性等因素外，还存在许多传递、合成、扩大化粮食安全威胁的机制，主要是非食物消费类需求的潜在增长。目前与人类食物展开竞争的几种重在潜在需求力量包括：要素需求竞争，如工业、城市化、环境保护等导致的土地、劳动力竞争；食物竞争，如工业原料原材料竞争，酒精饮料竞争，汽车与可替代能源竞争等，这些竞争在某些方面可能不仅会抬高粮食价格，而且还会危及生存与发展权利间的竞争。同时，如果粮食短缺仅仅成为一种预期而不是真正的发生，那么任何消费群响应将使其成为一种储备机制，迅速使市场交易产品消失，从而成为粮食危机或相对风险的重要来源。

三、多主体相互理性响应下的政府行为

粮食系统的五个环节：自给水平、生产环节、储备环节、流通环节和需求环节等相互作用，联合决定了粮食安全状态。其中，安全自给和储备水平具有重要的承诺价值、信号和保险功能；流通领域处于特殊市场地位，它可以通过成本和价格两种策略对上下游进行双重挤压；消费群异动是市场波动的重要动因，它既能够加剧市场风险，也会为流通领域所利用而强化风险。对应多主体相互理性响应蕴含的粮食系统风险，政府应该在各个领域进行针对性的策略性干预。

（一）稳步提升粮食产能

粮食产量作为市场行为，受到供求等多方面因素影响。粮食产能则不仅是粮食产量实现一定指标的现实表现，而更重要的是持续地、稳定地达到一定产量的产出能力。粮食产能作为稳步提升的量，可以作为保险系统，依照供求关系变化和国家政策调整，对粮食产量加以合理调控，从而有效抑制粮食系统中的供给效应和投机效应：（1）以最大产能形式呈现，即当市场出现短缺，粮食产量处于供不应求状态时，或国家政策需要增加粮食产量时，粮食产能可以及时地释放或表现出来；（2）以最低产能形式呈现，即当市场出现过剩、粮食产量处于供过于求状态时，或国家政策需要减少粮食产量时，粮食产能可以相应储藏和蓄积。因此，政府必须对粮食产能进行长期投资，从而排除波动中的生产因素；政府可以通过建立过渡储备方式，从而平准短期波动，并对生产进行长期稳定的投入激励。政府在这一过程中所发生的额外支出，可以看作国家的战略性投资，它以保险、社会稳定等方式收回。

（二）有效甄别垄断行为

粮食流通领域是连接粮食生产与消费的桥梁与纽带，粮食流通的顺畅与否关系到粮食产需的顺利衔接，政府必须在考虑到粮食生产商、粮食消费方各自利益的前提下对流通领域进行严格监管。在开放条件下，粮食作为高附加值的商品，具有显著的金融属性和政治属性，对于国家经济社会稳定安全发展具有基础性意义。因此，从产业、就业、经济、政治安全和保险等综合角度来分析，政府应以国家安全名义，积极对垄断行为进行甄别，既要限制资本一体化行动，又要防止垄断势力在营销领域的过度进入，在产量、需求和要素市场进行保护同时，对国际垄断者的策略行为进行合法打击。在国内市场上，对于流通领域，一方面要通过建立足够的威慑机制防止垄断势力对市场的滥用，从而有效保护市场；另一方面则要着力培育全国性的大型粮食中心批发市场，通过建立和完善粮食市场法规，改善粮食市场建设环境，真正地让市场机制发挥作用，从而有效利用市场。

（三）建立有效沟通机制

由于消费者与粮食真实供给之间的信息被流通领域所屏蔽，很容易使消费群因外部随机冲击及信息策略行为所操纵，政府应而帮助消费者建立有效沟通机制。具体而言，政府部门应该探索利用现代信息技术，构建一个网络化信息平台，连接各大粮食市场、重点储备库、大中型粮油批发市场、规模以上粮油加工企业及龙头企业、国内外期货市场等，对粮食系统的生产、流通、库存、价格等相关信息加以综合处理和整合配置，定期及时向社会公布，一定程度上保证粮食生产方与粮食需求方得到充分和准确的市场信息，从而增加市场的“透明度”。

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