城市化进程中“城中村”改造的利益均衡问题与对策研究——以湖北省武汉市城中村改造为例

黄胜胜，刘筱红

(华中师范大学 公共管理学院，湖北 武汉 430079)

城市化进程中“城中村”改造的利益均衡问题与对策研究
——以湖北省武汉市城中村改造为例

黄胜胜，刘筱红

(华中师范大学 公共管理学院，湖北 武汉 430079)

城中村是我国城市化发展进程中的必然产物，也是我国城乡二元体制和土地所有制背景下的产物。 基于利益相关者理论，政府应通过积极引导开发商多元化参与、加强城中村居民监督、健全补偿制度与社会保障制度等措施，平衡城中村改造中各利益相关主体——政府、开发商和村民之间的利益，协调好各种社会关系，最终实现依法治理和有效治理的目标。

城中村；改造；利益均衡；城市化；对策

城中村是我国城市化进程中出现的特殊产物，是在城市化快速推进过程中，由于城市急剧扩张，城市周边的土地不断被征用，慢慢形成的城市包围农村的现象。城中村现象在我国沿海城市及南方其他经济发达城市尤为突出。由于城市周边的农村土地全部被征用，原村民身份转换为居民，但他们仍居住在原来村落改造的居民区。虽然这部分居民已纳入城市化改造范围，但由于城市区域发展的滞后性，原性村民仍住在原来村落，在户籍、土地所有权和管理体制上仍是农村模式，因此城中村也被称为“都市里的村庄”[1]。

一、城中村研究文献综述

城中村是在城乡二元体制和土地所有制管理模式下的产物。城中村是指那些农地与居民全部或多数已非农化，村庄为城市建筑全部或部分包围，但村中居民仍为农业户籍，保留农村生活习惯和农村管理方式的社区。[2]武汉市对于城中村是这样定义的，城中村是指《武汉市土地利用总体规划主城建设用地控制范围图(1997-2010)》确定的城市建设预留地范围内，因国家建设征用土地后仅剩少量农用地，农民不能靠耕种土地维持生产生活且基本被城市包围的行政村。

西方国家也有类似城中村现象，如旧城改造、贫民窟和都市村庄等。二战以后，城市更新运动的实践推动了更新理论的迅速发展，并积累了许多实践经验。目前，西方发达国家在旧城改造、贫民窟和都市村庄等城市更新上取得了诸多经验和成果。从起初以美化城市为核心目标的城市更新运动到二战以后城市更新理论的发展再到城市政体理论的出现，是一个循序渐进的过程。城市更新运动同时也给城市带来了巨大的问题，引发了学者们的反思，最后进一步认识到“人本”思想在城市更新中的重要性。20世纪以后，面对各种世界性新问题，有关学者又相继提出了可持续发展和“可持续的人类住区”的思想。城市政体理论的出现说明城市更新中存在着经济博弈。我国城中村的改造亦是如此，政府、开发商和村民之间同样存在类似的博弈。我国对于城中村的研究已有30多年的历史，对于城中村问题的成因，改造模式以及相关机制的研究等都有了丰富的成果。

早在1983年学者赵保中就提出，村镇的建设和发展还是要立足于旧村改造，这是实现农村城市化、现代化和推进城乡一体化发展的客观条件。[3]从1996年开始相继有国内学者对城中村问题进行了研究。杨安指出城中村的防治首先要做好的工作就是在城市包围农村之前就要把即将划入城市范围的村镇纳入法制化的管理，加强监管和监督。[4]1997年，郑健提出解决城中村最有效的办法是“统一规划，高标准建设与综合开发经营并举；职能管理部门加强指导和管理”[5]。蓝宇蕴认为，要对城中村进行转制和改造，就要对城乡二元体制、城乡利益性、非正式经济及历史文化认同做深入研究。[6]古日新和邹东首次研究了城中村改造过程中的社会成本问题，他们运用产权理论分析城中村改造过程中的产权不明晰带来的不利影响，并提出要改造城中村，首要是解决房屋和土地的产权问题。[7]韩冉和李红认为城乡二元结构矛盾是城中村问题存在的根本原因，是城中村改造中的一大难题，并提出解决城中村改造问题，需由政府领导，统一规划，运用市场运作获得改造资金。[8]

2004年，我国有学者研究城中村改造中的利益均衡问题，闫小培等以城中村现象比较突出的广州市为例，提出了改造的新思路，即构建“政府-村民-开发商”的利益均衡机制，[9]给予改造村村委会及村民补偿，保持城乡信息畅通。吴智刚，周素红强调，要达到政府、开发商和村民三方的利益均衡，必须实行由政府政策指导，开发商权责分明，村民积极参与的改造方案。[10]轩明飞提出了城市化扩张中失地农民的社会保障问题及解决办法。在城中村改造问题中要保障城中村原居民的利益。[11]

城中村存在的问题主要表现在：(1)城中村人口杂乱，治安不好，居民居住条件差。城中村的人口是由市民、村民和外来人口组成的，在管理上存在差异性。外来人口也给治安管理带来了很大的难度。(2)资源浪费严重。城中村存在大量违章建筑，有时开发商和村民的改造不能和城市功能达到一致，导致屡建屡拆的现象时常出现。这种现象导致了大量财力、人力和物力资源的浪费。(3)土地使用问题。由于制度的不完善，城中村存在大量的非法租赁、转让和倒卖问题，违法违章建筑普遍，建筑排序杂乱无章，影响城市形象。(4)改造资金困难。政府无力承担巨大的改造资金，于是想通过招商引资来解决资金问题，但从当前的情况来看，还存在许多问题。开发商追求利益最大化，与村民的利益冲突和投资中的不确定因素导致开发商不敢轻易投资。这加大了政府在推进有效治理，构建平安城市、和谐社区过程中的难度，在推进城中村改造，实施依法行政的过程中也会遇到形形色色的阻力与障碍。

二、武汉市城中村的形成历程与分布

1.武汉市城中村形成的历程。20世纪90年代以来，随着我国经济持续高速发展，城市化进程不断加快，一些大中城市急剧扩张，纷纷拉大城市框架，不断向城市郊区蔓延。作为湖北省会城市，武汉定位为建设成“国家中心城市”，复兴“大武汉”，把边缘的村落大范围划入武汉城市的版图，但由于武汉市自身资源的缺乏，并没有很好消化吸收，由此形成了城中村。武汉市城中村的形成经历了如下阶段，90年代以来，随着我国经济的快速发展，武汉市城市化进程加快，房地产开发幅度逐渐增加，房地产产业发展迅猛。2004年以后武汉市城中村中的私房建筑急剧增加，房屋出租、物业出租和做生意都能带来很大的经济效益，越来越多的投资者选择在城中村中搭建私房。因此武汉市城市化进程的加快，以及城乡二元体制的管理模式，导致城中村中出现越来越多的私房，而目前政府没有财力来支撑拆迁这些私房的补偿金和安置费，导致城中村问题的解决一拖再拖，城中村问题呈现出愈演愈烈的趋势，改造城中村势在必行。

2.武汉市城中村的分布。根据《武汉市土地利用总体规划主城建设用地控制范围图(1997-2010)》，武汉市共有168个城中村，分布在江岸、江汉、硚口、汉阳、武昌、洪山、青山等7个中心城区和东湖风景区，可以说是覆盖了全武汉。从2004年全面启动城中村改造至今已有8年时间，在这八年时间里，武汉市的城中村改造逐渐走向正轨，形成独特的“武汉模式”。虽然近几年武汉在城中村改造上取得了一些成果，但是仍存在很多问题。单纯的户籍更改并不能使城中村的社会经济发生根本性的改变，改造中的利益博弈，改造后村民的社会保障、就业问题、住房问题等都亟待解决，城中村问题已经成为武汉市城市发展中的“顽疾”。

三、武汉市城中村改造中的利益均衡问题

1.村民的拆迁补偿不能及时有效落实。城中村的改造中，对于村民来说，最主要的利益矛盾问题就是拆迁后的补偿问题。改造中对村民的补偿分两种，一种是产权交换的实物补偿，另一种是得到与拆迁房屋相等价值的经济补偿。通常这些补偿条款都是在改造前与村民约定好的，但是在谈判中，村民和开发商并不能达到完全一致。开发商是完全的理性经济人，提出的补偿条款都是为了追求自身利益的最大化，政府也可以为了自身的利益制定出对开发商有利的改造政策，村民无法完全保障自身的利益。[12]

案例：2012年4月9日，武汉最大的城中村改造项目在拆迁补偿上被曝违规。武汉市姚家岭城中村改造，是武汉市最大的城中村改造项目。在改造初期，政府将土地使用权卖给开发商后，开发商随后出台了拆迁安置补偿方案，而这个方案没有征求被拆迁村民的意见就出台了，村民无力反抗，很多村民的家都被强拆了。之后又发现，该拆迁安置合同漏洞百出，村民权益得不到有效维护。

武汉市政府2010年9月8日发布的政府征收土地公告中明确：作为武汉市政府(土地整理储备中心)征收的土地统征项目，村民及相关权利人应与项目用地单位签订补偿安置协议。姚家岭城中村改造中有农业户、外来户和私人房屋等不同性质的被拆迁户，要求这些不同性质的拆迁户只签订同一种赔偿合同也是违规的做法。该合同中还规定“甲方将会根据乙方的选择尽量满足乙方要求，但甲方拥有最终安置权，乙方同意甲方的最终的安置”。在这种政府意愿强加给村民的情况下，村民的补偿何时能有效落实是一个大问题，这也是武汉推进城中村改造中政府要直接面对和解决的问题。

2.部分失地村民没有社会保障。城中村的很多村民都是靠出租房屋或在自家房屋做生意来维持生活，当他们失去土地后，虽然得到了相应的资金补偿，但是未来的生活无法得到保障，以后靠什么生活，怎么在城市中生存下去是个大难题。所以村民需要政府给予就业保障和社会保障，而政府往往把土地的使用权卖给开发商后就不管不顾，导致村民抵触拆迁，不合作改造。2010年，武汉市城中村改造居民的养老保障金为330元/月，而实际上武汉市的低保人员的保障金为460余元/月，也就是说城中村居民的养老保障金还低于本市的低保户。虽然有些村民已把农村户口改为城市户口，但他们的待遇与本市人口相差甚大。

3.城中村乱盖私房，骗取拆迁补偿。城中村改造拉动利益引擎，不仅开发商虎视眈眈，村民们也想从中获利。在武汉郊区农村有一种现象，“种”房子好过做生意，意思是村民为谋取利益，在城中村中违章乱建抢建私房，等到拆迁时，获取大额补偿。在武汉的城中村中，随处可见“夹缝楼”和“贴面楼”。据城管部门估计，拆除违章建筑的费用，每平方米耗资在30-50元之间。为拆除这些违章建筑，耗费了政府部门的大量人力物力财力。

四、武汉市城中村利益均衡问题原因分析

1.利益主体职责不明确。城中村改造中涉及的三方利益主体，各方都承担着相应的职责。政府的职责是保护村民的利益，保护开发商的利益和推动改造顺利进行，开发商的职责是推动改造顺利进行，村民的职责也是推动改造顺利进行。而在现实的改造过程中，这三方主体往往为了追求自身利益的最大化而忽略了自身的职责，结果导致改造过程中出现政府不管不顾，开发商想方设法牟利而村民的利益却无法保障的问题。三者之间只有在协商、沟通的基础上多对话，明确自身职责，各个利益主体才更可能达成共识。

2.改造资金缺乏。城中村改造中存在许多问题，如人口杂乱，治安管理差，环境卫生状况差，土地违建，屡建屡拆等问题，解决这些问题，实现城中村改造都需要大量的资金，而政府并不能成为城中村改造的唯一资金来源，这就需要吸引开发商注入新的资金来源。城中村改造涉及政府、开发商和村民之间的利益博弈，开发商是完全的理性经济人，他们期望以最小的投入获得最大的回报，然而政府却在开发政策上没能实现均衡，无法平衡各方的利益，开发商大都不敢参与改造。

3.城中村改造的法律政策不完善。城中村改造是一项庞大而复杂的系统工程，存在大量违法违章建筑，非法出租、转让和倒卖等问题，意图谋取不当利益。武汉市在城中村改造中，对改造力度、改造方式和改造政策等没有在法律上作规定，导致利益主体做一些不当的行为。推进依法治国，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，这就需要完善城中村改造相关法律、法规和政策。

4.村民社会保障体系不完善。在城中村的改造过程中，村民期望政府在改造中能补偿他们因征地、拆迁造成的损失，给他们未来的生活提供保障。村民补偿大概分两种，一种是产权交换的实物补偿和与拆迁房屋相等价值的经济补偿，对于那些失地村民，解决他们的就业问题和社会保障问题是城中村改造的内在要求。然而当前针对失地村民的就业、社会保障等配套制度体系还并不完善。完善城中村村民的保障体系必不可少。

五、解决城中村问题的对策建议

1.政府：向引导型转变。政府很多时候是城中村改造中的执行主体，他们也愿意充当改造中的主体，以显示权威性。在改造过程中解决筹划资金、规划改造、对村民进行补偿等一系列问题，充分发挥其规划引领和宏观调控的作用。但是政府的一元主导无法兼顾其他两方利益主体的利益均衡，往往容易引发矛盾，出现暴力拆迁，引发群体性的冲突。

政府应在推进依法行政和改进治理模式的情况下转变自己在城中村改造中的角色，健全依法维权和化解纠纷机制，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道，完善立体化社会治安防控体系，保障人民生命财产安全。政府应由一元主导向引导型转变，充分发挥自己的公共权力，为城中村改造提供一个良好的外部环境，做好城中村改造中的政策引领，围绕市场化运作，本着村民利益最大化、开发商利益合理化、政府服务无偿化的原则出台鼓励城中村改造开发的一系列优惠政策，以及与城中村改造相适应的配套优惠政策。[13]

2.开发商：多元化的参与模式。开发商是理性经济人，以追求利益最大化为目标。开发商在与政府的博弈中往往希望政府针对开发商出台优惠政策，以此来降低成本，而政府既提升了政府形象和城市形象也获得了一部分的财政收入，实现了和政府的共赢。城中村村民是改造中的弱势群体，他们的诉求往往得不到回馈，很难保障自己的利益。要平衡三方利益，必须加强市场和社会的结合。采用多种融资方式，鼓励市场中的不同主体参与城中村的改造，如开发商可合伙建立城中村改造资金基金会、开发商开发的项目可为原住居民提供就业机会等。

3.居民：加强监督意识。居民虽然是改造中的弱势群体，但城中村能不能改造还是取决于村民的态度。村民应对城中村的改造加强监督。政府往往把土地的使用权转让给开发商之后，不再管理。有些开发商根据自己的意愿乱建乱拆，损坏了村民的利益。村民应加强监督，及时向政府反馈改造中出现的问题，以保障自己的权益。

4.健全相关制度。城中村改造中涉及的最复杂的问题就是拆迁补偿的问题，开发商往往忽略被拆迁人的利益，乱拆强拆，被拆迁人的合法权益得不到保障。政府要规范相关行政制度，保证拆迁的合理、公平和公正，保障被拆迁人的合法权益。如建立正当拆迁的法律程序，在城市房屋拆迁中引入公平参与制度等。

5.建立相关补偿机制。城中村改造中的拆迁补偿问题是引发其他问题的根源，政府和开发商往往为了自身的利益牺牲村民的利益。政府作为公共组织，要确保其公信力不被质疑，应建立关于拆迁补偿方式、补偿范围和补偿的及时性等机制，保证补偿过程的公开透明合理，保障失地居民房屋被拆迁后的正常居住和生活。

6.建立失地居民就业保障和社会保障制度。城中村村民在改造中最怕的就是自己的利益得不到合理有效的补偿，其次是确定未来的生活的方式。在政府征地之前，村民是土地的名义所有者，拥有土地的使用权和处置权，他们可以通过出租房子带来稳定的收入，住所也是他们的精神支柱。一旦他们成为失地居民，利益无法得到保障，村民就很难配合政府。这就需要政府建立失地居民的就业保障和社会保障制度，鼓励失业居民就业，给失地居民提供就业渠道，建立失地居民就业培训机构，帮助居民提高就业率。鼓励居民参与个体经营和合伙经营。同时，也要建立合理有效的社会保障制度，保障失地居民的居住环境卫生和居住安全，为维护村民的利益出台相关政策。

总之，在城市化的进程中要推动“城中村”的有效改造，实现问题的有效治理，需要兼顾各个利益主体之间的关系，达到利益的均衡，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。同时要深化城市中的基层组织和部门、行业依法治理，支持村民、开发商、住户、个体户、租户等所有主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、行业规章、团体章程等社会规范的积极作用。树立法治意识，深入开展法治宣传教育，把法治教育纳入市民教育体系和精神文明创建内容。推进多层次多领域依法治理，建设完备的法律服务体系，推进覆盖居民的公共法律服务体系建设，完善法律援助制度，健全司法救助体系。政府要更多地引导和梳理“城中村”问题，实现开发商多元参与模式，提升居民监督意识和维护自身权益的意识，进一步完善失地居民就业保障和社会保障制度。只有让多中心(主体)共同参与、协同治理、平等对话、依法治理，城中村的改造问题才会更好地解决，从而最终实现让城市生活更加美好的目的。

[1]Li Zengjun, Xie Lusheng.Village in the City Phenomenon[J].Economic Work Tribune,1995 (8):24.

[2]Ma Zhihui.Modern Urban Development and Management[M].Nanchang: Jiangxi People's Publishing Press,2009:68.

[3]赵保中.村镇规划与建设应立足旧村改造[J].建筑学报,1983(10):12-14.

[4]杨安.“城中村”的防治[J].横谈纵论，1996(8):46.

[5]郑健.“城中村”问题及对策[J].当代建设，1997(4):34.

[6]蓝宇蕴.城中村：村落终结的最后一环[J].中国社会科学院研究生院学报，2001(6)：15.

[7]古日新,邹东.城中村改造中的社会成本问题[J].中外建筑.2002(1):16.

[8]韩冉,李红.关于二元结构理论和城市化进程的思考——试析城中村问题产生的原因和解决的有效途径[J].经济师,2003(9):11-12.

[9]闫小培,魏立华，周锐波.快速城市化地区城乡关系协调研究——以广州市“城中村”改造为例[J].城市规划,2004(3):24-25.

[10]张智刚,周素红.城中村改造——政府、城市与村民利益的统一[J].城市经济，2005(1):15.

[11]轩明飞.问题困境与主体建构——失地农民社会保障制度的再思考[J].理论与改革，2006(2):10-13.

[12]沈飞,朱道林.政府和农村集体土地收益分配关系实证研究[J].中国国土资源经济,2004(8):26.

[13]陈颖颖.我国城中村改造实践模式比较[J].实践创新，2012(8)：53-56.

(责任编辑：胡先砚)

A Study of Benefit Equilibrium Problems and Countermeasures about Urban Village Reconstruction：Taking Wuhan in Hubei Province as an Example

Huang Shengsheng，Liu Xiaohong

(SchoolofPubicAdministration,CentralChinaNormalUniversity,Wuhan,Hubei430079,China)

The urban villages is an inevitable outcome of urbanization development in our country, and also the product of China's urban and rural dual system and the land ownership. Based on stakeholder theory, the government should guide developers’ diversified and active participation, strengthen the urban village residents supervision and improve the compensation system, optimize the social security system and take other measures as well so as to balance the interests between the government, developers and villagers in the urban village reconstruction, coordinate all kinds of social relationships, and finally achieve the goal of effective governance in accordance with the national law.

urban villages; reconstruction; the interests balance; countermeasures

(责任编辑：胡先砚)

2014-07-20

国家哲学社会科学重大基金项目(13AZZ008)

黄胜胜(1989- )，男，湖北荆门人，华中师范大学公共管理学院硕士研究生。

刘筱红(1957- )，女，河北临西人，华中师范大学公共管理学院教授，博士生导师。

TU984.114

A

2095-4824(2015)01-0124-05