论实现基本公共服务均等化的财政机制

□文/张梦乐

（首都师范大学管理学院 北京）

一、基本公共服务均等化的提出

（一）基本公共服务均等化的概念及发展沿革。基本公共服务是指与民生问题相密切关联的公共服务，最初是由德国社会政治政策学派代表瓦格纳提出并作为政府财政支出的重要部分。在我国社会主义现代化建设和发展阶段，基本公共服务均等化的内涵被多次提及，进入公众视线。

中共十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出：“健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多的财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入”。在十七大报告中提出，缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动。围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。在国民经济和社会发展的“十二五”战略规划中明确提出把推进基本公共服务均等化作为重大政策导向。把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，完善公共财政制度，提高政府保障能力，建立健全符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，逐步缩小城乡区域间人民生活水平和公共服务差距。

（二）推进基本公共服务均等化的必要性。作为转变经济发展方式的重要内容，在现当代我国面临严峻国内外经济政治环境和国际背景挑战下，深入推进基本公共服务均等化是加快社会主义市场经济转型和经济发展方式转变的必然选择。推进基本公共服务均等化具有重要战略意义和必然选择性。

1、推进基本公共服务均等化有利于增进社会和谐，保障社会安定。随着我国改革开放的深入贯彻，社会主义现阶段人们的需求已经由满足温饱的生存性转变为内在要求发展性，对于义务教育、基本社会保障此类民生服务的关注度普遍升高，推进基本公共服务均等化是缩减社会成员收入差距及地区差异，促进社会公平与正义的重要途径，是社会安定和谐的有力武器。

2、推进基本公共服务均等化有利于体现“以人为本”，优化政府职能。现阶段我国各地区间人员流动缓慢，地区差异及城乡二元格局在很长时期以来一直造成公共服务供给的异化，促进社会资源合理优化配置是实现整个国家发展的重要选择，基本公共服务均等化的实现有利于充分调动政府与市场的两只手，完善政府关于行政供给和服务型政府的重要目标，加大关于对公众需求的关注。基本公共服务均等化的推进，能够有效缓解公众和社会对政府的舆论压力，完善政府关于实现“以人为本”战略决策的职能，提高政府对于社会发展的全面深入贡献。

3、推进基本公共服务均等化有利于促进经济发展和财政目标的实现。我国现存社会主义市场经济环境和背景下，经济发展主要方式尚未彻底转变由“投资、消费、出口”拉动，较大程度上仍旧依赖于国际市场，在国内关于住房、医疗、教育等项基础服务的支出占了人们支出的主要部分，居民的消费意愿和消费需求低下。推进基本公共服务均等化是公共财政的重要组成，有利于安定居民消费情绪，成为促进经济增长和经济发展方式转变的重要依据。

二、基于包容性视角下的公共财政与基本公共服务均等化的逻辑关系

（一）包容性增长的概念内涵。包容性增长这一概念在2003年世界银行政策报告《全球化增长与贫困（建设一个包容性的世界经济）》中首次提及。在2004年亚洲开发银行《在亚洲发展中国家持续性减少贫困的包容性增长：基础设施发展的强化角色》报告中初步界定。2007年由亚洲开发银行在《亚洲发展展望》中正式提出，旨在解决亚洲地区经济发展过程中出现的问题。2009年亚太经合组织会议上胡锦涛提出“统筹兼顾，倡导包容性增长”。2010年第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议，胡锦涛再次发表题为《深化交流合作实现包容性增长》的致辞。“实现包容性增长，根本目的是让经济全球化和经济发展成果惠及所有国家和地区、惠及所有人群，在可持续发展中实现经济社会协调发展。”

（二）包容性增长理念下公共财政与基本公共服务均等化的相互关系。作为一项社会政策，基本公共服务更多的是解决关乎广大社会成员生存和发展问题的保障性兜底产品和服务，对于公共服务来说，财政起到了物质上的极端重要性，完善财政政策和制度是实现基本公共服务均等化的创新目标。

1、基本公共服务均等化为实现公共财政的公平性提供了外部环境。当前我国财政的主要目标和发展趋势是通过完善财政收支，对社会资源进行有效分配。公共财政政策作为满足公共需要的非营利性经济政策，是政府追求公共利益的体现。实现公共财政需要良好的社会环境，只有保证公平性的外部环境，才能为构建社会主义和谐社会提供更为优质的公共物品和公共服务。基本公共服务均等化为保障公共财政向公共需要和公共服务倾斜提供了必备环境，能够维护公共财政更有效地实现经济目的。

2、公共财政为基本公共服务均等化提供财政上的保障性资源。随着我国社会主义市场经济的发展和不断完善，单纯依靠市场的作用已经无法满足社会上广泛成员的普遍社会需求，基本公共服务作为具有基础性、普惠性、公平性的最基础的公共产品，需要充分依据政府的宏观调控重要手段，帮助广大社会成员实现由生存性到发展性的转变，而这一步骤的实施则需要发挥公共财政的作用。作为服务社会的重要手段，财政政策能够有效地解决公共需求、调整区域差异、增加服务投入、调整转移支付，控制经济发展流向，从而实现资源优化配置，更好地推动基本公共服务的均等化目标。

3、基本公共服务均等化依靠财政政策实现战略目标。基本公共服务均等化在基本民生服务、公共事业服务及各项公益服务等方面都需要政府经济、财政方面的支持，财政政策的有效性和可实现性在很大程度上制约了基本公共服务均等化的实现目标，决定了基本公共服务均等化的实现程度。完善健全的公共财政政策能够更好地实现基本公共服务均等化重视民生、以人为本的重要理念，实现经济社会协调发展和社会公平正义目的的实现。

三、实现基本公共服务均等化的公共财政改革机制

（一）公共财政对基本公共服务均等化的影响分析

1、财政收入角度。近年来，鉴于中央部委着力推进的公共服务改革事业，权力和事务普遍下放。但部分地方政府能力有限，在很大程度上财政负担过重，较多的致力于发展经济和扩大税收来源，满足本地区整体发展的经济压力十分沉重，公共服务于地方政府的财政能力不对称，相对于公共服务的供给能力则更显不足，难以满足本地区基本公共服务的需求。

2、财政支出角度。在财政支出方面，国家在财政收入稳步增加的基础上，调整和优化了财政支出结构、在农业方面侧重于支农惠农。在城镇职工基本医疗保险、医疗救助、医药流通等方面推进体制改革，确保了财政对于低收入群体和困难群众的倾斜。但是，尽管财政支出数额巨大，政策倾向性加大加宽，我国基本公共服务支出占财政总支出的比重仍旧较低，财政职能的缺位现象依然严重，不同领域对于基本公共服务的需求难以达到。医疗卫生事业方面，人均医疗卫生费用在城乡两部门支出差距明显；义务教育方面的补助支出虽有增加，但仍需要财政投入弥补地区间的重大差距；对于工业污染治理等方面的基础公共服务支出也缺失合理性和财政上的倾斜。

3、财政体制角度。从整个财政的体制来说，我国现行的财政体制属于公共事务的服务按照行政区划层层下放，对于公共服务均等化的实现，地方政府作为实施权利的一方主体，需要掌握和控制整个地方事务，做好资源优化配置和保障均等化的实现，但是由于财政广泛集中于中央，地方政府有限的财力难以承担推进基本公共服务均等化的重任，相对贫困的地方政府甚至难以完成基本的经济发展，因而在现有财政体制下难以发挥财政作用维护基本公共服务均等化的实现。

（二）完善实现基本公共服务均等化的公共财政制度

1、明确政府职权划分，促进事权财权相匹配，深化财政体制改革，增强包容性基本公共服务的能力。在财政职权方面，各级政府之间的财力分配并不规范，地方政府财权不足，区域内公共产品的供给状况堪忧。中央政府应按照公共性、市场化和引导性原则，进一步明确政府支出范围，依法规范中央和地方政府的支出责任，适当调整中央和地方的收入划分。下放财权调动地方政府增收节支的积极性，充分实行和利用宏观调控，确保地方政府的财政权力与财政责任对等，扩大地方政府的税收立法权，合理配置中央与地方的财力结构，坚持实现公共服务职责与财权相结合，引导地方政府将公共资源合理配置到基本公共服务领域。

2、发展社会主义市场经济，在增加国民收入的基础上实现基本公共服务的投入总量。经济发展水平决定了财政收入的稳步增长，强大的财力是保障基本公共服务支出的坚实物质基础。应保持经济发展的适当增长速度，避免经济发展速度过快或经济迟滞发展。通过转变经济发展方式，增强经济发展的内在动力，把发展高新技术产业和现代服务业等作为新的经济增长点，把它们培育成经济增长的重要推动力和财政收入的主要来源，确保财政蛋糕的做大做好。确保税收收入在地方财政收入中的地位，扩大税收调控范围，为增强基本公共服务供给能力奠定基础。

3、合理调整财政支出结构，优化中央及地方财政预算，确保财政资金流向公共服务领域。在一般性竞争领域，逐步减少相关直接投入，努力控制并节约开支，加大对重点支出项目的保障力度，向社会事业发展的薄弱环节倾斜。保证财政性教育经费的增长幅度，逐步提高财政性教育经费占财政支出的比重。增加财政对公共卫生体系的建设投入，建立公共卫生经费保障机制，加大城市社区卫生服务体系投入，完善补助政策。大力支持就业和社会保障工作，多渠道筹集并管好用好社会保障资金，落实中央关于就业和再就业的财税优惠政策。支持生态环境建设，加大投入力度，加强环境执法、环境监察、环境标准制定，发展循环经济和绿色经济，推动建立和保护环境的财政资金投入新机制。

4、改革财政转移支付制度，优化转移支付结构，促进地区间基本公共服务均等化。合理调节收入再分配，增加一般性转移支付规模，加强中央对地方专项转移支付的管理，建立监督评价体系，着力提高中央财政转移支付效果。完善财政资源在基本公共服务方面的优化配置，加大对民族地区的转移支付力度，对人口较少民族给予适当倾斜，确保资金主要投向民族地区社会事业发展的薄弱环节，充分发挥中央补助资金的政策效应，推进地方各项社会事业持续、健康、快速发展。

［1］傅勇.中国的分权为何不同——一个考虑政治激励与财政激励的分析框架［J］.世界经济，2008.11.

［2］夏杰长.公共财政要致力于改善民生［J］.今日中国论坛，2008.4.

［3］宋文昌.财政分权、财政支出结构与公共服务不均等的实证分析［J］.财政研究，2009.3.