高等学校内部控制制度建设刍议

□文/裴俊红 李银平

（石家庄铁路职业技术学院 河北·石家庄）

一、我国内部控制理论系统化发展阶段

1986年6月17日财政部发布《会计基础工作规范》，要求建立与健全包括内部牵制制度在内的会计管理制度；1997年我国注册会计师协会颁布实施了《独立审计具体准则第九号——内部控制与审计风险》；1999年10月31日修订后的《中华人民共和国会计法》明确要求各单位应当建立、健全内部会计监督制度；2001年6月22日起财政部陆续发布《内部会计控制规范》；2008年6月28日发布《企业内部控制基本规范》；目前，财政部等五部委已经对企业的内部控制规定具体的规范体系，并于2012年11月29日印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，我国行政事业单位的内部控制规范将从2014年1月1日起施行。可见，在内部控制的发展历程中，只是针对行政事业单位的内部控制才刚刚起步，由于行政事业单位和企业有着本质的区别，高校和企业的内部控制在很多方面存在着相同的方面，但是同时也存在着很多的差异，不能一概而论，在内部控制制度的实施上要施行好企业已经成功的内部控制，同时也要根据高校这一事业单位的本身特点对内部控制制度进行具体的实施措施，从根本上指导高等学校内部控制制度体系科学合理的建立，实现高等学校有效的内部控制。

二、高校内部控制与企业内部控制本质区别

企业的内部控制是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程。内部控制的主体包括董事会、监事会、经理层、全体员工。而高等学校的内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。两者具体的差异表现在以下几个方面：

1、经营目标的差异。企业的经营目标是实现利润最大化，盈利是其唯一的目的。而高等学校的经营目标是从事教学、科学研究和服务社会，以培养人才为目的，是非营利性组织机构，其资金来源主要是由政府财政拨款，因此两者的具体目标是存在很大差异的。

2、经营活动内容不同。对于企业来说，一般的工业企业都要有采购、生产、销售等业务环节，而且每个环节之间都紧密相连，构成一个紧密相连的整体架构。而高等学校的业务内容主要涉及教学、科研、采购、后勤、行政管理等范围，每个业务环节相对企业来说比较独立，因此两者经营活动内容存在很大不同。

3、经营管理体制的差异。企业主要是关注利益相关者的收益，企业管理者的管理理念直接关系到企业的发展兴衰，关系到所有者的权益，因此其对内部控制的重视程度就比较高，能够主动、积极的施行并不断完善内部控制制度的内容。而高等学校施行的是校长负责制，其任务是实现办学目标，不涉及权益分配的问题，因此其在实施内部控制制度的积极性和主动性上相对于企业管理者来说就存在一定的差距。

4、内部控制的监督主体有差异。企业的监督来自于内部监督和外部监督，其中外部监督既包括财政部门、审计部门、税务部门等政府监督，又包括注册会计师事务所的监督，尤其是上市公司的财务报告还要同时接受社会公众的监督，因此对于企业来讲内部控制的监督层面还是比较广的，监督力度也比较大。事业单位内部控制的监督主体主要包括内部审计、纪检监察、上级主管部门检查、上级审计部门监督，相对来说监督的层面要比企业狭窄，监督力度相对欠缺。

5、全员参与的积极性方面存在差异。企业全体员工的工资都是由企业来发放，因此员工薪资水平的高低决定于企业的政策、效益及发展前途，因此员工对于上级下达的指令一般会绝对配合并积极参与。而高等学校员工的薪资有很大一部分来自于政府的财政拨款，并且国家规定了每一级别的员工薪金的基本水平，不受学校校长的支配，从而在配合上级领导的内部控制制度实施和完善方面就不如企业员工更加积极。

三、从要素角度分析如何实施科学合理的高等学校内部控制制度

高等学校通过内部控制的构建能够提高自身的管理效率、保证资产的安全和完整、实现办学目标。高校日常的工作内容基本包括教学活动、科研活动、行政管理、后勤管理四个方面，内部控制应该贯穿这四个方面，从学校的领导管理层，到系办、到后勤等各个部门的全体人员都应该参与到内部控制建设中，要实现全员参与，全面构建内部控制制度体系。从要素角度分析具体包括以下措施：

1、内部环境。内部环境是企业建立与实施内部控制的基础。包括治理结构、机构设置及权责分配、内部审计、人力资源政策、企业文化等。

（1）高等学校的治理结构与企业不同。由校长层、行政管理层、教学科研层组成，要明确每个层级的决策、执行、监督职责权限，形成科学有效的职责分工和制衡机制。

（2）机构设置及权责分配。高校应该结合自身特点和内部控制的要求设置内部机构，明确职责权限，将权利与责任落实到各责任单位，对于所有的高校来说，机构设置的模式根据规模和发展程度有一定的不同之处，但是所采用的组织结构应当有利于提升管理效率，保证信息的畅通。

（3）人力资源政策。高校的人力资源政策与企业存在很大差异。因为高校的教职工主要是事业单位编制，基本很少涉及辞退和辞职的情况。教职工的薪酬、考核和晋升模式长此以往基本固定下来，但是有些环节存在着职权滥用，不公开、不透明的状况，比如在晋升副高和正高的过程中，有些政策是偏离公正原则的，因此高校的人力资源政策一定要做到根据教学、科研、管理业绩等多方面综合权衡，晋升和奖惩要有根据、能量化，这样才能使教师队伍积极性不断提高。

（4）企业文化。虽然高等学校不是企业性质，但是每所高校都应该有自己的文化建设，根据学校规模、历史发展、专业设置的特点，形成自身的文化传统，这种文化传统可以培育出积极向上的价值观和社会责任感，也是实现高校目标的有效途径。

2、风险评估。风险评估是及时识别、科学分析经营活动中与实现控制目标相关的风险，合理确定风险应对策略，是实施内部控制的重要环节。包括目标设定、风险识别、风险分析和风险应对。风险评估对于高等学校内部控制来说同样重要。但是，所包含的内容有所不同。对于高等学校来说，主要涉及到的风险包括：资金安全、固定资产安全、工程项目建设方面的风险。因此，高等学校必须在资产评估、资产采购、工程建设方面有一系列有效的内部控制措施，尤其随着高校规模的不断扩大，要求在资产评估、立项、实施等环节做到有效控制和防范；在筹资过程中要注重资金量的多少，并有效地控制和防范各种财务风险。

3、控制活动。在控制活动的要素方面，高等学校可以借鉴企业内部控制中的内容，要做到不相容职务进行分离控制、授权审批控制、会计系统控制、财产保护控制、预算进行控制、日常教学科研经费控制、绩效考评控制。虽然我国已经出台关于行政事业单位的内部控制规范，但由于长期以来，对于我国高校内部控制体系建设来说，还有很多需要在实践中完善的方面，要把每个控制内容做到位，才会逐步实现在整个体系上进行有效地控制。

4、信息与沟通。信息与沟通是高等学校及时、准确收集、传递与内部控制相关的信息的途径，确保信息在高校各部门、学校与外部进行有效沟通，是实施内部控制的重要条件。目前来说，对于高校基本都已经完成了网络化办公平台，提高了信息的传递速度，但是沟通制度的建立还不够完善，因此并未形成一个有效的、完整的信息系统。高校必须从系统上完善信息沟通的各个环节，从纵向、横向上建立起信息畅通的渠道，使得信息的传递得到有效的管理，保证信息传递的真实性、可靠性和及时性。

5、内部监督。目前，高等学校的内部监督相对来说是很欠缺的，因为对高等学校的内部控制的监督主要是靠财务部门和纪检监察部门进行的。要建立完整的监督体系，高校需要建立多层次的审计渠道，建立内部审计部门并发挥其实际作用，保证内部审计的独立性和审计报告的完整性、可靠性，并保证监督的持续性。

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［2］任爱琴.行政事业单位内部会计控制中的问题与对策［J］.会计之友，2008.10.

［3］余德贵.行政事业单位内部控制制度的实施难点及突破［J］.商业会计，2009.1.