近年来越南南海政策与作为评析

收稿日期:2014－12－11

作者简介:郑泽民(1973－)，男，湖南衡山人，海南师范大学南海区域文化研究中心副研究员，博士，主要从事国际关系与南海问题研究。

近年来中越南海争端跌宕起伏，越南通过单方面招标、勘探南海油气资源、进行海洋立法、加快所占岛礁建设、强力阻挠中国南海维权、纵容国内反华游行直至暴乱、大造国际舆论等动作不断掀起南海争端高潮。本文拟对近年来越南南海主张、政策与作为作一梳理并评析。

一、越南在南海问题上的基本主张宣示

虽然越南在南海争端上的立场、主张并非近年才形成或确立，但为争夺南海需要，越南近年来通过多种方式仍然反复进行宣示，主要体现在以下几个方面:

一是以立法形式明确宣布“拥有”西沙群岛、南沙群岛主权。2012年年中通过并于2013年1月1日生效的越南海洋法第一章总则的第一条“适用范围”中明确规定，西沙群岛、南沙群岛主权“属于”越南。而且，该法还将保卫国家主权、国防和海上安全看作发展海洋经济的目的之一，要求制订优惠政策鼓励发展海岛经济，在税收、资金方面提供优惠条件鼓励海洋渔业活动和海上其他活动，加强海上后勤网络和基础设施建设，保护渔民在海上和岛上的活动。 ［1］

二是宣示越南在南海争端中的目标，即维护越南“拥有”的所谓西沙群岛、南沙群岛的“主权”与海上安全。无论是越南政府的主张，还是领导人的言论，都明白无误地宣示这一目标，2013年越南政府工作报告将这一目标列为政府的六大任务之一。越南在西沙海域非法阻挠中国企业钻探活动后越南领导人及媒体对这一目标的宣示更频繁，且“驳斥”中国的南海主张。

不仅如此，在谈及越南外交、军事任务时，越南政治、军事领导人亦声称越南的外交、军事任务是维护主权与领土完整，执行越共九届八中全会关于新形势下捍卫祖国战略的决议，辩称越南购买先进海上军事装备的目的是保护越南领海、专属经济区和大陆架。这些表现在越南领导人的越南外交会议及越南国防部相关负责人发表的撰文和言论。

三是宣示越南应对南海争端的“途径”。越南领导人在重大国际场所诸如香格里拉会议、联合国大会等都称越南希望落实《南海各方行为宣言》，坚持东盟关于南海问题六原则，呼吁建立互信，在国际法尤其是《联合国海洋法公约》基础上尽快制订“南海行为准则”。

四是宣示越南和平解决南海争端的“意愿”。越南政府及其领导人在不同的场合不断地宣称越南愿意以和平方式解决南海争端，如2013年越南总理在香格里拉会议和联合国大会上发表的演讲，称和平解决南海争端是越南的一贯立场，甚至还建议签署“不率先动武协议”。

五是渲染南海争端紧张气氛，暗指中国危及地区和平稳定。2013年越南总理在香格里拉会议、越南防长在东盟国防部长会议、外长在东盟外长会议上均渲染南海局势复杂不稳，称南海争端对地区和平、安全特别是对航行自由与安全的威胁越来越大，南海出现炫耀武力、强权政治、在越南专属经济区捕捞和袭扰越南渔船等违背国际法、《联合国海洋法公约》及《南海各方行为宣言》的行为，越南这些渲染言论所指无疑是中国。

二、越南在南海争端中的政策和作为

在上述各种“宣示”的掩饰下，越南在南海采取措施不断侵权，包括单方面招标、勘探南海油气资源、抓扣驱赶中国南海作业渔民、海洋立法、强力对抗中国南海维权等，导致南海争端升温。除此之外，越南还在以下几个方面加紧动作，给南海争端的和平发展与解决制造更多的障碍。

1．越南对内不断进行“主权”宣传造势，强化南海侵权意识

越南在国内对其“拥有”所谓南海岛礁主权和海洋权益发起了声势浩大的宣传，对内强化南海侵权意识，主要有以下几个方面:

(1)搜集所谓南海岛礁主权“属于”越南和“不属于”中国的“资料”并在越南国内各地展览。近年来越南一直都在不停地“搜集”所谓南海岛礁主权“属于”越南的“资料”，声称越南有足够的“历史”依据“证明”从17世纪起越南就实现了对西沙群岛、南沙群岛“连续地、和平地占领”，或者“证明”中国领土最南端在海南岛，并将这些所谓“资料”标注多国语言在全国各地巡回展出。随着近年南海争端的升温，尤其是2014年5月以后越南对此类“资料”的“搜集”和“发现”更加频繁。

(2)举办各种活动对内“宣示”越南“主权”，这些活动包括晚会、绘画比赛、图片展、海洋海岛周、海洋海岛知识竞赛、夏令营、海洋海岛及海洋法知识专题培训班、颁奖仪式等，开展金钱、物质捐助活动，派遣医疗船队赴南沙岛礁义诊，给渔民赠送医药用品，出版有关南海争端书籍，编写宣传南海岛礁“主权”的手册、少年儿童读物、漫画，缅怀“保卫”南海岛礁“先烈”，各种南海问题座谈会、国内国际南海问题学术研讨会等等。这些活动有如下特点:一是活动涉及越南社会的方方面面，大有全民动员的声势，包括政府机关、企事业单位，公职人员、工人、渔民、学生等均参与其中;二是活动都冠以“捍卫‘海洋’、‘海岛’、‘主权’”之类的名称，目的在于提升越南社会对南海岛礁、海洋重要性的认识，宣传越南南海立场、主张，强化全民南海侵权意识;三是活动内容有向中越关系敏感领域延伸趋势，如举办纪念西沙、南沙冲突的活动;四是上述活动的举办频率近年来逐渐提高，尤其是2013年以来几乎成为常态。越南这种宣示活动直接推动了近年来越南社会频频出现的反华示威游行直至发展到反华暴乱。

(3)加强在南海所占岛礁上的社会组织建设。越南一直在所占岛礁上进行各种建设，为鼓励向南沙移民，近年来越南加快了在南沙岛礁上的社会组织建设，为所谓的移民提供教育、医疗、邮政、宗教等社会服务。在南威岛和景宏岛上建立学校，成立所谓文化邮政站，2012年以来两次派和尚登岛轮流驻守等等，中央还成立跨部委的海洋与海岛医疗卫生工作国家指导委员会，制订海岛医疗保健计划，确保所谓到2020年在越南海洋地区和岛屿生活的居民得到医疗服务。

除上述措施外，越南还加强了海警力量，接收新造海警舰只，配备武器，加速海警力量现代化建设，强化对南海的控制和对南海侵渔的越南渔民的保护，并威慑中国南海维权行动。炒作、反对中国在南海岛礁上的基础设施建设。

2．充分利用东盟平台，强调与东盟及其成员国在南海问题上的“共识”

充分利用东盟平台是越南争夺南海的重要策略，近年来大力推动东盟成员国在南海问题上形成“共识”，越南总理阮晋勇在东盟成立45周年暨越南加入东盟17周年之际建议东盟在制定行为准则及预防冲突的对话进程中要坚持原则、团结一致，分歧和争端应本着国际法和东盟团结精神以和平方式解决。 ［2］此后，越南利用东盟系列会议的机会极力强调东盟在南海问题上形成“共识”，这些会议包括东盟峰会、东盟外长会议、东盟国防高级官员会议、东盟国防部长会议以及各会议期间与东盟其他国家相关官员的双边会晤等场合。

越南在东盟系列会议上都称越南支持东盟在南海问题六原则基础上加强团结，支持东盟和中国落实《南海各方行为宣言》和《纪念〈南海各方行为宣言〉签署10周年联合声明》，尽早签署“南海行为准则”，强调东盟在南海问题上要发挥主导作用等等。与此同时，越南还利用东盟系列会议平台提出加强东盟各国在南海团结合作的建议，如越南防长在东盟防长会议上建议东盟各国加强海军合作、设立海军热线、进行联合巡逻、东盟各国尤其是在南沙岛礁驻有军事力量的各国加强军事交流，不首先使用武力、集体推进“南海行为准则”等。

此外，在与东盟其他国家的双边互访层面，越南与有关国家均就南海问题进行讨论，在发表的联合声明或公报中都有专门条款强调南海问题上的“共识”，尤其是越菲明确提及要加强南海合作，加强包括海岸警卫队在内的防务合作，互派代表团访问，建立副部长级的国防政策对话机制;分享维护领土主权和专属经济区的经验，推动“准则”制订等。

需要指出的是，东盟越南籍秘书长黎良明在鼓动东盟形成南海“共识”方面功不可没。在越南非法干扰中国企业西沙海域作业过程中，黎良明称目前最为重要的任务是制订“南海行为准则”，东盟应该加快推动“准则”进入实质性磋商， ［3］还称东盟的当务之急是要求中国撤出越南领海，以重拾通过对话解决争端的信心。 ［4］

3．与区域外大国美日加强合作持续推升南海争端热度

利用美日区域外大国的遏华战略与心态拉拢其介入南海问题、推升争端热度是越南的一贯策略。越南借与美日的交流与互访之机，不遗余力地宣示越南有关南海问题的主张、立场，寻求与美日等区域外大国的“共识”。

在越南的大力推动及美国实施“再平衡”战略互有需要的情势下，近年来越美关系以南海争端为支点发展迅速，连续取得突破。如越美签署国防谅解备忘录，开展海上安全合作，越美首次合作清理橙剂污染，建立全面伙伴关系，美国向越南海岸警卫队提供资金和舰艇援助，部分解除对越武器禁运。据媒体报道，首批军售将包括洛克希德马丁的非武装P－3“猎户座”侦察机。 ［5］在越美积极走近的过程中，双方明确宣布加强南海合作，美国承诺尊重越南独立、主权和领土完整，双方维护南海和平稳定和航行自由，在包括联合国海洋法公约在内的国际法基础上和平解决南海争端，推动尽快制订“南海行为准则”等，此外，越美双边互动极为频繁，军政高层来往密切，所谈议题均涉及海上安全或直接宣称加强南海合作。正如越南媒体所称，回顾越美历史可以看出，没有两国政府及时面对敏感问题的坦诚对话，就不会有两国关系的正常化进程，越美全面伙伴关系将是越美关系再创新成就的基础。 ［6］

越日方面，越南明确希望日本参与解决南海问题，在双方的交流中，对所谓中国的海洋活动、钓鱼岛争端、南海问题进行讨论。2012年越南总理访日，称“为了该地区的和平稳定，包括日本在内的各国都应提供合作”，希望日本等国家能积极参与。 ［7］双方视对方为有共同利益的战略伙伴，越南希望共享有关中国海洋动向的情报。 ［8］2013年是越日建交40周年，双方关系进一步发展，高层接触频繁，军事合作也迈出了实质性步伐，包括日本为越南培训潜艇操作人员，加强人才培养、情报共享等方面的合作等。

4．与中国就南海争端进行协商谈判

越南一向通过各种渠道对外声称愿意通过和平谈判解决争端，中越之间就南海争端达成的诸多共识也包括进行和平谈判解决争端，如《关于指导解决中越海上问题基本原则协议》所宣示的，中越按照包括1982年《联合国海洋法公约》在内的国际法所确认的法律制度和原则，通过友好协商，寻求双方都能接受的基本和长久的解决海上争议问题的办法，因而越南与中国就南海争端进行谈判也应视为近年来越南南海政策的一个方面。

近年来中越围绕南海争端谈判具有几个方面的特点，一是谈判平台众多。除了之前就已存在的一些双边协商机制包括中越双边合作指导委员会，国防部防务安全磋商、政府边界谈判代表团会议以及众多双边互访会晤之外，近年还建立了多个新的谈判机制，如北部湾湾口外海域工作组、海上低敏感领域合作专家工作组、海上共同开发磋商工作组。二是谈判频繁而又密集。如2014年1月开始的海上共同开发磋商工作组截至2015年3月进行了四轮协商，北部湾湾口外海域工作组和海上低敏感领域合作专家工作组从2014年5月开始到2014年分别进行了六轮磋商。三是谈判成果也较为丰富，诸如达成《关于指导解决中越海上问题基本原则协议》、商定海上联合搜救、北部湾海洋与岛屿环境管理合作研究、长江三角洲与红河三角洲海域全新世沉积演化对比研究三个优先合作项目，争取早日启动两国海上低敏感领域合作，签署《关于开展北部湾海洋及岛屿环境综合管理合作研究的协议》;同意加大北部湾湾口外海域工作组谈判力度，推进湾口外海域划界谈判，商谈该海域的共同开发，同意在北部湾湾口外海域划出共同开发区域，成立北部湾湾口外海域共同考察技术专家组，两国外交部、海军建立热线联系，签署《有关设立越中国防部保密直通电话线的技术备忘录》等等。

此外，加强海上军事力量建设也是越南争夺南海的重要动作，最为凸显的是向俄罗斯订购6艘基洛级潜艇，其中“河内”号、“胡志明”号、“海防”号三艘潜艇从2014年初到2015年初先后抵达金兰湾。

三、有关近年来越南南海政策与作为的思考

首先，越南不断宣示其南海主张、立场，其总体目的正如其自身所宣示的，即为永久占据中国南海岛礁主权和相关海洋权益服务，并在这一过程中粉饰侵犯中国岛礁主权和海洋权益行为的所谓“和平”性质，通过强调东盟关于南海问题六点原则声明、《联合国海洋法公约》拉拢区域外大国，背靠东盟并伙同东盟其他争端国家强推“南海行为准则”，为维护南海既得利益服务。同时，渲染南海紧张气氛，制造舆论污蔑中国南海维权行动危及航行自由和安全，进行损害中国国际形象的虚假宣传。在越南侵占中国南海数十个岛礁且在油气、渔业资源等方面不断侵权的情势下，越南有关其南海立场、主张的“宣示”无疑是错误的、虚伪的，毒化了中国在南海问题上面临的舆论环境。

其次，越南总理阮晋勇称，越南一直按照16字方针和四好精神致力于与中国建立和平、稳定、合作与发展的关系，同时在遵守1982年《联合国海洋法公约》和两国高层领导所达成共识的基础上解决南海争端，若用最简短完整的说法即是“既合作又斗争”的六字方针。 ［9］实际上，这个所谓的六字方针反映了越南一方面发展与中国关系，加强政治交往，经济合作，军事、党际和人文交流，谋求政治经济利益;另一方面全力争夺中国南海，立场强硬。在争夺南海的过程中，越南采取的策略同样也反映了“既斗争又合作”的特点，一方面采取前述政策与动作强化南海侵权，反映其“斗争”的一面;另一方面又与中国就南海争端进行协商谈判，体现其一贯宣扬的“合作”的一面，但这种“合作”谈判的目的同样是为了争夺南海，巩固侵权所得，为谈判而谈判的意味浓厚。因此，尽管近年来中越围绕南海争端建立了多个磋商机制和平台，达成诸多共识，就海上合作、共同开发协商取得了诸多进展，但这些磋商成果能否落到实处还有待时间检验。而且，越南一方面与中国进行磋商并取得成果，另一方面推动与东盟部分成员国、区域外大国在南海问题上达成所谓“共识”，重点放在快速达成“南海行为准则”上，与中国在“准则”磋商上的立场迥异，越南态度的这种两面性使得中越双边谈判进度及成果的落实更难以乐观。

再次，中越高层接触的频繁、经贸关系的密切、人文交流的深入甚至越南部分党政要员对华态度的友好宣示等等，似乎表明中越整体关系的发展或者说明越方有意愿推动双边关系趋好。然而，虽然中越双方都认为南海争端只是中越整体关系的一个方面，但一旦触及南海争端，中越这种整体上的看似友好关系所能起到的缓和效应便显得苍白，特别是在越南对内强化“主权”宣传造势、纵容社会反华情绪直至导致反华暴乱、与中国领导人所倡导的夯实中越友好民意基础的愿望背道而驰的情势下更是如此。此一方面说明越南希望借对华关系谋求经济利益及其他方面的战略好处，另一方面说明中越整体关系大局难掩南海分歧，难以顺利达到推动海上合作和共同开发的目标，更说明如何打造中越整体友好关系推动共同开发是中国政府今后相当长的时期内面临的课题。