关于我国城镇化的内涵

收稿日期:2015－05－21

作者简介:符青松(1985－)，男，海南文昌人，海南省地质综合勘察院经济师，主要从事经济与土地资源管理研究。

城镇化伴随着工业化发展，是人类社会发展的自然规律，其承载的含义远超越经济领域，绝非仅限于带动社会消费的生产力范畴，它是一项巨大复杂的系统工程，涉及人口、文化、经济、社会、政治等诸多方面的协调发展，是整个社会结构的一次深刻变革，撬动具有进步意义的生产关系同步调整，与每个人息息相关，而凝聚全社会对其内涵的共识将是推动城镇化健康发展的基础。因此，从我国实际出发深入研究和深刻理解城镇化的内涵仍然具有极其重要的意义。

一、关于城镇化概念的简介

诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨预言:“21世纪对全人类影响最深的两件大事件，一个是美国的高科技产业，另一个是中国的城镇化。”“城镇化”是我国学者首先使用的新词汇，国外称为“城市化”。关于“什么是城镇化”，一直以来众说纷纭，尚无统一的概念。著名经济学家厉以宁认为，符合中国国情的城镇化由老城区+新城区+新社区三部分构成，老城区城镇化是指改建多年的棚户区、工厂外迁区，使之成为适合居住的商业区;新城区指开发区、实验区、工业园区、物流园区等;新社区就是新农村建设。2014年发布的《国家新型城镇化规划(2014－2020)》明确指出:“中国城镇化是在人口多、资源相对短缺、生态环境比较脆弱、城乡区域发展不平衡的背景下推进的，必须从社会主义初级阶段这个最大实际出发，遵循城镇化发展规律，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文明传承的中国特色新型城镇化道路。”这是对中国特色新型城镇化的理会。

《不列颠百科全书》认为，城市化是人口集中到城市或城市地区的过程，这种过程有两种方式:一是通过增加城市的数量;二是通过增加每个城市化地区人口。《苏联大百科全书》认为，城市化是指城市在社会发展中作用日益增大的历史过程。城镇化影响人口的社会结构、就业结构、统计结构、人们的文化和生活方式、生产力的分配及居住模式 ［1］。概括来说，城镇化实质就是社会资源重新优化配置的过程。表现在农村人口向城镇集中，非农产业向城镇聚集，终极目标是实现人口城镇化，现代化产业、区域城市合理分布，区域经济发展一体化。总之，国内外学者对“城镇化”与“城市化”概念的表述不一，但对其内涵的认识是大体一致的。

二、我国城镇化发展历程的回顾

我国是具有五千年历史的文明古国，城镇的发展源远流长。传世名画清明上河图，生动记录了我国12世纪城市生活画面，但由于二千多年的封建社会制度，使我国长期停留在自给自足的农业经济发展阶段，根本谈不上城镇化进程，而真正开始城镇化进程是在新中国成立之后。2010年以“城市，让生活更美好”为主题的上海世博会成功举办，标志着我国城镇化已进入崭新阶段。根据城镇化推进速度，大致可以把新中国自成立以来城镇化历程分为波动起伏时期(1950－1978年)、稳步推动时期(1979－1999年)和加速推进时期(2000－至今)。中国城镇化的阶段性、差异化演变历程受国内外发展环境、国家政策、城镇化路线和方针等的综合影响。 ［1］

1.波动起伏时期(1950－1978年)。这一时期我国的城镇化充满了曲折和坎坷，城镇化率不足20%，主要是我国社会经济发展基础薄弱，国内外发展环境不稳定，脱离国情搞“大跃进”政策等因素影响。

2.稳步推动时期(1979－1999年)。这一时期城镇化水平不断提高，稳步推进。以经济建设为重心的重大战略给我国城市带来蓬勃发展的机遇，城镇化步入正轨，城市产业结构、空间布局、基础设施等方面都发生了明显变化，1998年末城镇化率30．41%，首次越过30%大关，以美国地理学家诺瑟姆研究的S型曲线城镇化速度数学模型验证(低速增长阶段城市化率10%－30%，高速增长阶段城镇化率30%－70%，成熟阶段城镇化率70%以上)，我国已步入理论上高速城镇化阶段。

3.加速推进时期(2000年－至今)。这一时期城镇化水平快速提高，加速推进。改革开放取得经济快速增长，为城镇化转型发展奠定了良好的物质基础。2002年党的十六大报告中指出“农村富余劳动力向非农业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势，要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”，标志着城镇化已上升为国家战略。2006年是城乡关系蜕变的分界点，由农村支援城市开始转向城市支援农村，体现在农业税的取消，为种粮和购置农业设备提供补贴，出台多项民生政策，涵盖农村基础设施、农民子女教育、医疗卫生、扶贫等方面。然而，“十·五”期间的城镇化过程中一些人将城镇化片面理解为城市建设，搞“圈地运动”，搞“农村城镇化”和“土地城镇化”，大量土地被圈占，造成耕地大量减少，耕地迅速逼近18亿亩“红线” ［2］。2014年《国家新型城镇化规划(2014－2020)》的印发，指明了城镇化转型发展方向，由追求数量向追求质量转变、由粗放型向集约型转变、由城乡二元型向一体化转变。2014年的政府工作报告提出当前重点任务是，推进以人为核心的新型城镇化，要着重解决好现有“三个1亿人”问题，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。这期间，我国的城镇化水平由2000年的36. 17%提升到2014年的54%，年均提高1个百分点。

三、我国城镇化的正反典型

我国的城镇化虽然取得了令人瞩目的成就，但城镇化的质量品味不高，城镇化水平长期滞后于工业化进程，特别是不合理的经济发展方式，使我国城镇化积累了不少问题。一些地方政府认为城镇化就是城市建设，加上急于求成、急功近利等思想影响，盲目扩张城镇建设用地规模，大拆大建，人为的“造城”，忽视传统文化的保护，唯经济GDP，脱离实际，脱离群众。这种错误的认识和做法造成了生态破坏、自然灾害频发、重复建设、资源过度消耗、城镇管理治理差等现象。我国城镇化无先例可循，出现些问题在所难免。下面通过案例分析，既指出传统城镇化的缺陷，同时总结探索城镇化发展新路子的实践经验。

案例1:海南琼海市就地城镇化打造“田园城市”

琼海市总面积1，692平方公里，共12个镇，是以农业为主的类型。该市认真贯彻2013年中央城镇化工作会议精神，紧紧围绕“生态立省”主题，吸收19世纪末英国社会活动家霍华德“田园城市”理论(城市和乡村必须成婚，这种愉快的结合将迸发出新的希望、新的生活、新的文明 ［3］)，积极探索了城镇化发展的新模式，提出“不砍树、不拆房、不占田，就地城镇化”的理念，以延续传统文脉、保留自然风貌、创建美丽乡村为准则。12个镇注重历史传统和本地资源，以建设特色风情小镇为平台，按照“一镇一风情、一镇一特色、一镇一产业”原则，打造成特色的美丽小镇，走“一镇一品”之路。两年来，市政府投入大量资金用于完善城乡道路交通、电力通讯、供水排水、垃圾和污水处理等基础设施，初步实现城乡供水供电、垃圾收集和处理一体化;通过实施“村村通公交”工程，把景点城乡贯穿起来，让农民进城方便，与市民共享城镇化的成果，逐步实现城乡交通一体化;加快乡镇网点建设，推进农村快递服务，实现镇镇有网点，村村通快递，健全城乡快递网络，促进农村流通现代化，实现城乡通讯、物流一体化，为城乡发展一体化打下了基础。2013年，实现农村富余劳动力转移就业三万余人，农民工返乡就业近两万人。琼海市就地城镇化打造“田园城市”是以农业为主实现城镇化的一类好典型。

启示内容:1.把水、路、电等城市基础设施延伸至乡村，实现城乡统筹发展。2.不折不扣执行党中央关于城镇化工作精神，因地制宜，大胆探索新路子。“不砍树”就是把生态文明理念融入城镇化全过程;“不拆房”就是摒弃大拆大建、规模扩张型的老路，延续地方历史文脉;“不占田”就是树立生态红线的观念，充分保护乡村风貌、田野风光和农业生态;“就地城镇化”就是要促进农民就业增收、城乡公共服务一体化。3.以建设特色风情小镇为平台，促进产城结合、城乡统筹、农旅融合。

案例2:鄂尔多斯“造城运动”具有警示意义

鄂尔多斯面积86752平方公里，有丰富的矿产资源，是以工矿为主的类型。该城市在起初阶段是在发展正轨道上的，依托天然独厚的煤炭资源产业助力经济发展，短时间就创出全国第一GDP增速，当房地产业被众多城市定位为支柱产业并大兴土木之际，鄂尔多斯不甘寂寞，把财富转移到房地产开发中，在没有等待移民迁入，就建起一座巨大办公楼、中心广场、博物馆、图书馆、两个艺术中心，该市区本是一个只有二十多万人口的城市，却打造成一个容纳100万人口的基础设施。2009年末，一名半岛记者到访，结果发现什么都不缺，最缺是人，她在报道中将鄂尔多斯称为是一座“鬼城”，将这里作为我国过度投资问题的缩影。这是以工矿为主的城市盲目城镇化，导致产业结构不舍理，降低资源配置效率，造成人力、财力和资源浪费。

警示内容:1.鄂尔多斯步入先造城后进人的本末倒置歧路，把城镇建设变成房地产化，不仅无法驱动经济增长，还产生了巨量房地产泡沫。2.中央对城镇化的要旨是明确的，国家发改委主要负责人在第十二届全国人大常委会三次会议上作《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》指出:人口城镇化比土地城镇化更重要，要以发展城市群的方式节约资源。然而，一些地方政府“揣着明白装糊涂”，采取片面解读，从自身利益出发，依然走大量消耗资源和粗放经营为特征的传统城镇化，这是当前我国城镇化面临最大挑战。3.城镇化不仅仅是城市基础设施的加强，如果是那样的话，那是传统城镇化的升级版。4.城镇建设不可随意性。

四、城镇化的主要内容

城镇化的核心是“以人为本”，具体路径将是以人口城镇化为核心，发展城市群，提高城市综合承载能力。城镇化是长期发展的过程，是非常复杂的、艰巨的。在发展过程中，要遵守因地制宜、分类指导、实事求是、突出质量等原则，不搞一刀切。必须准确把握这些原则从而避免出现“有增长无发展”的局面，力求从之前的速度型走向质量型城镇化，不断提高城镇化水平。为此，分四个方面阐述如下。

(一)人口城镇化

人口城镇化的过程，就是农民进城就业并享有平等的公共服务过程。目前我国城镇化率高达50%多，其中有超过10%的流动人口没有享受市民待遇，这是现今我国城镇化建设的“缺憾”。农民工是产业工人的主体，为城镇建设做出了巨大贡献，却在各类权益和保障上长期没有得到城乡居民平等和成果共享，严重影响了社会发展稳定。虽然一些地方已经取消农业户口，统一城乡户籍登记制度，但背后涉及到的养老、就业服务、义务教育、医疗卫生和保障性住房等基本公共服务依然存在差别，城乡二元化结构没有实质变化。一些地方领导盲目将城镇化率作为绩效考核指标，利用行政手段将农村人口强制性转变为非农人口，缺乏产业支撑与城镇公共服务保障，导致城镇数量与城镇人口规模的虚高 ［4］。

那么实现人口城镇化，关键是要改革户籍、土地制度和加强社会管理。一是明确城镇户籍所含的公共服务范围，打破户籍藩篱，创造条件让农民成为现代经济的主要载体，实现基本公共服务平等化，使城镇化所蕴含的巨大内需潜力充分发挥，促进社会居民消费增长，降低经济增长对进出口的依赖程度。有人担心对户籍改革成本高，其实是没有评估好成本与收益，有研究表明，放松户籍限制，可以使农民工的消费水平提高20．8%，每年城镇化1，000万农民工，将使我国经济增长平均加快1个百分点左右 ［5］。剥夺农民权利，实行歧视户籍政策，得到一时的便利，失去的是长期的增长基础。既要马儿跑，又要马儿不吃草是错误的想法，因为不吃草的马跑不快。二是深化土地管理制度改革，引入法治，按照管住总量、严控增量、盘活存量的原则，处理好人地矛盾、农村和城市用地矛盾，提高土地利用效率。当前突出问题表现在地方政府作为城市土地市场的垄断供给者，城镇用地结构很不合理，工业用地供给严重过度，居住用地和生态用地偏少，多数国家工业用地只占新增用地10%－15%，但我国大约40%－50%的土地却被用于工业开发区建设。农村征地强拆、补偿标准过低等问题，严重影响人口城镇化进程，需通过建立城乡统一的土地市场，遏制土地财政和减少农民损失，通过建立土地产权交易平台，促进土地合理价格形成，还要对工业用地效率建立科学的量化评价指标 ［6］。三是加大精神文明建设力度，宣传贯彻社会主义核心价值观，提高全民文化素质，促进人与人之间和谐发展。

(二)“五化”同步协调发展

“五化”是指工业化、城镇化、信息化、农业现代化、绿色化。其中工业化是支撑，城镇化是大平台，信息化是手段，农业现代化是基础，绿色化是理念。“绿色化”由2014年3月中央政治局会议首次提出，要求城镇发展必须融入“绿色化”可持续发展理念。正如习近平总书记所说，“我们追求人与自然的和谐，经济与社会的和谐，通俗地讲，就是既要绿水青山，又要金山银山” ［7］，这也指明了“生态文明”和“经济发展”的辩证关系。总之，“绿色化”理念贯穿经济、政治、文化、社会建设的各方面和全过程。

“五化”同步是一个整体系统，不是独立的个体，它们之间存在密切关系:工业化、信息化和绿色化是新型工业化主要内容;工业化创造供给，城镇化激发消费潜力，工业化和城镇化带动农业现代化，农业现代化为工业化和城镇化提供支撑与保障，信息化助力工业化、城镇化和农业现代化。具体表现在:1.工业化、信息化和绿色化高度融合。就是要发展高新技术产业，提升信息化水平，改良传统产业，推动产业转型升级，实现工业现代化。2.工业化和城镇化良性互动。这实质要求产业与城市功能融合、空间整合。一方面利用工业化推动产业发展，创造就业岗位，为城镇化提供动力，从而提升城镇化规模和水平;另方面发挥城镇化在社会消费中的引擎作用，为工业化提供内需和空间载体。3.城镇化和农业现代化相互协调。一方面城镇化为农业现代化提供资金支持，以及基础设施、机械设备、农用物资等硬件服务和现代经营理念;另一方面农业现代化为城镇化提供劳动力、土地等要素来源，保障国家粮食安全。二者相互协调，有利于治理“城市病”和“农村病”，实现城乡共享改革成果。4.信息化与农业现代化紧密结合。在互联网商业的大背景下，“互联网+”成农业转型升级推手，通过嫁接互联网对传统农业进行改造，打造网上综合信息服务平台，有效减少行业中间环节，使信息更加透明化。

(三)“多规合一”，推动城乡一体化

城乡一体化是消除城乡二元结构，实现社会和谐发展的必由之路，也是城镇化必然要求。而“多规合一”是实现城乡一体化有效手段。所谓“多规合一”就是指推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等规划的相互融合，有利于解决集约节约土地资源，有利于解决“规出多门，各自为政，相互冲突”等问题。我国海南省已经率先探索首个省级“多规合一”编制，为全国做出示范，《海南省总体规划》统筹安排覆盖全省的生产、生活、生态空间要素，避免资源浪费和同质化、重复建设。

(四)发展城市群将是我国城镇化重点平台

城市群又称城市带，是区域经济一体化视角下城市城际关系的总和，它的形成与发展是现代化城市的必然趋势。发展城市群关键要提升核心城市功能，促进城市间合理分工与优势互补 ［8］。由于我国城镇化有政治特殊性:中国的城市是有等级的，按照不同等级来划分城市的类型，在等级制度下，城市可以管理城市，城市有上下级之分，城市的资源分配和管理权限严格地服从于等级制度的要求 ［9］。体现在大城市具有资源汇聚作用，根据规模效应经济规律，规模越大的城市，其产业承载能力越大，创造的收入和机会越高，而财政收入越高，就可以以更低价格和更高质量提供各种公共服务，其吸纳资本、人才、技术、人口等的能力，相比于中小城市优势非常明显。如北京人口收入、产业级别、基础设施、教育医疗等公共服务水平明显高过其他城市。当前，我国大城市总体还处于资源吸纳而非溢出阶段，最终会出现城市中强者越强、弱者越弱的局面。那么打造城市群有利于突破现有行政体制的弊端，促进大中小城市、小城镇、乡村合理布局和融合互动;有利于在大范围内实现资源优化配置，发挥辐射联动作用，促进城市群内部各城市自身发展，避免内部竞争消耗;有利于解决目前大城市发展难题(雾霾天气、水资源短缺、交通拥堵等“城市病”)。发达国家的城镇化经验也支持发展城市群观点，欧美高达70%以上人口是聚焦在城市，而70%人口的大部分又聚集在城市群中。从我国主体功能区的规划来看，我国城市的布局只能在小区域里，不可能在960万平方公里的全域内均衡分布，截至2015年，中国现有长三角、珠三角、京津冀、长江中游、中原、成渝、哈长共7个国家级城市群。

结语

当前，改革已进入深水区，城镇化建设也是如此，新一轮城镇化建设将深刻影响我国社会结构变革。城镇化不是社会精英自娱自乐的话题，要让全民了解城镇化的内涵及战略布局，凝聚全社会共识，积极参与城镇化进程。稳健推动城镇化健康发展，需要市场与政府合力，既要充分发挥好市场在资源优化配置中的决定性作用，也要发挥好政府引导作用，通过司法、金融、财政、土地和户籍等制度层面改革，为城镇化建设保驾护航，使生产关系适应生产力发展。