我国区域协调政策发展与实践

□文/李庆涛

（机械工业信息研究院技术管理研究所 北京）

我国幅员辽阔，各地自然条件和资源禀赋差异加大，呈现出明显的地域差异，区域发展不平衡一直以来是我国发展中存在的突出问题。新中国刚成立时，国家从平衡工业布局和国防安全的角度出发，实施了均衡的地区发展战略；改革开放后，国家采取的是由沿海到内地逐步开放、梯度推进的发展战略，由此带了地区发展不平衡的问题。20世纪90年代以来，由于区域非均衡发展带来的问题逐渐受到社会各界的关注，政府也意识到应该缩小地区发展差距，于是我国开始着手解决区域发展不平衡问题，区域协调发展战略由此逐渐形成并不断发展，对解决我国的区域发展问题发挥了重要作用。

一、1991～1998年促进区域协调发展政策的探索与发展

改革开放以来，我国实施东部沿海优先发展的非均衡的发展战略，进入20世纪90年代以来，我国政府认识到了区域发展差距所带来的一系列社会问题，因此逐步从政策不断突出对区域协调发展的重视，在实践上强化了对内陆地区的开放力度，促进区域协调发展的战略部署渐次开展起来。

（一）区域协调发展战略的提出与发展。1991年3月，李鹏在《关于国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要的报告》中指出，生产力的合理布局和地区经济的协调发展，是我国经济建设和社会发展中一个极为重要的问题。必须从提高国民经济的整体效益出发，加强地区经济的合理分工。1991年4月，《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》针对我国区域发展的布局和政策明确提出：正确处理发挥地区优势与全国统筹规划、沿海与内地、经济发达地区与较不发达地区之间的关系，促进地区经济朝着合理分工、各展其长、优势互补、协调发展的方向前进。1995年9月28日，党的十四届五中全会讨论通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》明确提出：坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距。从“九五”开始，要更加重视支持内地的发展，实施有利于缓解差距扩大趋势的政策，并逐步加大工作力度，积极朝着缩小差距的方向努力。并强调：按照统筹规划、因地制宜、发挥优势、分工合作、协调发展的原则，正确处理全国经济总体发展与地区经济发展的关系，正确处理建立跨省（区、市）的具有特色的区域经济与发挥各省（区、市）积极性的关系，正确处理地区与地区之间的关系。《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》将“促进区域经济协调发展”作为重要的一部分，指出要引导地区经济协调发展，形成若干各具特色的经济区域，促进全国经济布局合理化，是逐步缩小地区发展差距，最终实现共同富裕，保持社会稳定的重要条件，也是体现社会主义本质的重要方面。并明确长江三角洲及沿江地区、环渤海地区、东南沿海地区、西南和华南部分省区、东北地区、中部五省地区、西北地区等七个区域被规划为今后区域经济发展的重点方向。1997年9月12日，江泽民在党的十五大报告中提出：真正走出一条速度较快、效益较好、整体素质不断提高的经济协调发展的路子；发挥各地优势，推动区域经济协调发展；并对促进地区经济合理布局和协调发展提出了具体的意见和设想。

（二）全面开放的区域发展格局基本形成。党的十四大指出，对外开放的地域要扩大，形成多层次、多渠道、全方位开放的格局。1990年4月18日，党中央、国务院宣布开发开放浦东的决定，在浦东实行经济技术开发区和某些经济特区的政策，浦东由此也成为20世纪90年代中国改革开放的标志。1992年5月16日，中共中央政治局会议通过《中共中央关于加快改革，扩大开放，力争经济更好更快地上一个新台阶的意见》指出：以上海浦东开发为龙头，进一步开放长江沿岸城市；逐步开放沿边城市，形成周边的对外开放格局。由此，我国区域发展政策倾斜的中心开始由“珠三角”向“长三角”转移，东部沿海地区的发展呈现由南向北、全方位展开的格局。1992年以后国家进一步加大了沿海地区的开放力度，先后开放黑河市、绥芬河市、珲春市、满洲里市、二连浩特、凭祥镇、东兴镇、畹町市、瑞丽县、河口县、伊宁、博乐、塔城等13个沿边城镇，给予新疆相应的类似沿海乃至特区的8条优惠政策和措施，西藏自治区边境13岸普兰正式恢复对印度开放，丹东市建立边疆经济合作区；批准开放长江流域的芜湖、九江、黄石、武汉、岳阳、重庆等沿江城市和设立长江三峡经济开发区，哈尔滨、长春、呼和浩特、石家庄4个边境、沿海和太原、合肥、南昌、郑州、长沙、成都、贵阳、西安、兰州、西宁、银川、南宁、昆明等13个内陆的省会（首府）城市，实行沿海开放城市政策；开放广东番禺南沙港口岸、海南省洋浦经济开发区，设立天津港保税区、上海外高桥保税区、大连保税区、广州保税区、珠海保税区、汕头保税区、厦门象屿保税区、福州保税区、张家港保税区、宁波保税区、海口保税区、青岛保税区、深圳沙头角保税区、深圳福田保税区、深圳盐田港保税区，韶关、河源、梅州等三个市列入沿海经济开放区，同时增设了一批经济技术开发区，扩大外资投资领域，由此形成了我国沿海、沿江、沿边的全面开放的区域发展格局。

区域协调发展战略是实现我国区域协调发展的必由之路，在政策指导的基础上，我国及时的、不断扩大的开放局面，为全面实施区域协调发展战略创造了良好的条件、打下了坚实的基础。

二、1999年至今：我国区域协调发展政策的实践

改革开放以来，我国采取了非均衡发展战略，东部沿海地区发展迅速，取得了显著的成绩，但是随着我国改革开放的不断深入，由于地区发展不平衡带来的诸多问题也越来越受到社会各界的关注。党和国家领导人，审时度势，在“九五”计划提出要引导地区经济协调发展，促进全国经济布局合理化；并强调加快开放步伐，发展对外经济合作，促进中、西部地区的开发和振兴。以“西部大开发”战略的实施为标志，我国开始实施第三次区域发展战略调整。由此，我国的社会主义事业进入了以缩小区域发展差距，促进区域协调发展为目标的新阶段。

（一）以西部大开发、振兴东北地区、中部崛起、鼓励东部地区率先发展为先导的促进我国区域协调发展的宏观发展战略。

为了解决较为突出的区域发展差距问题，1999年9月，党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》明确提出：国家要实施西部大开发战略，以此为标志，我国区域政策的重心开始了第三次转移。2001年3月，九届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》对实施西部大开发战略再次进行了具体部署。明确了西部大开发的地区特指陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、四川、重庆、云南、贵州、西藏、广西、内蒙古12个省、自治区和直辖市。西部大开发总体规划为50年，划分为奠定基础、加速发展和全面推进现代化三个阶段。为了进一步明确西部大开发的内容和措施，明确西部大开发的发展目标，保障西部地区经济又好又快发展，2006年12月8日，国务院审议通过《西部大开发“十一五”规划》，2012年2月，国务院批复同意《西部大开发“十二五”规划》。

随着我国工业化进程的加快、国家产业发展战略的调整和企业改革的不断深化，东北等老工业地区的发展态势不容乐观，为了及时解决这些地区的发展问题，2003年10月，党中央、国务院下发了《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，标志着我国正式启动实施振兴东北地区等老工业基地战略。2007年8月，国家发布《东北地区振兴规划》发布，明确辽宁省、吉林省、黑龙江省和内蒙古自治区呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、赤峰市和锡林郭勒盟（蒙东地区）为规划实施范围。这是改革开放以来我国继实施沿海开放、西部大开发战略之后，从促进区域经济协调发展和全面建设小康社会大局出发做出的又一重大战略决策。2009年9月，国务院发布《国务院关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，意见总结了实施东北地区等老工业基地振兴战略的成果指出了下一步发展中需要解决的问题和努力的方向。2012年3月21日，国家发展和改革委员会宣布《东北振兴“十二五”规划》获国务院批复。

2004年3月，国务院总理温家宝在政府工作报告中，首次明确提出促进中部地区崛起。2006年3月27日，中共中央政治局召开会议，研究促进中部地区崛起工作。2009年9月23日，温家宝主持召开国务院常务会议，会议提出实施《促进中部地区崛起规划》，规划地区包括山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南等中部六省，这一地区承东启西，接南连北。2010年8月25日，国家发展和改革委员会公布《促进中部地区崛起规划实施意见》，9月6日《国务院关于中西部地区承接产业转移的指导意见》正式出台。这对深入实施西部大开发和大力促进中部地区崛起战略、优化区域产业布局，促进区域协调发展的具有重要的意义。2012年7月25日，国务院常务会议讨论通过《关于大力实施促进中部地区崛起战略的若干意见》，强调要进一步拓展发展空间，努力实现中部地区全面崛起。

2001年3月，《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出：东部地区要在体制创新、科技创新、对外开放和经济发展中继续走在前列，有条件的地方争取率先基本实现现代化。2006年3月，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出：坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略。并强调：东部地区要率先提高自主创新能力，率先实现经济结构优化升级和增长方式转变，率先完善社会主义市场经济体制，在率先发展和改革中带动帮助中西部地区发展。2007年10月，中共十七大报告中对我国区域发展战略做出重大部署，强调：要继续实施区域发展总体战略，深入推进西部大发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展。

至此，我国以西部大开发、振兴东北地区、中部崛起、鼓励东部地区率先发展为先导的国家区域协调发展的宏观格局基本形成，从国家战略角度对我国的四大地带提出了针对性的指导政策，这对我国实现区域协调发展至关重要。

（二）以重点、特色区域发展为补充的区域协调发展的微观战略。为了进一步强化国家指导政策的针对性，突出区域优势，调动地方政府的发展积极性，我国在出台西部大开发、中部崛起、振兴东北地区、鼓励东部地区率先发展等宏观区域协调发展战略的同时，也相继出台了一些国家战略性区域发展规划，以促进重点区域发展，发挥特色地域优势的增长极作用。

在西部：国家“十二五”规划纲要明确提出将重点推进重庆、成都、西安区域战略合作，推动呼包鄂榆、广西北部湾、成渝、黔中、滇中、藏中南、关中－天水、兰州－西宁、宁夏沿黄、天山北坡等经济区加快发展，培育新的经济增长极。2008年2月21日，国家发展和改革委员会发布《广西北部湾经济区发展规划》；2008年5月29日，国务院批准设立广西钦州保税港区；2008年11月12日国务院批准设立重庆两路寸滩保税港区。2009年6月25日，国务院发布《关中―天水经济区发展规划》；2009年12月24日，国务院正式批复《甘肃省循环经济总体规划》。2010年3月，国务院批复实施《青海省柴达木循环经济试验区总体规划》；2010年5月，在中央新疆工作会议上中央正式批准设立喀什经济特区；2010年6月18日，重庆“两江新区”挂牌成立，这是继上海浦东新区、天津滨海新区之后，我国第三个国家级新区。2011年3月30日，国务院常务会议讨论通过《青藏高原区域生态建设与环境保护规划（2011－2030年）》；宁夏沿黄经济区列入国家的主体功能区规划和国家“十二五”规划纲要；2011年5月5日，国务院正式批复《成渝经济区区域规划》。2011年7月6日，国务院常务会议批准《“十二五”支持西藏经济社会发展建设项目规划方案》，2011年11月16日，国务院常务会议批准实施《青海三江源国家生态保护综合试验区总体方案》。2012年3月18日，国务院批复《陕甘宁革命老区振兴规划》，这是针对革命老区经济、社会可持续协调发展的综合性区域规划；2012年3月30日，国务院正式批准设立中国—马来西亚钦州产业园区；2012年8月20日，国务院批复设立兰州新区，这是我国深入实施西部大开发战略的又一重大举措，担负着扩大向西开放的使命。2014年1月6日，国务院正式批复陕西设立西咸新区，西咸新区正式成为我国第7个国家级新区，也是经国务院批准设立的首个以创新城市发展方式为主题的国家级新区；同时，国务院批复贵州省政府，同意设立贵州贵安新区。

在东北等老工业地区：国家“十二五”规划纲要强调要促进资源枯竭地区转型发展，增强资源型城市可持续发展能力。重点推进辽宁沿海经济带和沈阳经济区、长吉图经济区、哈大齐和牡绥地区等区域发展。2009年8月30日，国务院正式批复《中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区》，标志着长吉图开发开放先导区建设已上升为国家战略，成为第一个国家批准实施的沿边开发开放区域；2009年9月，发展和改革委员会牵头下发了《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划编制方案》，大小兴安岭生态保护与经济转型上升到国家战略层面；2009年7月1日，国务院国务院常务会议原则通过《辽宁沿海经济带发展规划》，为东北振兴增添了新动力。2010年4月，国务院批准大连长兴岛临港工业区升级为国家级经济技术开发区。2011年9月，国务院批复同意《沈阳经济区新型工业化综合配套改革试验总体方案》，将充分发挥沈阳经济区城际连接带聚集效应，实现区域经济一体化发展。2012年4月13日，国务院办公厅下发了《关于支持中国图们江区域（珲春）国际合作示范区建设的若干意见》，以加强我国与东北亚周边合作。2013年6月18日，国务院批复原则同意《黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革试验总体方案》。2014年6月23日，国务院同意设立大连金普新区，成为中国第10个国家级新区，也是东北地区唯一的一个国家级新区。

在中部：国家“十二五”规划纲要明确提出将重点推进太原城市群、皖江城市带、鄱阳湖生态经济区、中原经济区、武汉城市圈、环长株潭城市群等区域发展。2007年底，长沙、株洲、湘潭城市群与“武汉城市圈”获批“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合改革配套试验区”。2009年12月12日，国务院批复《鄱阳湖生态经济区规划》，将鄱阳湖生态经济区上升为国家战略，也是我国以保护生态、发展经济为重要战略构想的经济特区。2010年1月，国务院正式批复《皖江城市带承接产业转移示范区规划》，这是我国政府批准设立的首个国家级承接产业转移示范区，它标志着产业梯度转移正式上升为中国国家战略之一。2012年7月2日，《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》正式出台；2012年9月13日，山西省政府宣布，国务院正式批复《山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验总体方案》，标志着山西资源型经济转型综合配套改革试验区建设进入全面实施阶段，这是我国第一个全省域、全方位、系统性的国家级综合改革配套试验区；2012年12月，国家发展和改革委员会发布《中原经济区规划》，这是国家推进中原经济区建设的又一重大举措；2013年12月31日，国家发展和改革委员会正式批复《武汉城市圈区域发展规划（2013－2020年）》，这为武汉城市圈发展为中部地区现代服务业中心和中部地区崛起增长极提供了重要的政策支撑；2014年4月14日，国务院正式批复《洞庭湖生态经济区规划》，标志着洞庭湖生态经济区的建设上升为国家战略。

在东部地区：国家“十二五”规划纲要指出：要推进京津冀、长江三角洲、珠江三角洲地区区域经济一体化发展，打造首都经济圈，重点推进河北沿海地区、江苏沿海地区、浙江舟山群岛新区、海峡西岸经济区、山东半岛蓝色经济区等区域发展，建设海南国际旅游岛。2008年3月13日，国务院原则同意《关于天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》；2008年12月，为进一步促进珠江三角洲地区城镇化、工业化、信息化、市场化、国际化的深入发展，加快粤港澳三地经济的融合，国家发布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020）》。党的十七大报告提出，支持海峡西岸和其他台商投资相对集中地区经济发展；2009年5月，国务院发布《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》，明确了从国家层面建设海峡西岸经济区的重要性和具体内容。2009年6月10日，国务院常务会议审议通过《江苏沿海地区发展规划》，标志着江苏省沿海发展规划正式上升为国家战略；2009年8月14日，国务院正式批准实施《横琴总体发展规划》，将横琴岛纳入珠海经济特区范围，提出要逐步把横琴建设成为“一国两制”下探索粤港澳合作新模式的示范区。2009年11月，继深圳经济特区、上海浦东新区之后，又一个区域发展的新增长极——天津滨海新区的管理体制改革正式启动；2009年12月1日，国务院审议通过了《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》，黄河三角洲的开发建设正式上升为国家战略。2009年12月，《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》正式印发，标志着海南国际旅游岛建设上升为国家战略；2010年6月，国家发展和改革委员会正式批复《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》。2010年5月24日，国务院正式批准实施《长江三角洲地区区域规划》，明确了长江三角洲地区发展成为亚太地区重要的国际门户、全球重要的现代服务业和先进制造业中心、具有较强国际竞争力的世界级城市群的战略定位。2011年1月6日，山东省政府通报，国务院已正式批复《山东半岛蓝色经济区发展规划》，这标志着山东半岛蓝色经济区建设成为国家海洋发展战略和区域协调发展战略的重要组成部分，正式上升为国家战略；2011年2月，国务院正式批复《浙江海洋经济发展示范区规划》，浙江海洋经济发展示范区建设上升为国家战略；批复指出建设好浙江海洋经济发展示范区关系到我国实施海洋发展战略和完善区域发展总体战略的全局。2011年6月30日，国务院正式批准设立浙江舟山群岛新区，舟山新区成为我国继上海浦东、天津滨海、重庆两江新区后又一个国家级新区，也是首个以海洋经济为主题的国家级新区。2012年10月，国务院批复《广州南沙新区发展规划》，南沙新区成为我国第六个国家级新区。2013年7月3日，国务院常务会议原则通过《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，将通过在特定保税内建设中国（上海）自由贸易试验区，使之成为推进改革和提高开放型经济水平的“试验田”，打造中国经济改革开放的“升级版”。2014年6月，青岛西海岸新区成立，成为国务院批复的第9个国家级新区，重点是在行政审批制度改革中先行先试。

除了上述重点区域规划外，还针对特定类型的地区或城市出台的跨区域的、国家层级的发展规划，主要包括：2011年3月30日，国务院常务会议通过的《青藏高原区域生态建设与环境保护规划（2011－2030年）》；2011年4月6日，国务院常务会议讨论通过的《全国中小河流治理和病险水库除险加固、山洪地质灾害防御和综合治理总体规划》；2011年5月18日，国务院常务会议讨论通过的《长江中下游流域水污染防治规划》；2013年11月12日，国务院印发的《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》；2014年3月17日，国家公布的《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》；2014年3月20日，国家发展和改革委员会印发的《赣闽粤原中央苏区振兴发展规划》；2014年4月，国务院国务院批复的《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》；2014年7月，国家发展和改革委员会发布的《珠江——西江经济带发展规划》；2014年9月，国务院发布的《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，等等。

综上可知，自1999年以来，国家依据不同地区发展条件的不同，因地制宜的出台了促进区域协调发展的宏观战略，特别注重我国东、中、西及东北地区的协调发展；同时，也出台了针对重点、特色区域的微观区域发展战略，而且均上升为了国家战略，各地方政府在国家战略的指引下，又出台了相应的落实措施或制定了符合自身发展需求的地方发展规划，呈现了中央政府发挥宏观调控作用、地方政府在区域协调发展中的主导作用的发展特点，既突出了重点，又能兼顾全局，实现了上下互动、调动中央和地方两个积极性的发展目标。在跨区域、跨省区到省区内部这样梯度发展的思路，有助于培养不同层级的区域增长极，能够较好、较快地解决区域发展不平衡问题。

三、小结

总的来说，国家在提出区域协调发展的战略思想以来，中央和各级地方政府通过近年采取的一系列促进区域发展的重大举措，有效地遏制了我国区域差距持续扩大的趋势，东部率先发展、中部崛起、东北振兴、西部开发等战略的实施，促成了我国区域协调发展的局面。可以说，东、中、西部地区良性互动，区域协调发展的区域发展格局已基本形成。但必须要清楚地认识到，我国的区域发展差距问题依然很突出，由于区域发展差距带来的社会问题依然困扰着我国的发展，能否解决好区域协调发展问题也是能否实现我国全面建设小康社会目标和民族伟大复兴的关键。因此，必须进一步强化对落后地区发展的支持和引导，及时调整相关的区域政策，有效地解决区域发展中的难题，尽快提升落后地区的发展水平，早日实现区域协调发展的目标。

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