中国府际间公共服务供给困境研究综述

□文/黄　丽（贵州大学公共管理学院贵州·贵阳）

中国府际间公共服务供给困境研究综述

□文/黄丽
（贵州大学公共管理学院贵州·贵阳）

［提要］提高府际间公共服务供给效率，发挥资源的规模效应和集聚效应，是促进区域合作治理、促进整体性和协作性治理的重要内容之一。目前，国内学者对府际间公共服务的供给困境研究大致可以分为“对纵向府际间公共服务供给困境的研究”和“对横向府际间公共服务供给困境的研究”两个主要部分。分析这些研究成果，有利于我们清晰地了解关于府际间公共服务供给的研究现状，寻找到目前研究的不足，并为下一步深入研究提供新的讨论空间和发展方向。

府际关系；公共服务；供给困境

收录日期：2015年8月21日

一、导言

19世纪后半期资本主义阶级冲突日益尖锐，德国政策学派诞生，瓦格纳在其财政学领域提出公共服务，开始关注低收入者的问题。20世纪初，法国学者狄骥最早提出公共服务的具体概念，他指出公共服务与社会团结稳定的实现和促进是密不可分的，公共服务必须由政府来进行规范和控制，政府规制公共服务供给的重要性被提上日程。一般来讲，对公共服务的理解可以分为两种：一是把公共服务看成静态的物品，即把公共服务与公共事务或公共产品以及公共物品等同，它是伴随着“公共物品”概念的演变而来；二是把公共服务看成动态的过程，即把公共服务看成是提供公共产品或公共物品的活动及过程。公共服务供给可以简单的看成是相关活动主体在提供产品和服务的过程中所进行的一系列活动，包括提供产品和物品的种类、质量、需要的资源以及如何安排生产和提供，等等。

20世纪90年代开始，府际关系占据了我国公共行政领域研究的重要位置。府际关系即政府间关系，包括中央政府与地方政府的关系、地方各级政府之间的关系、各地区同级政府间关系和政府各部门之间的权力分工关系，其本质是权力配置和利益分配关系。谢庆奎教授认为各级、各类政府除了具有追求公共利益的动机之外，还具有追求自身利益的动机。政府部门是公共服务供给最大的主体，政府间的权力和利益关系对公共服务供给产生至关重大的影响。从府际关系角度出发研究公共服务问题是一个主要的研究途径和切入点。府际关系研究的核心与公共服务的供给是一致的，研究内容有很多重复之处，研究目的都是在合作中寻求一种高效率。严强（2008）在《公共行政的府际关系研究》一文中指出了府际关系研究与公共服务研究之间的紧密关系，认为府际关系研究的焦点应该放在目前公共服务供给的具体问题上。他特别强调政府在提供公共服务时所出现的过度竞争问题，并且指出这种过度竞争的政府间关系主要体现在两个方面：一是区域内公共设施和具体政策的供给；二是跨区域的公共资源的配置。

因此，对于府际间公共服务的研究是具有意义和价值的。当前我国城镇化、区域化建设的背景下，府际间公共服务的供给对经济社会的建设愈来愈重要。提高我国府际间公共服务的供给效率，发挥资源的规模效应和集聚效应，是促进区域合作治理、促进整体性和协作性治理的重要内容之一。根据府际关系的类型，可以将府际间公共服务供给困境研究分为“对纵向府际间公共服务供给困境的研究”和“对横向府际间公共服务供给困境的研究”。

二、对纵向府际间公共服务供给困境的研究

国内外对纵向府际间公共服务的研究主要是从经济学和财政学的角度展开的，涉及到“经济人”假设和公共选择理论、博弈论等。我国纵向政府间关系的研究主要是建立在中央与地方关系的基础之上的，具体研究中央与地方的财政关系并以税收关系为主线。已有的文献并没有明确研究纵向府际间公共服务的供给，相关问题主要是在研究政府间财政关系划分“财权”和“事权”时体现出来的，其中在具体研究财政关系时，涉及到政府间公共服务的提供职责和相关的供给问题。

纵向的政府间财政关系研究中对公共服务提供的研究并不是很成熟，研究仅涉及到公共服务提供的权责以及供给模式等。根据我国政府间财政关系演变来分析政府间公共服务供给问题是一个不错的切入点。张光教授（2010）在《中国政府间财政关系的演变》的文章中梳理了中央和地方在不同阶段的具体的财政关系状况，政府间财政关系发展演变可以分为三个阶段：中央计划阶段（1949～1978）：在这一时期，全国财政“统收统支”，地方政府类似于中央政府的代理人，执行由中央指派的任务，没有财政自主权；财政包干阶段（1979～1993）：国家政府间财政关系呈现“分灶吃饭”的特征，中央与地方的财政分开，收支预算保持相对独立和稳定的状态；分税制阶段（1994年至今）：根据事权与财权结合的原则，对税收制度进行了改革，明确界定了支出责任、收入划分和转移支付。财权体现了事权，对应不同阶段，中央和地方的事权都有所不同并根据财权进行了明确的划分。楼继伟（2013）在《中国政府间财政关系再思考》一书中认为，目前政府间公共服务职责划分存在的主要问题在于：本该中央负责的事务变成了地方管，该地方管的事务成了中央的负担，中央和地方之间重复的事务太多。这就导致了公共服务供给出现了很多问题，中央和地方都不能很好地发挥其管理和提供公共服务的优越性，反而还会凸显出很多管理问题。依据楼继伟教授对事权分配的效用外溢性、信息的复杂性和激励相容性的原则，外部性越强的公共事务，事权越应该集中于上级政府；而信息越复杂的公共事务，事权就越应下放给地方政府进行管理。

纵向府际间公共服务供给研究主要涉及到制度性公共服务供给的区域性大型公共服务的供给。20世纪70年代以来，中央政府对地方政府“让利放权”的“行政性分权”成为改革的主基调，府际关系研究中更加强调地方分权制度的建立、促进地方自治制度的建立和多中心合作制度的完善。由于中央在行政上依赖地方的支持和合作，以更好地制定和落实具体政策，地方在财政上依赖于中央；同时，中央还依赖地方进行制度性创新和政策试验，地方在立法上受制于中央，因此要加强中央与地方的纵向合作。由此，纵向府际间合作是解决纵向公共服务的主要途径，目前省直管县、市管县等等都是加强纵向合作、革新政府管理的具体呈现。纵向政府间合作既能发挥地方政府信息接收的优越性，也能发挥上级政府的资源统筹调配的能力。

三、对横向府际间公共服务供给困境的研究

横向府际间公共服务供给研究主要体现在城市群或区域公共服务提供方面。目前对这一问题的研究主要集中在以下三个方面：一是研究府际间公共服务提供的基本内涵；二是着力探讨府际间公共服务供给存在的具体问题与成因；三是关注府际间公共服务供给的实现路径和保障机制等。

（一）府际间公共服务的基本内涵。学者们从公共服务供给理论、城市群理论、地方政府协同治理理论、博弈论等角度进行了大量的研究。横向府际间公共服务研究以区域性公共服务研究为主，其内涵研究包括定义、特点、分类以及供给主体等。

柳春慈（2010）和姜辉（2012）曾在他们关于区域公共服务供给的文章中指出，“区域性公共物品的效用覆盖范围是基于自然地理因素、政治经济因素、文化传统因素等而联系在一起的跨越多重行政辖区的地域范围，是一种特殊意义上的公共物品。”认为区域性公共产品除了具备一般公共产品的非竞争性和非排他性的共性以外，还具备自身的特征。区域性公共物品具有明显的地域依赖性以及辖区外溢性，它的涉及范围更广、投入产出规模更多、需求与供给的主体更加复杂和多元，同时其受益群体也因范围和界限的不确定而发成较大的变化。区域公共服务除了具有一般公共服务的普遍性以外，还具有外部性、渗透性和区域性的特殊性质。王佃利和任宇波（2009）指出，区域公共产品的供给特征包括受益范围的局限性，供给中较强的“搭便车”行为以及供给主体的复杂性和多元化。

按照不同标准和角度，区域性公共服务能够被划分为不同的种类。吴长剑与谢礼圣（2007）根据区域公共物品的特性，认为区域公共产品可以分为区域性纯粹公共产品或集体物品、区域性收费产品或俱乐部产品，以及区域性公用产品。王佃利（2009）则从广义上划分了区域性公共物品的种类，具体分为基础设施类区域公共物品和制度类区域公共物品两大类。钱海梅（2009）的文章中，则根据公共服务在具体的经济范围内所发生作用的差别，把区域性公共服务划分为区域独占型、区域关联型和区域共享型公共服务三个层次，区域公共服务主要包括关联型和共享型公共服务。

（二）府际间公共服务供给的具体问题与成因。现阶段，我国公众对于公共服务的需求快速增加与公共服务的供给不足之间的矛盾日益加剧，再加上区域发展不平衡、行政管理体制条块分割以及财税体制不合理等问题，我国府际间公共服务供给严重失衡。

殷婷婷（2010）在其硕士论文《区域公共物品供给困境及对策选择研究》中用公地悲剧、囚徒困境博弈和集体行动理论来解释区域公共服务的供给过剩和供给不足问题，指出造成公共服务供给困境的原因主要在于区域内相互冲突的体制、绩效评价体系的具体缺陷、政府间相互关系难以协调和各级各类政府利益博弈等。蒋辉（2012）在研究民族地区区域公共服务供给时指出：民族地区区域性公共产品供给面临区域公共产品供给的基本条件难以满足；基础性公共产品的供给严重不足；区域之间缺乏协调或协调不力，地方政府各行其是；财税体制不尽合理，地方政府面临很大的财政压力；同时，供给模式以政府垄断占主导，市场和社会供给模式欠缺，公众的公共服务需求既难以表达也难以得到满足等突出问题。

由于区域性公共服务外部效应的溢出性，各级、各类政府在提供公共服务时容易陷入“猎鹿困境”，区域公共产品供应出现困境、供给不足，这对我国当前区域公共服务一体化建设提出挑战。目前区域公共服务供给面临以下主要矛盾：公共服务的多样性需求与公共服务的严重短缺和资源配置不合理之间的矛盾；公共服务的供给主体单一性与多元市场经济供给主体之间的矛盾；管理主体交叉性与构建“大部制”之间的矛盾；供给方式的分散性与公共服务的“无缝隙”需求之间的矛盾。

（三）完善府际间公共服务供给的实现途径。完善公共服务供给尤其是府际公共服务具有非常大的意义，创新公共服务的供给策略应该从三个方面展开：一是转变府际间公共服务供给的理念；二要完善区域政府间公共服务供给的具体机制；三是构建多元主体合作供给的模式。

政府在区域公共服务供给中扮演最主要的角色，徐君君（2010）在《区域公共物品政府供给的博弈分析》中指出政府博弈行为对公共物品供给的影响，并提出要通过订立合同约束政府行为并且树立政府间不断博弈和互相信任的观念，同时还应该加强和完善政府之间的信息交流和利益表达机制。王佃利和任宇波教授（2009）则从政府创新合作机制的角度出发，提出具体的创新路径可以从利益表达、跨区域合作、制度化建设以及绩效考核这四个方面进行。政府是处理和解决府际间公共服务供给问题的主体，走出困境的重点在于加强府际合作（尤其是地方政府合作）。地方政府间必须建立伙伴关系，合力配置和整合资源和行动，以发挥地方政府提供服务的合力，提高地方政府公共服务和社会管理的能力。

市场是除政府之外的又一个提供公共服务的重要主体，市场营利组织可以根据市场的具体需求，以营利为目的的提供基础设施、文化教育、医疗等准公共物品，既能克服政府部门供给公共服务的低效率和高成本的弊端，又能实现较高的收益。发挥市场组织提供公共服务的优越性是创新府际间公共服务供给的重要途径之一。杜洪壮（2010）在《地方服务的多元供给》中指出要进行社会资源的多元化整合，对于市场的营利性组织，要促进公共服务资金投入，完善公共服务竞争网络，提高供给公共服务的效率。总之，完善府际间公共服务供给的实现路径是综合发挥多个供给主体的优越性和合力。

四、目前研究存在的一些问题

从当前国内学者们已经取得的成果来看，不仅为中国府际间公共服务供给研究提供了丰富的理论解释，也为促进府际间公共服务供给的高效率追求提供了有价值的理论指导。但是，目前的研究仍有大量亟待拓展和深化的空间。

在纵向关系上，府际间公共服务供给方面的研究较少，相关研究主要在于争论政府间集权和分权的问题，以及对于“央地关系”中财税关系的探讨，研究仅能涉及比较宏观的浅层次的公共服务提供权责的分析。

在横向关系上，府际间公共服务供给的研究以区域和城市群公共产品的提供为主，涉及相对较广的研究范围，但大多换汤不换药，提出的问题亦大同小异，解决措施的可实施性不强。研究忽视了对地方政府职能的重塑，也忽视了地方政府间合作对公共利益的背离。同时，研究缺乏对微观个案的具体分析，现实应用价值不大。

五、结语

随着社会公共事务越来越复杂以及地区之间交流越来越多，府际关系、府际管理成为研究的热点问题，研究涉及到整体性治理、协作政府、网络化治理等当前研究较为热门的讨论内容。府际间公共服务供给是府际管理的重要内容，直接影响府际管理的效率。提高我国府际间公共服务的供给效率，发挥资源的规模效应和集聚效应，是促进区域合作治理、促进整体性和协作性治理的重要内容之一。然而由于府际间公共服务的具体特征，其较大的辖区外溢性使得府际间公共服务提供存在供给不足和供给过剩的问题。解决府际间公共服务供给问题尤其是区域公共服务供给问题的重点在于加强府际合作，同时也应发挥市场营利组织和志愿性非营利组织的优势。

主要参考文献：

［1］殷婷婷.区域公共物品供给困境及对策选择研究［D］.山东大学，2010.

［2］吴博.雾霾协同治理的府际合作研究［D］.华中师范大学，2014.

［3］王惠娜.区域合作困境及其缓解途径——以深莞惠界河治理为例［J］.中国行政管理，2014.1.

［4］张紧跟.论国家治理体系现代化视野中的珠三角地方政府创新［J］.学术研究，2015.2.

［5］张紧跟.从抗争性冲突到参与式治理：广州垃圾处理的新趋向［J］.中山大学学报（社会科学版），2014.4.

［6］任维德，乔德中.城市群内府际关系协调的治理逻辑：基于整体性治理［J］.内蒙古师范大学学报（哲学社会科学版），2011.2.

［7］钱海梅.“合作共赢”与“集体行动逻辑”——关于区域公共服务“猎鹿困境”的探讨［J］.学术界，2009.2.

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