论主题公园发展中地方政府的角色转换

陶 宁

（河南师范大学 旅游学院，河南 新乡453007）

1989年，深圳锦绣中华微缩景观的开业拉开了中国主题公园的发展序幕，短短20余年数量已超过2500个，特别是即将于2015年开业的上海迪士尼乐园破土动工的消息，再次掀起了国内主题公园建设热潮，主题公园也成为近几年学术界的研究热点。之前国内学者对于主题公园的研究多集中在主题公园的发展现状、趋势和景观设计上，另外，张学斌、张侠、卜代军、孙宏民、刘迅、殷桂梅等学者对国内旅游业发展中的政府行为也进行了专题研究，但基于政府角度的国内主题公园的专门研究尚未有独立的研究成果，然而目前“主题公园＋地产”的开发模式中，“土地出让”让地方政府成为其中的核心利益相关者，跳过地方政府去研究主题公园，研究成果就难以在实践中落地，因此基于政府角度的主题公园专门研究十分必要。

一、政府主宰背景下地方政府在主题公园发展中的角色透视

1996年中国国家旅游局访问以色列、土耳其，在代表团之后的总结汇报中首次提出旅游产业发展“政府主导”一词，确立政府主导型战略是指导我国旅游业发展的总舵手，其形成有着深刻的原因：其一，中国改革开放三十年来的经济取得了迅猛发展，但市场经济体系未完全成熟，市场失灵现象还普遍存在；其二，中国旅游经济体系的形成并非市场自然发育的结果，而是中国政府一手促成与推动的；其三，政府本身就是旅游产业发展的利益主体之一，它要通过宏观调控手段实现资源的合理化配置以及旅游产业内外各经济主体之间利益的协调，某种意义上保障自身利益的有效实现。因此，采取“政府主导”的发展模式是中国旅游的必然选择［1］。受到中国旅游业发展环境的影响，国内主题公园同样沿袭了政府主导型发展模式，发展前期确实取得了明显效果，但政府职能是服务而非掌舵［2］，长期以来的行为惯性使许多地方政府将“政府主导”理解为“政府主宰”，主宰是“过度主导”的体现，极易造成政府失灵。盘点主题公园在中国走过的二十余载，投资巨大的主题公园项目破产歇业的不在少数。国内主题公园经营惨淡而数量剧增，究其原因不乏地方政府在“主宰”意识下的种种错位、缺位的角色扮演。

1．角色错位

其一是“封建家长”角色。完善的“政府主导型”旅游发展模式是服务型政府和有限政府在我国旅游行业的具体体现［3］。实际上，许多地方政府像封建家长“嫁”女儿一样决定主题公园项目的发展命运。旅游项目的投资、建设和发展应该更多地取决于市场因素，一个地方是否适合建主题公园、其数量及公园主题的确定应该由当地经济发展、市场需要等因素决定，而不是单纯从政绩和接待地的主观愿望出发，更不能夹杂个别地方官员的寻租行为。

其二是“神秘股东”角色。出于招商引资、政绩评价等原因，一些地方政府积极促成大项目，大型主题公园项目的落户使政府成了企业的“神秘股东”，土地的稀缺把开发商和地方政府捆绑为利益联盟，土地转让金可以为地方政府快速解决财政问题，最终导致主题公园项目无节制的滥批，一些地产开发商漫天过海，利用周边的土地配套进行变相的高档房地产开发。政府行为是要追求公共效益的最大化，公共行政官员绝不能像企业家一样只追求自身利益的最大，部分主题公园项目快速上马，只是利用“神秘股东”的身份获取了主政者的短期利益诉求。

2．角色缺位

首先是法规缺位。在我国旅游立法体系尚待健全的背景下，主题公园相关法律法规体系建设尤显不足：其一是行业监管法规体系的缺失。主题公园项目大量进入后，长期缺乏来自行业方面的监管，当破坏市场秩序、损害投资者利益的现象频发时，执法部门无法可依或无执法手段，造成市场低水平、无序竞争和不同层次投资者利益受损的局面。其二是政府问责法规体系的缺失。土地是地方政府手中的“金饭碗”，在土地的资源配置方面掌握绝对的审批权。缺乏有效地政府问责法规体系，就会导致更多地方政府的非理性行为，造成社会资源的极大浪费与破坏。

其次是职能缺位。地方政府在项目落地前缺乏科学规划、严格审批，分析决策职能的缺失致使同一地区主题公园项目重复建设现象严重，行业内部无序竞争，行业平均利润不断下降，大量资金沉淀而无法转移。以第一代主题公园重灾区广州为例，已经走向终结的有番禺飞龙世界、太阳岛乐园、东方乐园、世界大观等，再加上一些建成即夭折的主题公园，行业乱象丛生。此外，许多地方政府直接插手招商引资，出现滥用公共权力，给予投资方种种“超国民待遇”的现象，弱化了政府的市场监管职能［4］，造成在国家对主题公园项目管控越来越紧的情况下，国内主题公园的数量越开越多、土地越圈越大、投资越来越多。

最后是服务缺位。主题公园的“人造”吸引力需要城市道路交通的通畅、基础设施的完善、绿化环保的加强、社会治安的稳定等条件的强力保障，完善如此庞大的服务保障系统，单靠某个企业或行业是无法做到的。通常，一些地方政府在签项目时，把景区配套服务写进协议中，寄希望于投资者去建设和完善，由于区域内每个旅游企业都是理性的，从自利角度出发，总希望“搭便车”而享受收益，极易出现“公用地困境”［5］。所以，区域公共服务的提供不是由各企业自扫门前雪后再拼接起来，它要求地方政府在宏观层面上统一规划，由政府干预，其他利益相关体积极配合来提供。

二、地方政府由主宰向干预回归的角色定位分析

政府主导的核心本质不是政府主宰，而是政府干预，从世界旅游业的总体发展趋势来看，旅游业的发展必须充分发挥市场机制的作用，政府的行为应当主要表现为对市场的干预和调节作用，政府通过自身特有的强制力和约束力来控制市场经济的运行，以弥补市场自身力量的不足，纠正市场失灵，构建政府与市场之间的相互合作、相互补充的关系。这种合作关系的本质是“有效干预”，而非“粗放干涉”。现阶段，要想抑制主题公园盲目投资热潮，需要地方政府摒弃“靠土地赚快钱”的思想，切实转变政府职能，理顺所有权、经营权的关系，由主宰角色向干预逐渐回归。

1．“严谨工程师”角色：缜密评估论证，科学规划布局

主题公园项目多数占地面积大、资金投入多，在项目申报环节，需要地方政府扮演好“总工程师”的角色。首先是缜密评估，严格论证，考虑主题公园落户的可行性问题。地方政府要求开发商提供详尽的开发材料，积极设立由学者、官员和业界专业人员构成的专家小组，根据本区域的客源市场条件、交通条件、城市经济条件、城市旅游感知形象、市场竞争［6］等因子分析选择适合本地发展的项目。其次是科学规划。政府行为对旅游业产生作用的过程始于旅游规划，要考虑当地社会环境、经济环境和社区居民的接受能力等因素。由于主题公园项目规模较大，动辄几百亩甚至上千亩，土地是稀缺资源，项目规划须由政府牵头来做，对项目各个方面进行科学合理、衔接匹配的布局和规划。

2．“灵活立法者”角色：完善政策法规，加强市场监管

从上世纪80年代末以模拟、微缩景观为主的第一代主题公园到如今以科技化、动漫卡酷化为主的第四代主题公园产品出现，国内用以规范新兴主题公园产业发展的政策法规凤毛麟角，地方政府可以充分发挥区域自主性，扮演好“灵活的立法者”角色，因地制宜为主题公园的发展量身定制地方性政策法规，对本地主题公园市场进行规范和监管。

首先是项目投资政策的制定。十八大后地方政府要深化体制改革，对于好的主题公园项目，要确立企业投资主体地位，积极制定鼓励投资的产业政策，在项目审批、税收、土地等相关方面给予优惠。另外，地方政府还要出台相关政策用以协调财政、金融、环保、园林等部门之间的合作，保证项目的顺利进行。

其次是市场监管体系的完善。要依法行政，就要有法可依。在鼓励好项目落户的同时，地方政府需要不断健全和完善公共监管体系，利用行政手段较司法手段成本更低、效率更高的优势，建立一个由政府牵头、各相关监管机关共同组成的权威公共监管机构，对侵害权益的行为及时做出裁定和处理，同时对政府部门或官员的非理性行为进行有效监督，形成良好的市场秩序。

3．“贴心服务员”角色：注重公共服务，改善消费环境

主题公园的健康发展需要地方政府积极转变职能，注重公共服务提供，做好“贴心服务员”角色。

首先是硬件环境的完善。以交通条件为例，为支持“大连发现王国主题公园”的建设，大连市政府果断决定将轻轨3号线直接铺设到景区，方便游客到达，完善了游客对大连整体旅游形象的感知，提高了城市竞争力。上海欢乐谷地处松江区，离市区偏远，在区政府的协调下，地铁9号线的直通为欢乐谷输送了大量城市客源。因此，外部硬件环境直接影响到客流量，连通着主题公园的发展命脉。道路、交通属于公共服务产品，易出现“公用地困境”，地方政府需要承担起交通基础设施的建设，通过高等级公路、轨道交通建设完善环城市带交通网的建设，增强主题公园的可进入性。

其次是软件环境的营造。除了良好的硬件环境，主题公园的健康发展也离不开地方政府积极营造的诚信的经营环境和消费环境。其中，城市公共交通媒体的影响力不可小觑，英国咨询公司雷格斯公司日前的一项调查显示，中国的上班族每天在上班路上（从家到单位单程）花费的时间领先全球。政府可以充分利用公交、地铁等交通站点的公媒扩大宣传，让诚实守信、合法经营的理念深入人心，创造良好的市场交易环境，提升客源市场的整体满意度。此外，政府要加大扶持力度，完善信息化通道建设，规避主题公园产品可替代性较强的风险：稳步推进“电子政务”工程，为主题公园的发展照亮方向；建立相关法规制度加强对旅游企业自建网站和专业旅游网站进行监管，营造诚信消费环境；积极整合旅游信息化网络，建设政府背景类ASP（应用服务供应商）网站，国家“金旅工程”公共商务网——金旅雅途网以及中国旅游网就是其中的优秀代表，在这里政府身份由过去的管理者变身为服务商，实现了角色突破。

4．“公共推销员”角色：实行强势营销，挖掘市场动力

主题公园没有深厚的历史积淀作吸引，产品可替代性较强，如何保证客流量是生存的关键。这就需要地方政府做好“公共推销员的角色”，实行旅游目的地的强势公共营销。强势公共营销包括旅游形象宣传、跨区域营销和旅游产品促销等层面，由政府牵头、相关企业共同参与的公共营销模式是主题公园强势营销的最佳选择。如香港政府“动感之都”的强势公共营销在增加访港游客量的同时有效地带动了海洋公园的游客数。满足客需主要由企业提供，引导客需则往往需要政府的参与，持续、全方位的强势公共营销模式可以快速提升旅游目的地的知名度和影响力，依靠旅游地整体形象的传播来发掘大量潜在的客源市场，对主题公园的基本生存和后续发展意义重大。

［1］熊元斌，等．旅游业、政府主导与公共营销［M］．武汉：武汉大学出版社，2008：9．

［2］珍妮特·V．登哈特，罗伯特·B．登哈特．新公共服务：服务而不是掌舵［M］．北京：中国人民大学出版社，2004．：5．

［3］赵维新．坚持与完善政府主导型旅游发展模式［J］．中州大学学报，2005（4）．

［4］秦建辉．地方政府招商引资模式创新问题研究［J］．知识经济，2011（17）．

［5］张河清，苏斌．基于博弈论的政府主导型旅游目的地公共品牌构建研究［J］．生态经济，2006（12）．

［6］朱峰．城市大型主题公园可行性评价体系初探［J］．桂林旅游高等专科学校学报，2005（3）．