县域城乡教师均衡发展模式分析：外援型与内生型

唐松林，刘丹丹

（湖南大学 教育科学研究院，湖南 长沙410082）

城乡教师发展的均衡，大致存在“外援型”和“内生型”两种模式。这两种模式，均存在一定优势，一定程度上为城乡教师均衡发展提供了可能。但二者也都存在一定的局限，相互割裂，且缺乏法律依据，治标不治本。本文试图深入反思两种模式，揭示其长期存在却无法推广深入的症结，提出两者融通及有效运转的可能性。

一、城乡教师均衡发展的两种模式

首先需要明确的是，根据我国义务教育的管理体制，及便于城乡教师发展模式的可操作性，本研究将城乡教师界定在县（区、市）域范围内，即城市教师特指工作在县（镇、市）政府所在地的城关镇或市区的中小学教师；乡村教师特指工作在乡（镇）及以下广大村落行政区域内的中小学教师。

（一）“外援型”均衡模式

“外援型”均衡，是指在政府主导的基础上，根据国家相关法规政策、利用国家资源弥补、提升农村教师资源水平，以实现城乡教师资源的均衡发展。其具体方式包括新教师引入、不合格教师退出、全员教师流动及弱势补偿等。

新教师引入。即从高校和社会引入一些优秀教师资源，主要是应届大学毕业生到农村学校任教。目前，大学毕业生人才资源丰富，国家可适度运用宏观调控，有效引导大学毕业生进入乡村学校。一方面，坚持自愿性原则。即首先必须尊重学生意愿，保障学生自由选择的权利，这是人才安心工作、有效发展才能、享受幸福生活的前提。另一方面，实行优惠政策吸引人才。许多地方政府为吸引大学生到农村学校任教，颁布各种优惠政策。如湖北省教育厅规定，支教生每人每年发放5000元奖金，按年发放；选派任教的毕业生不需试用可提前定级，并且其工资按月足额发放；具有研究生推荐免试资格的毕业生，可先取得入学资格，服务期满后再回校攻读硕士研究生等［1］。通过引入优质新教师，强化农村学校的师资队伍，均衡城乡教师的发展。

不合格教师退出。即不合格的教师退出教育系统。美英两国教师退出机制比较成熟，美国的教师退出机制被形象地称为“三腿凳子”式机制，即通过对教师教育机构的资格认定、初任教师的资格认定和优秀教师的资格认定这三个环节进行质量控制，以退出不合格的教师教育机构、教师候选人与教师资格，进而提高中小学教师质量［2］。而英国的则被称为“四骑马手”式机制，即通过建立教师教育认可、检查、审定和分配四项制度，来保障中小学教师培养的质量［2］。在我国，有学者提出，将优秀教师引入农村学校的同时，建立不合格教师退出机制，提出要从建立教师教育机构资格认定制度、完善中小学教师资格证书制度以及推进中小学教师聘任制的实施三个方面来保证教师质量，并建议建立主动退出和被动退出、长期退出和短期退出的相关对策，切实保证不合格教师退出农村教师队伍［3］，如此，农村教师才能从整体上有质的突进，才能缩小与城市教师之间的差距，促进城乡均衡。

全员教师流动。即以制度的形式，刚性地要求符合一定条件的教师在不同学校轮岗执教，以促进教师资源均衡配置［4］。全员教师流动不是出于个人意愿，而是国家强制实行。日本将其称为“教师定期流动制”，并明确规定了流动细则，如一个教师在同一所学校连续工作不得超过五年，在同一所学校连续任教达到一定年限必须流动，在一所学校任教不超过三年的教师严禁跳槽［1］。在我国，全员教师流动只是学者们的建议，有局部地区正在实验试行，我们可以借鉴国际经验，结合自己的情况，有效开展教师全员流动机制，打破城乡教师二元化，而实现其一体化。

弱势补偿。主要指对教育处境不利者，或弱势群体进行补偿，实行弱势群体优先扶持，用区别对待强势群体和弱势群体的不平等手段，来达到最终的真正的教育平等目的［5］。弱势补偿主要包括经济资本补偿、文化资本补偿与社会资本补偿等。具体方式有待遇补偿、机会补偿和人员补偿等，如城乡教师互派、轮岗、对口支援、大学生支教、送教下乡等。弱势补偿，仅仅给予处境不利的农村教师“一视同仁”的政策与机会，是远远不够的，必须采取“补偿性原则”，这样，才能有效减少不公平，做到真正的公平［6］，真正促进城乡教师均衡发展。

（二）“内生型”均衡模式

“内生型”均衡，指学校和教师主体内部力量向外绵延、生成与发展。主要包括教师精神自治、教师合作探究和校本培训等方式。

精神自治。即教师在生命能量绵延与自我、自强、自主的意识驱动之下，通过反思、冥想、体验、顿悟、创造和总结，来提升自我专业水平、人生意义与社会价值的方式。它既是乡村教师生命存在的本质样式，也是乡村教师提升自我专业性和公共性，促进自身教学生活与社会生活融合，体验人生意义与实现社会价值的根本途径。精神自治，有利于激扬教师个体生命力量，发挥自我天赋潜能与人格倾向优势，对于城乡教师均衡具有内在动力价值，第一，有利于个体回归自我，提升自我文化品性。自我生命的生存根基就是沉静心灵，坚守本分，不为喧嚣的功利世界所迷惑。第二，重建知识分子的使命意识。尤其对于乡村教师，他们的“责任在于为乡村少年的生存奠定基石，不仅是为了找到求知的乐趣、创造的热情，更多的是他们自我生命生存根基的培植”［7］。第三，有利于建立学校内部的民主、宽松、自由与自治的教师管理环境，使教师从沉重的片面追求“升学率”的镣铐中解放出来，使他们树立精神自治的发展意识与行动，提升自己的教育敏锐力、想象力与创造力。这样的城乡教师“均衡”，因每个教师都有竞争的人格力量与文化资本，才是有生命力的、有意义的。

合作探究。即为了改善学校教育实践，提升各自的教学水平，教师们以自愿、平等的方式，就共同感兴趣的问题，不断交流，共同研究，探讨解决的办法或者促进各自发展的一种批判性、发展性的互动方式［8］。合作探究，蕴涵了一种“生命－实践”的思维，对教师认知水平与实践能力的发展，具有重要意义。这是提升城乡教师个体文化资本及其竞争力，促进城乡教师均衡的重要手段。第一，赋予个人知识以地位，为城乡教师平等对话与分享经验提供可能性。油布佐和子曾说，通过交换个人性、实践性的知识，教师可以在教师集体内部建立起实践知识储藏，进而通过谋求其共有，使得磨练相互的能力成为可能［9］。在城乡教师均衡发展中，通过合作探究，城乡教师可以共享经验、知识、智慧与人生价值。第二，承认了知识的建构性生成机制，使城乡教师在交往中生成知识。它有利于打破教师个体思维的局限性和模式化倾向，因为，知识可以“在对话中生成，在交往中重组，在共享中倍增”［10］。第三，有利于激发教师挑战自我的信心与勇气，恢复乡村教师的职业尊严。现今，相比而言，城市教师与乡村教师在知识的生产与话语权方面，存在一定的支配与依附关系，但是，合作探究，有利于乡村教师的探究精神和合作意识的进一步提升。

校本培训。即以教师任职学校为基本培训单位，以更新教育教学理念、提高教师教育教学技能、养成教育教学性情等为主要目标，把培训、研讨、交流与辩论等活动紧密结合的继续教育形式。它不一定在教育行政部门和有关业务部门的规划和指导下进行，相反，它更多地源于学校内部的教育教学改革的需要。它之所以能促进城乡教师均衡，第一，源于教师的学习兴趣与愿望，自发地凝聚成团体学习或终身学习形式。它可以通过骨干示范、师徒结对、以课代研、专题讲座、沙龙对话等多元化的培训或学习方式，在学校的组织保障下积极有效地开展。第二，从城乡教师均衡发展的角度而言，一方面，它在提升教育教学质量、享受教育教学生活的过程中，提高了教师教育教学水平，促进了教师的专业发展。校本培训的初衷就在于强化教师专业的实践性，加强教育理论与实践的联系［11］。第三，它通过学校的计划、组织、协调与联结，加强与外界的联系，丰富培训内容，拓展教师视野，并且根据学校教育教学改革发展的需要，选择针对性、实效性、基础性、发展性和系统性的培训内容，提高学习成效，促进城乡教师均衡发展。

二、两种均衡模式的艰难

虽然“外援型”和“内生型”均衡模式具有合理性和必要性，但在实践中，两者阻力重重，一直无法广泛、有效和深入地推广。

（一）“外援型”均衡模式遭遇人事制度的掣肘

“外援型”均衡模式是最常用的模式，其行动主体一般是政府，实质内容是权力运作，具有由上至下、见效快的特点。但它在实践中遭遇人事制度的难题。

优质教师的“引入”遭遇“超编”与“缺人”的尴尬。为农村学校引入优质的新教师，在数量上和质量上都能增强乡村教师力量，但在实践时，却遭遇“超编”与“缺人”的困境［12］。一方面，我国农村教师编制偏紧，农村实际编制严重少于应有编制数；另一方面，随着教师职务评聘政策的广泛推行，县域教育行政系统内部，许多非教学人员抢占教师编制情况普遍，他们占据教师编制但未行教师之职［13］。渐渐地，县域中小学教师“超编”与“缺人”同时存在，特别是农村中小学，农村教师与城市教师相比，他们的学历较低，学科教师类型不均衡，教师年龄也偏向老年化，合格、优秀的农村教师处于紧缺状态。所以在“超编”和“缺人”的尴尬面前，优质教师引入困难重重。

不合格教师退出受到传统人事制度的制约。一直以来，我国教师都是“终身制”和“铁饭碗”，尽管现在逐渐进行教育人事制度的改革，但是学校的各种聘任也还只是对岗位的聘任，没有涉及劳动关系或人事聘用关系的聘用或聘任，也就是没有实行真正意义上的聘用制（或聘任制）［14］，也就是说，教师依然属于一种长久的身份职业，淘汰制有名无实。这主要体现在三个方面：第一，缺乏规范的教师教育机构资格的认定。现在的教师教育机构认定标准与认定程序都缺乏统一，对于一些不合格的教师候选人缺乏甄别作用。第二，忽视在岗教师的综合评价。对于一些在岗教师，过于片面地以升学率为标杆进行评价，忽视了教师的综合性评价。第三，缺乏明确的退出制度。在岗教师，如若不犯特别严重的错误，一般能够长久执教，但在信息化时代，教师的要求提高了，我们需要根据教育适应社会的原则，来正式淘汰不合格的教师。

县域内城乡教师全员流动遭受人事制度的限制。全员教师流动作为一种均衡配置方式，在某些地区曾有过试点，但后来并未在全国推广，其中一个重要原因就是教师人事制度的限制。首先，现阶段，我国教师实现教师聘任制。虽然这为教师自由流动提供了契机，但是在推行教师聘任的实践过程中，普遍存在“好学校选择好教师，好教师选择好学校”的现象，如此，优秀教师大多进入城市重点学校，而薄弱学校，特别是乡村学校就很难聘请到优秀教师，这就阻碍了教师的双向流动。其次，现在教师实行的编制管理缺乏必要的弹性。在以“县”为主的教育管理体制下，农村县市为了减少财政负担，往往会相应控制教师编制，在总量超编的前提下，新教师无法被引入。所以，在县域内实现教师全员流动阻碍重重。

（二）“内生型”均衡模式遭遇农村教师的“特殊性”和“主体性”被遮蔽

乡村教师的特殊性被忽视。农村教师，作为教师群体中的特殊成员，其工作具有特殊性——工作地点在乡村，教育对象是迫切需要改变经济命运的农村孩子。然而，城乡教师均衡发展中，乡村教师特殊性很少进入专家的视野。这主要表现在校本培训的方式与内容上。第一，就校本培训方式而言，真正坐落在乡村的学校，很少或没有真正在校内开展的校本培训。他们的校本培训，地点常常设在距离乡村学校很远的乡（镇）所在地。许多乡村教师的校本培训，与其它培训一样，需要花费大量时间、精力与费用，这给乡村教师带来了许多生活负担与精神困扰。第二，就校本培训的内容而言，它不考虑乡村社会发展的实际，很难满足乡村教师特殊的教学需求。其内容主要是有关学生在各种考试中获得高分的教学与应考的实践技能和技巧。不言而喻，这和教育与社会关系的原理背道而驰。校本培训，本是促进农村教师专业发展的重要手段，也是均衡城乡教师的重要内生方式。但对于农村教师而言，它不是一种专业发展的良好契机，而是一种负担，教师积极性和配合度不高完全在情理之中。

乡村教师的主体性被遮蔽。在这里，乡村教师的主体性是指教师在自我发展和教育实践中所表现出来的自主性、能动性和创造性［15］。它是精神自治的内在动力与核心内容。但很久以来，乡村教师的发展，存在其主体性被遮蔽的问题。第一，乡村教师主体性淡漠。一个普遍问题就是，乡村教师逐渐形成对城市教师与教育专家的迷信与依附，他们对教育教学改革的自信心与创造力均显不足。第二，乡村教师主体性假象。即使在合作探究中，当乡村教师形成一个合作探究小组后，由于成员水平参差不齐，小组中明显存在一种话语权的支配与依附关系，尤其领导者的话语有更大的支配地位。第三，乡村教师的实践主体地位被遗忘。许多乡村教师，往往对教育教学、课程改革及自己的专业发展，按部就班，失去其对探究课题的自主性和创造性。特殊性被忽视与主体性被遮蔽，使乡村教师失去了合作探究的可能，失去了与城市教师相互促进、共同发展的共生方式，失去了平等、自主的精神自治方式。从城乡教师均衡发展而言，失去了内在的生命基础。

（三）两种模式中的诸措施均缺乏法制保障

两种均衡模式，之所以理念先进但实践却进退维谷，其重要原因在于，它们缺乏法制保障。

缺乏“外援型”的相关法制保障。县域内新教师的引入、不合格教师退出、教师全员流动和弱势补偿四种方式，需要健全、稳定的教师人事制度。但现实中，却缺乏相应的具有法律性质的人事规定和具体实施流程规定。第一，新教师引入和不合格教师退出，大多只是学术界的热点议题，但在实践层面，都缺乏落实方案；第二，县域内教师流动只是局部试点阶段。在我国，局部地方政府出台了一些相关法律文件，但是，仅仅几个地方的文件和实验很容易朝令夕改，不能形成一股强力，必须从全国层面统一规定。第三，弱势补偿，缺乏法律支撑。弱势补偿，主要是针对农村教师的补偿机制，在实践中，它目标空置，缺乏合理的基于自然地理、经济条件、民族文化的法律依据，缺乏具体的补偿细则，没有操作性。即使一些地区颁布了地方性法律条文，大多只是从宏观层面规定教师流动的必要性，而对教师流动的具体操作程序依旧只字未提，所以，要实现县域内城乡教师均衡，我们依然急切需要全国层面的、具有操作性的法律支持，以保证其权威性、可行性和指导性。

缺乏“内生型”的相关法制保障。“内生型”的相关措施，一直未进入法律决策者的视野，没有获得法律上应有的关注，甚至是一种空白状态。无论精神自治，还是合作探究，还是校本培训，不仅是从理念上而言的，还要在法律上保障乡村教师的基本权力及基本条件。乡村教师要实现“内生型”发展，除了教师本人要具有一定专业能力和素养外，还有一点很重要，那就是教师应该具有自由宽松的环境，这就得依靠法律法规。一个自由宽松的环境，可以使教师自由地思考与探究。乡村教师，作为一个知识分子，他有能力实现自己的教学目标，承担教育责任，过好自己的生活，进而贡献教育，服务社会。我们要做的，就是尊重教师自己的意志，尊重他们按照自己的实际情况所做出的行为，而不是将我们的偏见、意愿强加给他们，我们所能做的，也是应该做的，就是给予他们更多的自主权和控制权［16］，并且从法律上保障这种自主权和控制权，以实现乡村教师的精神自治、合作探究与校本培训。

（四）“外援型”和“内生型”之间缺乏融通机制

“内生型”和“外援型”，从内外两个角度，探讨了城乡教师均衡的策略问题。但二者均存在各自的局限，在实践中往往顾此失彼，被分化割裂，他们之间缺乏融通机制。一方面，过分重视“外援型”而忽视了“内生型”。因为“外援型”一般是由上到下实行，见效快，所以往往能够得到决策者的格外青睐；另一方面，只关注“内生型”而轻视“外援型”。一些学者从唯心主义出发，认为只要通过教师和学校的自主发展，城乡教师就能完全均衡，这种倾向往往也过于偏激。因此，要长效地解决这些问题，必须融通“外援型”和“内生型”两种模式，使“外援型”模式有“内生型”模式的本质力量，而“内生型”也有“外援型”的外部支持。总之，要实现城乡教师均衡，我们必须全面关注并探索二者的融通机制。

三、城乡教师均衡发展模式的融合：基于内生的外援

融通两种模式，探索一种基于内生的外援均衡模式，可以克服两者各自的局限性，从而实现城乡教师均衡发展的目的。要融通二者，需要在价值取向上，坚持自由流动、机会平等、主体意识和交往对话；在具体措施上，实施轮岗、厚生、补偿、对话、立法等策略。

（一）实行城乡教师均衡发展的价值取向

自由流动。即尊重城乡教师生存的自由选择权力。在城乡教师发展不均的现实背景下，县域教师全员流动是最重要的解决办法之一。在实行教师流动时，我们必须树立自由平等的理念，尊重教师自由选择与生活的权利。首先，我们要充分尊重教师的自主意愿。自愿是自由流动的基础，只有尊重教师的意愿，才能真正增强人的满意度与幸福感，也才能真正长期实行城乡教师的自由公平流动，第二，国家必须明确相应的县域内教师统一流动的法律条文。只有统一的法律条文，教师流动才能在全国范围内开展，才能真正实现教师均衡。第三，国家要有明确规定法律条文，采取措施激励教师流动。一些实在不愿下乡的教师，我们不必强求执行，而应通过对“乡村教师”补偿政策平衡，使大部分城市教师愿意下乡，使相当部分教师愿意长期留在乡村学校。

机会平等。即教师全员流动中，在各种义务、责任与利益的分担上，城乡教师的机会是平等的，而不应该有明显的功利性与歧视性偏向。首先，县域内城乡教师一体化。城乡教师在工资待遇、社会地位、专业发展等方面都应该平等，他们二者不应凭借这些方面而被划分为两个群体，他们是一体的，都是人民教师。第二，我们要对城乡教师进行统一要求。在县域内教师全员流动的基础上，统一要求城乡教师，不应有任何歧视、偏见的倾向。第三，充分理解与补偿处境不利者。城乡差异是客观存在的，县域内教师全员流动的基础上，农村教师实际上主要是“在农村工作的教师”，当然也有少数愿意长期留在农村学校的教师。对其发展的处境不利情况，我们必须尊重理解，并且采用相应的补偿措施，这才体现生命正义的最高价值。

主体意识。即释放乡村教师主体性与特殊性力量。基于内生的外援型均衡模式，尤其要重视释放乡村教师的主体性和特殊性的力量。第一，我们要重视乡村教师的主体性。在日常工作中，我们要充分尊重乡村教师的需要和经验，要重视乡村教师的创造能力与人生信念，使乡村教师能够充分展现自我，体会其自主的愉悦与生命的意义。第二，我们也要关注乡村教师的特殊性。对于那些长期坚守乡土的乡村教师，我们应尊重他们生存的特殊自然环境、历史传统以及乡土文化，要尊重、激发其由衷的乡村情怀，促使其在乡村文化传统的特殊涵养中充分发展，这是促进乡村教师快速成长的根本。第三，恢复乡村教师的使命意识与责任感。教师是一种模范性工作，他们的热情与爱心对学生的成长有着举足轻重的作用，所以，乡村教师必须怀有强烈的使命意识与责任感，对学生、家长、国家、社会负责。

交往对话。即促进城乡教师之间、学校内教师之间的对话交流。“对话不是简单的语言交往，对话的目的在于想法的交流，以及相互的了解、认识和关怀”［17］。交往对话是教师专业发展的途径，也是教师职业关注的升华。教师间的对话交流具有几个基本要素：第一，理解接纳。对话交往是一种人际往来，通过城乡教师之间的对话，使双方加强尊重、理解与接纳，明晰自己的不足与缺陷，这是交往、合作与为人的基础。第二，理性博弈。当认识到自己与他人的差距后，我们就要理性博弈，不断向对方学习，进而取得进步。第三，共识与共生。理解接纳的结果是达成共识，而理性博弈的结果却是共生，共识与共生是目标，也是原则。

（二）实行城乡教师均衡发展的具体措施

轮岗。即实行县域内教师全员流动。要改变城乡教师不均衡的现象，我们可建立如下轮岗制度。第一，打破城乡教师稳定的城乡区域专属习俗。不区分城市教师或乡村教师，实现城乡教师一体化，使全体教师在城乡区域内流动。第二，对于一些年龄、身体或家庭特殊的少数教师，政府要充分尊重其自由选择的意愿，灵活性地实行轮岗制。第三，规定轮岗的具体规则。建议每一教师5年一轮，轮岗过程中享受后面要述及的相应待遇，使县域内城市与农村、边远、贫困和民族学校之间的师资规则地、自由地、自愿地流动。

补偿。即对处境不利的工作在农村学校的教师，采取多种特殊性补偿措施。第一，差异交通补偿。可根据学校与县城的空间距离差异，进行差异或等级交通补偿；第二，生活待遇补偿。对于长期固定在或轮岗在乡村学校的教师，给予优惠的生活待遇补偿；第三，学习资源与学习机会补偿。对于乡村学校的教师，给予学习资料、图书征订、学习差旅、会议培训、进修等经济补偿。

厚生。即有效加大所有教师，特别是农村教师发展的资金投入。不同于外国的学校经费来源广泛，我国教育经费主要来源于国家财政拨款，社会捐赠和学生学费所占比例特别小。而国家财政又是来源于国民税收，是一项公共资源，因此，要实现城乡教师均衡，前提就是加大农村教育的资金投入，而政府在教育资源的分配上，也必须注重公平与公正。其具体措施可与“补偿”措施统筹考虑。

对话。即建构促进城乡教师平等交往的平台，以促进城乡教师之间平等交流。第一，创建实体交流平台。如送教下乡，选派一些城市教师到乡村；提拔农村专家，使农村教师有晋升、发言、辩论与表达的权利与机会；开展学术论坛与沙龙，为忙碌的教师提供一个学习与交流的机会；第二，构建多样现代信息共享与交流平台。如县域范围内的教育数据库、共享的图书馆、教育论坛、教师QQ 群、教育微信公众平台等，利用这些信息化的平台强化教师的对话。第三，实行城乡教师短期角色置换。如城乡伙伴学校，大学教育学院与乡村学校间的伙伴学校，使城乡教师之间，大学生与乡村教师之间，互换角色，体验对方的处境并进行心理与精神层面的深度交流。

立法。即制定保障以上诸措施顺利落实的法律法规。“内生型”和“外援型”的各种措施要顺利落实，需要相关的法律法规保驾护航。第一，我们要在法律上重建促进城乡教师均衡的人事制度，使优秀的人才可以有机会进入乡村教育，也督促不合格的教师退出教育系统，同时又为县域内教师全员流动或轮岗提供有力的法律保障。第二，制订有利于乡村教师的厚生与补偿的法律法规，促进补偿机制的正规运行。第三，关注教师精神自治、合作探究、对话等内生型措施的法律条文，使这些措施在法律法规的保障下，顺利落实，真正改变县域内教师不均衡的困境。

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