农村公共产品供给融资分析

□文/郭晓燕 吴珂凡 张晨光

（1.邢台学院 河北·邢台；2.天津理工大学 天津）

农村、农业、农民是我国的经济和社会基础，在发展三农过程中，公共产品是其中非常重要的经济和社会资源。按照当前新型政府职能和公共财政等理论，提供公共产品应以政府为主，因此我国政府不断加大对农村建设资金投入，并积极开拓新型融资方式，积极拓展融资渠道，总体看当前农村公共产品供给中以财政资金为主要资金来源、融资途径较少。

一、公共产品供给融资中的问题

（一）政府财政投入不足。以新型政府管理理论为出发点，农村公共产品供给中资金以各级财政投入为主。近年来，为满足农村经济社会发展的需求，我国财政用于公共产品供给的支出不断增加，投资总量保持不断增长态势。但是财政投资从纵比看增幅高，横比上我国公共产品供给投资占农村GDP的比重远低于发达国家，整体上我国财政支出不管从绝对数量还是相对数量上都还不高，农业公共产品供给融资明显存在着政府财政投入不足的问题。与此同时，我国国家财政对公共产品供给的资金支持主要通过财政拨款与补贴实现，其资金由中央流动至地方经过多级政府及部门，最终到达真正需要的基层政府，其间各级政府及部门很容易出现截留资金和挪用资金的状况，这样真正用于农业公共产品供给的资金减少，我国公共产品供给资金到位率底。

（二）村民集体投资有限。公共产品供给除了需要国家财政的大力支持外，农民集体投入也是其融资重要途径，主要包括村庄投资和农民集体集资等方式。农村基础设施具有很强的地缘性特征，农村基础设施所在地村民是农村基础设施的直接受益者，农村基础设施与其生产生活直接相关，同时村民也是农村基础设施的主要维护者。随着农村经济的发展，我国村民集体单位投资固定资产的资金量呈增长趋势，但是村民集体对公共产品供给投资占全社会固定资产投资的比重却是下降的，对比发达国家而言，我国村民集体对公共产品供给投资还存在较大差距。可见，我国村民集体对公共产品供给投资所占比重小且呈下降趋势，农村集体投资公共产品供给的资金投入能力不足。而在我国西部欠发达地区，由于其自身经济发展落后农民集体投入公共产品供给的资金更是捉襟见肘。

（三）农村金融信贷乏力。农村金融信贷是公共产品供给融资的重要途径，完善的农村金融信贷体系能够为公共产品供给提供强有力的资金支持。目前，我国农业发展银行、商业银行、农村信用社是公共产品供给融资的主要金融机构。近几年我国金融机构为公共产品供给提供的贷款总额不断增长但是公共产品供给贷款的年增长率远远低于同期各项贷款合计的年增长率，不能为农村公共产品供给提供良好的资金保证。而开发式金融从国家层面来说是一种很好的公共产品供给中的金融创新，但是受开发特定项目限定，很多地区很难在开发金融中受惠，其在公共产品供给的作用有待提高。

（四）其他投资来源较少。公共产品供给的融资来源除了财政资金、农民集体投入和金融信贷外还包括民营企业投资、个人投资、国际组织贷款和援助等，虽然这些资金在公共产品供给资金融资比例上所占较小，但是其作用不容忽视。就民营企业投资和个人投资而言，虽然农村企业大户在一定程度上无偿提供了很多公共产品，但是具有个例性和不稳定性；在国际组织贷款和援助方面，国际银行贷款、联合国普惠金融等对我国农村基础设施的建设起到了一定的促进作用，但是我国地域广阔，这些资金只能惠及我国极小部分的农村地区。

二、解决农村公共产品供给资金融资问题的建议

为了解决我国农村公共产品供给资金融资不足问题，应积极地建立以政府财政资金为主导，多种资金融资资本并存的融资途径，充分调动社会各方面的积极性来拓宽农村公共产品供给的资金融资渠道，实现多主体、多途径、多方式互相支持的综合性资金融资体系。

（一）加大财政对农村基础设施的支持。调整财政支出分配结构和资金使用方向，财政收入分配中“重城轻乡”的现象必须得到改善，进一步加大政府对公共产品供给融资的力度，深化改革农村基层财政体制，健全国家财政对公共产品供给的长效投入机制，按照城乡公共服务均等化的要求，完善城乡一体化的公共财政体制，进一步加大中央财政对公共产品供给的投资性支出。同时，明确各级政府的事权范围，合理的分配公共产品供给的供给责任。受益范围遍及全国的基础设施，地方受益较小，根据效率与公平原则，其建设供给应由中央政府提供资金。交通、通讯、供电等具有明显“外部效应”的区域性大面积基础设施，应主要由地方政府出资，中央财政给予补助。对于田间公路、田间水利等受益范围仅限于某个地区的农业基础设施，应由该地方政府出资。

（二）完善农民集体投资制度。完善农村“一事一议”制度。虽然该制度在实践过程中存在不足，但其目前仍然是解决公共产品供给融资重要途径。完善的农村“一事一议”制度应保障公共产品供给中农民的知情权、参与权、管理权和监督权等权利。对于公共产品供给中出现的筹资困难、各村间责任划分难以协调等问题，要按照“农民自愿、量力而行、总体规划、预算控制、群众受益”的原则，灵活运用“一事一议”制度分阶段、分层次组织实施，使农村公共产品供给有规划、有步骤、有针对性的进行。同时，充分调动农民积极性，使其自觉参与到公共产品供给中。政府要鼓励农民投资公共产品供给，要对农民投资公共产品供给给予一定的政策支持和鼓励措施，给予相应的税收减免政策。同时，政府要加快农村基础设施产权制度改革，明晰产权，明确“谁投资、谁受益”的原则。

（三）健全农村金融信贷体系。政策性金融机构是政府弥补市场不足，实现宏观调控的重要工具。我国应调整农村政策性金融体制，引导其向公共产品供给领域融资，拓宽政策性金融机构的业务范围，积极开展公共产品供给贷款业务，加大其在公共产品供给领域的投入力度，使其真正成为为农业发展提供全面服务的农业政策性金融机构，充分发挥其在公共产品供给方面的金融带头作用。同时，公共产品供给的融资需要商业性金融机构的大力支持。农村基础设施可以由商业性金融机构进行投资，以基础设施的收益权作为担保来向商业银行申请贷款，来争取商业金融机构的融资。建立并健全保证贷款偿还的相关机制，在这一点上我国中央财政可以在安排公共产品供给专项资金时，按照一定的比例为地方建立还贷准备金，各地方政府也要从预算中安排一定还贷准备金，保障公共产品供给贷款的及时偿还。这样以来就可以有效地促进金融信贷资金融资来源增加，从而为公共产品供给提供有效的支持。

（四）发展农村资本市场。首先，我国要在政府有效实行监管的条件下，将公共产品供给市场化程度提高，将更适合市场化运作的农业公共产品供给进一步向市场开放；第二，政府应完善财政贴息、财政担保、税收优惠、投资补助等制度，积极引导民间资本向公共产品供给融资，将一部分财政拨款转为对公共产品供给项目的贴息、担保、补助资金，以吸引民间资本对公共产品供给的投资；第三，健全公共产品供给有关的产权法，保护融资者的相关利益。同时，境外资本融资在改善农业发展环境、扩大公共产品供给规模等方面具有不可忽视的作用。我国政府应该充分吸引国际资本融资，重视与国际组织、发达国家开展交流合作，同时激发海外华侨华人的爱国热情，通过国际资本融资缓解我国农业公共产品供给资金融资的不足。

[1]周淑芬，陈小云.关于新农村建设资金来源的思考[J].农村经济，2010.3.

[2]钟卫稼.关于农村基础设施建设问题的策略思考[J].农村经济，2013.10.