“城中村”土地治理问题探析

□文/李小静

（唐山学院 河北·唐山）

“城中村”是指农村的土地已纳入城市总体规划发展区内的，且农业用地很少或没有，居民也基本上非农化的村落。“城中村”虽然名义上是城市地区，但土地利用仍旧是农村型的，土地是“城中村”建设最主要的资产和利益来源，各村仍以土地为资本，通过土地的运营带动村经济的发展，追求土地利用经济效益和生产最大化。“城中村”土地问题的形成与地方政府的治理密切相关。因此，只有改革和创新治理机制，真正解决“城中村”存在的土地问题，才能更好地对“城中村”实行改造，才能更加有效地解决城镇化进程中所需要的土地问题。

一、“城中村”土地问题现状

（一）“城中村”土地利用问题

1、土地使用无序。“城中村”土地缺少合理规划和专业化管理，村民往往是根据自己的意愿在其土地上无序的进行建设，呈现出居住用地、工业用地、商业用地相互交织，宅基地、集体用地管理与建设混乱，违法、违章建筑层出不穷，大量村民侵占公用土地面积，使道路变得狭窄不堪，村内建筑密度极大，容积率高等状态。

2、土地利用效率低下。“城中村”土地是村民的基本生产和生活要素，村民在利益驱动下，随意占用、转让、出租农用地并将其租售给其他人进行非耕地用途进行低层次的物业经济。因此，土地资源产出效益不高，未能发挥出最佳的使用价值。此外，“城中村”还有相当一部分土地被政府、企业或单位圈占，圈而未用，造成土地利用率低，浪费严重。

3、土地流转混乱。“城中村”土地大多数都具有地段优势和区位优势，但是这些土地无权在市场上进行自由流转，不能像周边城市土地一样获得正常的收益，使得“城中村”土地一直以来是以村民自发的、私下自由的方式进行流转的，这种自发的土地流转模式使得土地转让关系不稳定、期限短、缺乏制度和法律保障，不但影响土地经营者的投资积极性，也不利于土地的有效利用。此外，“城中村”村民自发的低价出让、转让和出租农村集体建设用地，扰乱了土地流转市场的秩序，使国家财政收入遭受了损失。

（二）“城中村”土地管理问题

1、土地产权不明晰。按照土地产权制度的安排，“城中村”土地所有权状态有国有土地所有权与集体土地所有权两类，已经被征用的农地属于国家所有，宅基地与留用地属集体建设用地。由于集体土地所有权主体的虚化，造成农民对土地使用权和处分权的缺位以及收益权的损害，也使得“城中村”土地流转不畅，集体建设用地建设混乱，拆迁改造举步维艰。

2、土地管理缺位。“城中村”土地存在着国有和集体两种不同的管理模式，相互交织，错综复杂。城市土地由各地政府代表国家进行统一规划和管理，而“城中村”在未改造成城市建设用地之前，由村委会进行经营管理，政府无权介入其管理，从而出现政府无权管、集体按照自身利益最大化方式管理的局面。城乡土地二元管理制度使得城市社区由居民委员会负责管理，管理费用由财政负担；农村则由村民委员会管理，管理费用由村集体负担，由于村民委员会没有正当的资金来源，村委会对“城中村”土地的管理积极性不高，管理基本流于形式。此外，这种二元管理制度也赋予了“城中村”村干部更多的实际权利，他们常常滥用职权、以权谋私，热衷于把土地投资到短期项目上，导致土地利用率的低效性。

二、“城中村”土地问题成因

（一）外在原因：城镇化的快速发展。城镇化的快速发展使城市土地面积不断向城市周边农村土地扩张，大量农地被征用用于建设用地，村民失去了赖以生存的土地，依赖在宅基地上建设加盖房屋进行出租作为主要的生活来源，而城镇化的进程中大量外来务工人员的涌入也促成了“城中村”出租屋市场的形成。随着“城中村”周围高楼的不断建设、马路的拓宽，地价不断地上涨，原来廉价的“城中村”土地也变得值钱，为谋求土地和房屋租金收益最大化，村民不断新建、加建房屋，造成了“城中村”土地无序使用的现状。

（二）根本原因：城乡二元土地所有制。根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，“城市市区的土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”，即所谓的土地的二元所有制结构。“城中村”在地域上已经完全划入城市管辖范围以内，但是“城中村”的土地的所有权依然是集体所有，归村民委员会经营管理。《宪法》规定，允许农民拥有一定的宅基地，进行住宅建设，这在给予农民建筑房屋权利的同时，也使“城中村”村民取得了通过加建住宅，收取租金享受土地经济收益的权利。《土地管理法》还规定，国家可以征用农用地，并向农民支付一定的土地补偿费，但不能随意征用宅基地，于是宅基地成了“城中村”村民与征地单位讨价还价的王牌，为了获得更多的补偿费，“城中村”村民宅基地上的建筑越建越密，造成“城中村”土地利用的粗放和无序，改造成本不断提升。

（三）内在原因：利益的驱动。大多数的“城中村”有着优越的地理区位，土地的潜在价值很高。随着城镇化的发展，“城中村”的土地和房屋也在日益升值，受国有土地在市场上流转所显示出来的巨大收益影响，“城中村”村民为追求利润的最大化，选择以地生财的方式，最大限度地进行土地的开发和利用，但是由于缺少专业规划和建设资金，村民随意的建设、加盖，导致了“城中村”内建筑密度大，布局混乱局面的形成。此外，面对“城中村”房屋租金低于周边城市房屋租金，有些村民为追求更高的利益，私下将自己的土地转让或抵押给其他需要用地的企业或单位，弱化了土地的权属，加剧了土地流转的隐蔽性和混乱局面。

三、“城中村”土地问题治理机制：构建包容性治理制度

“城中村”土地承载着村民生产、保障等多种功能。“城中村”土地问题的形成与地方政府的治理密切相关。对此，必须破解“城中村”土地问题的制度障碍，构建包容性治理制度。

（一）明晰“城中村”土地产权关系。现代产权制度认为，产权界定并不是简单的公有、集体所有或者私有的问题，而是财产所有权与经营权的界定。产权关系的明晰化，主要解决的不是产权的归属问题，而是所有者与经营者的权力、责任、利益关系的明确化问题。明晰“城中村”土地产权就是确定一个明确的、能有效地担负起对其财产保值增值责任，并对土地合理使用进行“监护”的所有权主体。因此，本文认为“城中村”土地的包容性治理应坚持集体土地所有制不变的前提下，明确村集体是土地发包单位，由村的农民合作经济组织行使土地所有权，界定明确集体土地产权主体；由村与农户签订土地承包合约，农户在承包期内享有依合约规定的土地占有、使用和收益权，完善土地所有者与使用者之间的合约，彻底解决农地的产权虚置问题。同时，明确规定无论是国家征用“城中村”的集体土地，还是社会团体使用“城中村”的集体土地，都应该按自愿有偿的原则，充分考虑地租、地价，从经济上体现所有权的真实，切实保护农民的切身利益。

（二）突破体制束缚，建立城乡一体化土地管理体系。包容性治理的关键是机会均等、参与共享、分配公正。因此，要针对因历史遗留问题导致的宅基地、农村集体用地和城市国有用地混杂的现状，要打破城乡二元土地管理体制，逐步消除土地所有制歧视，实现土地市场上无论是在农村还是城市，同等经济属性的土地获得的收益、使用、交易、处分的权利应该是相等的，这样可以有效地避免土地无序流转造成的土地产权不明晰和土地无序开发的问题。

（三）规范“城中村”土地收益分配机制。目前“城中村”土地收益分配过多考虑了村集体和村民的土地收益权利，而忽视了政府作为社会整体利益的代表应享有的收益权。这种机制一方面形成了“城中村”一批依靠出租房屋而不从事其他工作的食利阶层；另一方面也严重削弱了“城中村”村民参与“城中村”改造的积极性。因此，按照包容性治理的要求，必须规范土地收益分配机制，综合考虑社会各方面利益。

（四）注重多元主体的协同治理。包容性治理强调多元主体之间的信任与合作。因此，在“城中村”土地问题治理中要坚持政府主导，市场化运作的原则下，注重村民参与。政府主要负责规划策划、制定政策、筹措资金，对涉及公共利益的重大市政建设工程等项目，由政府主导组织改造；对其他项目由“城中村”集体经济组织自主改造或与房地产开发商合作改造，但政府和村民要对开放商的行为加以监管，以防出现烂尾楼和资金挪用等情况，这样既可解决“城中村”改造的资金短缺问题，又可解决“城中村”的土地无序开发和粗放利用。此外，应充分听取村民意见，吸收其参与改造规划，确保农民在土地征用中的知情权、参与权、表达权和监督权；获得广大村民的理解和支持。

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［3］陈晓莉.城中村治理中基层政府管理与村民自治关系探究［J］.社会主义研究，2010.5.

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