我国法律援助的角色界定：政府责任与边界

李 奕

（东莞理工学院 城市学院政法系，广东 东莞 523000）

法律援助是维护困难群众合法权益，保障社会公平正义的民生工程和民心工程。我国法律援助制度经过二十一年的发展，取得举世瞩目的成绩，2014年，我国法律援助机构共办理法律援助案件124万多件，其中刑事法律援助案件24万多件，法律援助在维护困难群众合法权益中发挥着重要作用。

让法律援助成为高品质的免费午餐是政府追求的目标，然而，政府在法律援助供给与管理中存在缺位、错位与越位现象，为使政府提供的法律援助能满足社会成员日益增长的法律服务需求，政府必须转变传统的公共管理惯习，变管理型政府为服务型政府，在提供法律援助职责边界内不折不扣地履行政府责任。

一、法律援助中政府责任的理论基础

法律援助制度已经成为世界各国普遍认可的一项司法制度，该项制度最初的萌芽源于律师的道义和施舍。从19世纪到第二次世界大战前，法律社会化的思想推翻了传统的以“穷人”阶层为施舍对象的法律援助理论基础，而将为包括穷人在内的每一个人提供诉诸法院的机会视为国家法律制度的责任［1］。

现代法治国家确立法律援助的政府责任，有以下原因：

首先社会契约理论为法律援助的政府责任提供理论基础。洛克在政府论中提出“人类天生都是自由、平等和独立的，如不得本人的同意，不能把任何人置于这种状态之外，使受制于另一个人的政治权力。任何人放弃其自然自由并受制于公民社会的种种限制的唯一的方法，是同其他人协议联合组成为一个共同体，以谋他们彼此间的舒适、安全和和平的生活，以便安稳地享受他们的财产并且有更大的保障来防止共同体以外任何人的侵犯”［2］。现代政治权力来源于公民的授权或委托，即公民与政府间的政治契约赋予政府处理公共事务与提供公共服务的权利与责任。现代政府是由公民选举组成的，因此政府的所有履职行为都要以公民的公共利益为核心，恪尽职守，全心全意地为公民提供公共服务。这是政治契约对政府终极价值的根本要求，也是政府巩固其合法性的根本理由和目的。

其次，是国家对法治和平等的承诺。既然国家宪法确定了“公民在法律面前人人平等”的基本原则，当公民实现这一原则需要扫除一切障碍时，对法律帮助也理所当然地成为政府责任。“法律援助的一种合乎规范的正当理由是来自国家对法治的承诺”。

最后法律援助作为人权保障的主要内容被联合国《公民权利和政治权利国际公约》、《儿童权利公约》等国际条约所规定，这些国际条约已越来越多地为许多国家所接受和批准而成为其国内法的一部分，为国际交往的需要都会严格遵守。所以，法律援助政府责任的确立也是履行国际法义务的要求［3］。

二、我国法律援助中政府责任现状分析

法律援助制度中的政府责任可以体现在很多方面，本文中，笔者将主要围绕我国体现法律援助政府责任的立法情况、机构设置和经费保障三个方面来研究分析。

（一）我国法律援助的政府责任立法现状及缺陷

1.我国法律援助的政府责任立法现状

自1994年开始法律援助工作的试点以来，我国已初步建立了有关法律援助的法规体系。1996年3月，修订后的《刑事诉讼法》首次以立法的形式规定了我国刑事法律援助制度的基本原则和框架，同年6月制定的《律师法》则专章对法律援助的对象、范围和律师依法所应承担法律援助的义务作了规定。从此，法律援助制度取得了明确的法律地位。

2001年3月，九届全国人大第四次会议批准的我国《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》明确提出“建立法律援助体系”的目标，这是我国最高国家权力机关首次将法律援助制度写入国家的经济和社会总体发展规划之中。它把建立和实施法律援助制度的工作，从以往的主要靠司法行政部门推动，上升为国家的明确要求，成为衡量各级地方贯彻落实第十个国民经济和社会发展五年计划的必不可少的指标之一。这实际上赋予了建立和实施法律援助制度的国家法效力，标志着中国法律援助事业一个新发展阶段的开始。

2003年9月，国务院颁布实施了《法律援助条例》，这是我国第一部全国性的法律援助专门法规，是规范我国法律援助制度的专项法规。《法律援助条例》明确规定了“法律援助是政府责任”，这是我国以行政法规的形式从立法层面上明确了法律援助是政府责任。

2.我国法律援助在国家立法上的政府责任缺陷

法律援助制度比较发达的国家，如英国、美国、加拿大等国家对法律援助的重视已经提升到了以宪法规范来加以保障，同时会有一部完善的专门的法律援助法。在我国，法律援助起步较晚，保证所有公民不论贫富都能享有平等的法律服务权利是政府职责的观念尚未引起足够的重视。作为公民人权保障的宪法只是规定“公民在法律面前人人平等”的原则，虽隐含国家责任但并未明确规定国家应帮助公民实现在法律面前人人平等的义务。到目前为止，我国还没有一部专门的法律援助法，只是在我国修改后的《刑事诉讼法》中增加了法律援助的内容，《律师法》、《残疾人保障法》、《老年人保障法》、《妇女权益保障法》和《未成年人保护法》等法律中对法律援助都有一些规定，大多数省份都相继出台了各省各地区的“法律援助条例”或者其他有关法律援助的规范性文件。虽然，我国于2003年9月1日起实施国务院颁布的《法律援助条例》，但它是国务院颁布的，只能属于行政法规，效力不高。与西方法治发达国家对法律援助专门立法，并将法律援助上升到宪法保障的高度的做法相比，显然存在很大的差别。

此外，修正后的《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》对法律援助规定得比较原则，而《律师法》，将法律援助框定为律师的法定义务，并未规定政府在法律援助中的责任。《法律援助条例》第三条虽然明确了“法律援助是政府的责任。”但我认为，在行政法规中确立法律援助的政府责任，其效力还远远不够，只有将政府责任上升到国家法律这个层级，才能够使政府作为国家权力的执行机构，真正承担起政府对公民尤其是处于社会贫弱境地公民利益的保护责任。

（二）我国法律援助的机构设置政府责任分析

1.我国法律援助的机构设置的特点

我国在法律援助管理和监督上体现了政府责任。《法律援助条例》第四条规定“国务院司法行政部门监督管理全国的法律援助工作，县级以上地方人民政府司法行政部门监督管理本行政区域的法律援助工作。”同时第五条规定“直辖市、设区的市或者县级人民政府司法行政部门根据需要确定本行政区域的法律援助机构。法律援助机构负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员为符合本条例规定的公民提供法律援助。”国务院“三定方案”明确赋予司法部“指导、监督全国法律援助工作”的权力和职责。这些都表明我国的司法行政部门具体承担着管理监督法律援助工作的这一政府职责。

法律援助机构的职能上，各级法律援助机构行使两项职能：一是行政管理职能，二是法律援助实施职能。各级法律援助机构所行使的职能各有侧重，具体来说，司法部和省级法律援助机构主要行使指导、监督职能，根据情况组织办理少量在全国和地方影响较大、下级地方法律援助机构办理困难的法律援助案件；地市级法律援助机构兼具管理和实施职能，不仅要对所辖区域的区县法律援助工作进行组织、指导、协调和监督，还要具体办理大量的法律援助案件；区县一级法律援助机构则主要行使实施职能，组织和具体办理各类法律援助案件，同时兼具部分管理职能。

2.法律援助在机构设置上的政府缺位

目前，我国法律援助机构设立于司法部门内部，它的监督管理职能和组织实施职能不分离，即在“一块牌子、一套班子”事业编制的模式下，法律援助机构在担负组织实施法律援助职能的同时，受司法行政部门委托，还担负着法律援助的部门监督管理职能。这种模式的弊端是显而易见的：第一是不符合《法律援助条例》关于管理和实施机构分设的要求；第二是法律援助作为事业单位进行行政管理既无法律规定，也无法律授权，即使认为是接受了司法行政部门的委托，法律援助机构对外行使管理职能也应当以司法行政机构的名义，这实际上造成了政府管理职责缺位的事实。

从我国法律援助机构的性质上看没有体现法律援助的政府责任原则。目前全国法律援助机构的性质不一，可分为以下几类：全额拨款的事业单位、参照公务员管理的事业单位、内设行政机构、直属行政机构、同时成立行政机构和事业单位两套体系。截至2013年底，全国法律援助管理机构数为431个，法律援助机构数为3249个，其中行政性质机构和参照公务员管理的事业单位分别为1544个和633个，这两类机构占机构总数的67%；全额拨款事业单位（不含参照公务员管理的事业单位）1010个，占机构总数的31.1%。

从理论上说，经编制部门批准而设立的代表国家履行法律援助义务或者说是行使行政职能的机构应是行政机构，经费应全部由国家承担。从几年来法律援助工作实践来看，法律援助机构定性为事业单位有诸多弊端：一是定性为事业单位不利于法律援助管理职能的发挥，不仅办公费拨付大大低于行政单位，连办案费列入财政预算都很难争取。目前各级法律援助中心都存在着因事业单位性质而影响工作的情况；二是定性为事业单位不利于基层法律援助机构的建立和法律援助经费的到位；三是定性为事业单位不利于稳定队伍。法律援助中心作为行政职能的事业单位，目前既无法解决职工工资待遇、住房福利、任职提拔等公务员享有的优惠，又无法享有事业单位自己创收、解决职称等的权利，被称为“四不象”的机构。无论是司法行政机关的人员还是律师都不愿意来，根本无法保证高素质的人才进入法律援助机构［4］。

（三）我国法律援助经费保障政府责任情况和缺陷

1.我国法律援助经费保障情况

我国《法律援助条例》第三条规定“县级以上人民政府应当采取积极的措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持、保障法律援助事业与经济、社会协调发展。”这反映了我国法律援助在经费的保障——体现了政府责任。

目前，我国对法律援助经费的财政拨款主要有以下几种形式：

1.直接拨款：即政府将法律援助所需经费纳入每年财政预算，专项拨付。我国自《法律援助条例》实施后，法律援助经费增长迅速，2013年法律援助经费总额为162 868.87万元，比2012年增长16.1%。其中财政拨款为160 738.59万元，增长了15.7%，占经费总额的98.7%。地方财政正逐年加大对法律援助经费的投入力度，在法律援助财政拨款中，同级财政拨款额占66.2%［5］。

2.间接拨款：主要指政府将没有纳入财政预算，由法律援助机构依法收取的受援人应当分担的办案费用纳入行政事业收费，在财政部门的许可和监督下用于法律援助业务的经费。

3.建立法律援助专项资金和转移支付制度：法律援助专项资金主要用于扶持本辖区内贫困地区法律援助工作的。中央政府对贫困地区法律援助的转移支付制度己经建立。2013年中央、省级政法转移支付资金为4148.09万元，占2.6%［6］。

我国法律援助经费的使用主要指用于法律援助机构的办公经费、工作人员的薪金和福利，以及办理法律援助案件所需的经费。我国法律援助经费按照法律规定专款专用，接受财政、审计部门的监督。

2.法律援助在经费保障上不够充分

我国《法律援助条例》规定只限于“财政支持”，并未规定财政拨款的最低限额，且主要采取“政府拨款、分级承担”的方式。另外我国法律援助经费财政拨款主要依赖于地方政府，这样会由于地方经济发展状况不同，法律援助经费存在不均衡，例如2014年广东省有92.5%的法律援助机构业务经费纳入本级财政预算。珠三角部分地方法律援助办案经费上不封顶，实行以案定补，根据实际办案数量增加当年财政拨款［7］。云南省2014年法律援助案件数也大幅度提高，达到73 000余件，缺口资金也将达到6 000万元。法律援助经费困难成为制约该省法律援助发展的最大瓶颈［8］。

另外法律援助经费保障的政府责任不仅包括对法律援助工作的财政支持，也包括国家要加强对法律援助经费的监管机制，而我国政府对经费管理和使用缺乏有效的监管。我国尚未通过专门立法建立起法律援助经费质量保障制度，对法律援助经费的规定只限于“财政支持”，也没有明确的法律援助资金管理办法，除陕西、浙江等少部分地区有明确的经费使用管理办法外，大多数地区还处于一种无序状态，缺乏必要的监督管理。存在如下问题：缺乏明确的资金管理主体；个别部门财务管理混乱，不严格执行法律援助经费专款专用的规定；有的部门未建立法律援助专门账户或帐目，将法律援助专项经费与其他费用混合使用，难以明晰法律援助经费管理使用的明细账；有些部门甚至违反规定将法律援助专款用于津贴和公用经费支出；还有些地区资金发放程序过于简化，在发放办案补贴经费的标准和程序方面存在随意性。

三、我国法律援助中的政府责任边界

政府在法律援助中责任边界可以从两个层面研究，其一是政府与法律援助机构、律师等的责任边界；其二是中央政府与地方政府的责任边界。

1.关于政府与法律援助机构、律师等的责任边界

这点认识有利于澄清法律援助是公益事业或仅为法律服务、交给社会或律师去办的错误认识，有利于明确认识到：法律援助的责任主体不等于法律援助的实施主体，政府是法律援助的责任主体，法律援助机构、律师只是法律援助的实施主体；法律援助是政府的义务，不是政府可为可不为的施舍行为。从而可为我国发展法律援助制度扫清认识上的障碍。而认识上的障碍是法律援助工作发展的最大障碍。

在法律援助的过程中，政府应当将重心放在对“掌舵”作用的关注上。政府的掌舵作用的界定包括以下几个层面：

第一、法律援助制度的设计者。建立适合我国国情的法律援助制度，已成为人们的共识。但建立什么样的法律援助制度却见仁见智，争议颇大，而这直接关系到我国法律援助制度建设的成败，关系到公民的切身利益。那么，法律援助制度应该由谁来设计呢？这无疑是一项政府责任。

第二、法律援助规范的制定者。从法律援助制度发展的历史看，它与法律援助立法是密不可分的。无论是哪种模式的法律援助制度，无不是立法先行。法律援助制度既是一项社会制度，同时也是一项法律制度。法律援助的内容庞杂，涉及到法律援助的管理机构、援助主体、援助对象、援助的范围和形式、援助资金的来源、管理及使用等诸多方面。对于这么一项关乎国计民生、社会稳定的重要社会制度，如果没有法律的规制，要顺利实施几乎是不可能的。对此，政府应当为法律援助提供一个相对完备的法律环境，通过立法形式，明确法律援助的权利义务。

第三、法律援助资金的主要提供者。任何一项制度的建立和有效实施，都离不开充足的资金作为保障。法律援助的经费来源是法律援助机构的生命之泉，政府财政资助是法律援助制度顺利实施的重要保证。如果没有政府财政的强力支撑，法律援助制度成为无源之水，无本之木。因此，不管国家的经济状况如何，政府都有义务用各种手段，包括经济和法律的手段，来保障法律援助的资金［9］。

政府的主要工作就是制定政策和监督政策的执行，法律援助机构的职责是法律援助的管理者，而各律师事务所和非赢利机构则是法律援助服务的具体提供者，也就是监督者、管理与提供服务相分离，各部门各司其责，避免了管理者自己资助、自己提供服务所容易带来的不公正和不合理，有利于保证管理者能集中精力搞好管理，也有利于调动私人律师和社会法律工作者提供法律援助服务的积极性，保证管理和服务都能优质高效。

2.中央政府与地方政府的责任边界

中央政府与地方政府在提供法律援助过程中责任边界，主要意义在于区分哪些事项属于中央政府或者地方政府责任，有利于法律援助事业顺利发展。

根据各国的经济、社会发展以及国体是联邦制或单一制的差异，各国在法律援助中的政府与地方责任边界也各具特点。比如在美国这样的联邦制国家，中央、地方在法律援助方面的责任不同，美国联邦政府仅仅负责民事法律援助的资金保障，中央直接拨款给法律服务公司，由其按照各州贫困人口数量以项目形式分拨给各地。地方政府负责美国刑事法律援助的模式选择、资金保障等［10］。

在单一制国家体制中英国，将法律援助经费纳入中央财政预算，理由是，法律援助是一个国家性的计划，而不是一个简单的地方性计划，因此，法律援助经费理所应当由中央财政支出，才能保证法律援助计划的落实。不能因地方财政状况的差别而影响全国法律援助制度的统一实施。为此，英国全国的法律援助经费均由国家出资，而且是中央政府出资。英国的法律援助财政投入占整个中央财政支出的1%［1］。

与美国、英国政府法律援助拨款相比，我国中央政府对法律援助的经费支持稍微少了。2013年法律援助经费总额为162 868.87万元，中央补助地方法律援助办案专款为30 000万元，占18.7%［6］。中央政府在法律援助的投入上应该有一个最低保障，以显示政府确实担负起了对公民应有的法律援助职责。目前，中央和地方在财政上实行分灶吃饭，有些地方因其财政困难，难以对法律援助机构拨付足够的经费，造成全国法律援助制度发展严重不均衡的情况，影响了社会公平。

因此，在我国中央与地方财政“分灶吃饭”的体制下，也可以借鉴其他国家的做法，建立类似的中央财政对贫穷地区法律援助经费的补贴制度，以中央政府拨款促进地方政府的投入。当然，根据我国国情，对法律援助经费的中央财政补贴主要应面对西部贫困地区。

根据《法律援助条例》，法律援助是政府的责任，我国法律援助机构由国家、省（或自治区）、地级市（或地区）、县四级组成。乡镇政府是最基层的一级政府，街道办事处是区政府的派出机构，行使政府的职能，却没有法律援助机构。世界上一些法律援助发达的国家在社区里就完成了法律援助服务。基层法律援助机构的建立对于我国的法律援助事业意义重大，有利于最大限度的方便群众，扩大法律援助的受援范围，有利于减轻区县法律援助机构繁重的工作压力，有利于把矛盾化解在基层，有利于社会主义和谐社会的构建。因此，我国有责任建立乡镇法律援助机构维护本辖区公民的合法权益。当然，目前各地正在探索建立基层公共法律服务的实体平台，有利于弥补其中不足。

［1］宫晓冰.外国法律援助制度简介［M］.北京：中国检察出版社，2003：162，3.

［2］洛克.政府论（下）［M］.叶启芳，瞿菊农，译 .北京：商务印书馆，2004.

［3］周济生.期刊论法律援助制度的国家责任［J］.河南司法警官职业学院学报，2003（2）：28－33.

［4］刘小丹.法律援助中的国家责任研究［D］.上海：复旦大学，2011.

［5］司法部法律援助工作司.2013年全国法律援助工作统计分析［J］.中国司法，2014（6）.

［6］司法部法律援助工作司.2013年全国法律援助工作统计分析（四）［J］.中国司法，2014（9）.

［7］广东着力加强法律援助经费保障工作［EB/OL］.http：//www.moj.gov.cn/flyzs/content/2014－11/19/content＿5850339.htm？node＝7675.

［8］经费困难成云南法援发展最大瓶颈［EB/OL］.http：//www.chinalegalaid.gov.cn/China ＿legalaid/content/2014－05/19/content＿5530782.htm？node＝40873.

［9］林凤章.论法律援助制度建立过程中的政府责任［J］.福建师范大学学报（哲学社会科学版），2006（5）.