社会稳定风险评估存在的问题与对策探讨

谢圣远，彭萍

（深圳大学社会稳定风险评估研究中心，广东深圳518060）

社会稳定风险评估存在的问题与对策探讨

谢圣远，彭萍

（深圳大学社会稳定风险评估研究中心，广东深圳518060）

社会稳定风险评估是我国进行重大行政决策的重要环节。回顾近十年来我国社会稳定风险评估的理论研究和实践做法，发现社会稳定风险评估存在以下问题：对社会稳定风险的认识不高、评估目的不明确、评估机构没有资质限制、结项标准不明以及评估成本承担机制不完善，这些问题制约了社会稳定风险评估的科学性和公正性。要健全社会稳定风险评估机制应加快制定和完善社会稳定风险评估技术规范；通过建立社会稳定风险评估师资格制度，完善社会稳定风险评估机构资质的认定；通过成立社会稳定风险报告质量裁定委员会来保证评估结果的公正性；以及依据“谁受益，谁付费”的原则确定社会稳定风险评估费用承担机制。

社会稳定风险；评估；责任主体

1992年，我国提出了建设社会主义市场经济体制，在此基础上进一步推动社会转型。经济体制、政治体制改革和对外开放，打破了原有的经济利益分配格局，不同阶层的贫富差距拉大，加之改革过程中制度之间的衔接没能及时到位，社会矛盾增多，矛盾激化的可能性增加，社会发展中稳定的重要性增大［1］。在这一背景下，2005年四川省遂宁市出台《重大工程社会稳定风险评估制度》，把社会稳定风险大小作为判断重大工程项目是否可行的重要因素。2009年9月党的十七届四中全会首次在中央层面提出，要建立健全重大事项社会稳定风险评估机制。党的十七届五中全会强调，要从源头上预防和减少社会不稳定事件的发生，从而要积极推动对于重大工程项目和重大政策制定的社会稳定风险评估。党的十八大和十八届三中全会指出，“发展是第一要务，稳定是第一责任”，建立健全重大事项社会稳定风险评估机制是一项重要的制度措施。最近召开的十八届四中全会把风险评估提高到了一个新的高度，指出风险评估是重大行政决策法定程序的必备环节之一。随着改革进入深水区，可以预见，影响社会稳定的风险因素日益增多，社会稳定风险发生的概率日益上升［2］，总结和升华社会稳定风险的评估经验和理论已经十分迫切。

一、我国社会稳定风险评估的现状

社会稳定风险评估政策和措施是实践的产物。四川省遂宁市是我国最早开始社会稳定风险评估实践的地区。遂宁市于2005年开始分别对市人民医院售让股权方案和国有企业蓬莱盐化公司实施改制进行社会稳定风险评估，并取得了较好的效果。自中央维稳办推广遂宁评估经验后，各地区开始形成一种共识，认为在涉及群众切身利益的重大决策实施前都要进行社会稳定风险预测评估，不得盲目实施。到了2008年，浙江平阳、江苏泰兴、陕西宝鸡、河南部分地区等先后开始了社会稳定风险评估的探索和实践，建立了社会稳定风险评估机制。2009年全国各地都开始大力推进社会稳定风险评估制度［3］。随着实践的推进，理论界也开始了对社会稳定风险评估的研究。目前其研究成果可以归纳为以下两个方面：一是对社会稳定风险概念的理解；二是对社会稳定风险评估的框架的探讨。

对于社会稳定风险的含义，郭秀云认为从广义上讲，包括了生态、环境、政治、经济、社会和文化领域的各种风险因素，而狭义上是指由于利益分配不均、贫富差距过大、失业人口增加等导致社会动荡不安从而引发的风险，主要集中在社会领域［4］。化涛则以“社会稳定”和“风险”为切入点来界定社会稳定风险的基本内涵［5］。他从哲学上分析，稳定是事物良性更新的状态，而社会稳定是对稳定予以的范围，是对社会状态的一种描述，即“社会稳定”是社会的一种良性运行状态，社会本身具有自我调节能力，能够使社会各系统之间存在一种动态平衡。风险是引致损失的事件发生的一种可能性，这种损失是由自然、社会或人为因素导致。由此提出社会稳定风险是一种引发社会冲突、扰乱社会秩序、影响社会稳定的可能性，即爆发危机的不确定性。

对于社会稳定风险评估的实施构架，主要涉及以下四个部分的内容：

1.评估对象。通常认为，评估对象是引发社会稳定风险的事项，该事项是否能引发社会稳定风险要看其牵涉面是否广，影响是否深远，以及与人民群众的利益是否相关。因此，一个牵涉面广、影响深远并且与人民群众利益相关的事项我们可以判定其为社会稳定风险事项。比如重大政策的制订和修改，重点工程项目的实施以及与其相关联的事项。

2.评估内容。就全国而言，对事项进行社会稳定风险评估大致从合法性、合理性、安全性和可控性这四点着手［6］。合法性是指决策从制订到实施是否有法律法规依据，内容是否合法；合理性是指决策的事项是否符合经济发展规律，是否尽可能维护了所涉及群众的合法权益。可行性指决策事项的实施是否具备相应的各种要素以及时机和条件是否成熟，是否充分考虑各方面因素；安全性指是否存在公共安全隐患，会不会诱发群体性事件、社会负面舆论、恶意炒作及其他影响社会稳定的问题。

3.评估程序。依据各地社会稳定风险评估实践经验总结出的“五步评估法”是目前采取的最常用的方法：第一步，确定评估对象制定评估方案；第二步，组织评估活动；第三步，综合分析确定风险等级，拟写评估报告；第四步，提出维稳措施；第五步，跟踪监督评估事项。

4.评估责任主体。目前采用的是“谁主管，谁负责”、“谁决策，谁评估”原则，该原则体现了权力和责任的统一。但是从另一方面看，却存在明显的缺陷，“自己评估自己”会导致评估结果偏差。由某个部门同时负责重大政策的出台和评估该政策出台的社会稳定风险，或者由某一单位同时负责承办工程项目和评估该工程是否影响社会稳定，可以预期的是，评估的结果倾向于肯定该政策决策或工程项目。这样就成了做形式，走程序的风险评估，没有任何意义和作用。因此应该引入第三方评估，社会稳定风险评估的主体应该交给第三方来做，第三方与重大政策制定部门和重大工程项目承办单位具有相对独立性［7］。

二、当前社会稳定风险评估存在的问题

社会稳定风险评估历经近十载的实践摸索和理论求索，其做法至今仍然是五花八门，尚未形成全国统一的制度模式。其原因归纳起来有两个方面，第一个方面是理论对实践缺乏有效的指导，已有的研究著述表现三个方面的特点：一类研究是对实践做法和结果做简单的描述，缺乏提炼和抽象，不能推动社会稳定风险评估实践向前发展；二类研究是过于学术化的研究，在现实中缺乏可操作性；三类研究是定性的原则性描述多，技术层面的问题涉及较少。第二个方面是理论研究缺乏以实践为导向的前沿性，没有以社会稳定风险评估的实践需要为出发点，没有找准需要解决的现实问题展开研究，从而对社会稳定风险评估工作的推进作用不大［8］。因此，在提升理论研究高度和深度的同时，找准理论研究的目标是首要问题，从现实需要来看，以下问题是值得深入探讨的。

第一，对社会稳定风险的认识有待提高。目前人们对社会稳定风险的认识不足主要表现为两种：一是认为到目前为止没有出现过影响社会稳定的事件，就不存在社会稳定风险；二是社会稳定风险评估工作只在重大事项实施之前进行，不对实施过程中的社会稳定风险进行有效的跟踪与监督。人们的这种认识不足是因为对风险性质的认识不够深入。风险是可能产生损失的一种状态，社会稳定风险也是这样，潜在的隐患可能已经存在，只是缺少适当的诱因而没有发生，因此不能仅凭过去的经验来判断不存在社会稳定风险［9］。例如，房屋拆迁的补偿方案不合理，拆迁之前人们可能不会有过激行为，一旦拆迁实施就可能爆发集体上访等影响社会稳定的事件。这种情况同时表明，风险是随着时间不断变化的，在重大事项实施过程中，伴随着人与人、人与单位的互动，可能使原有的矛盾被激化或产生新的矛盾。因此，既要在决策事项实施之前进行社会稳定风险评估，也要对实施过程中影响社会稳定风险的相关因素进行实时监控，确保将社会稳定风险的发生程度降到最低。

第二，社会稳定风险的评估目的有待明确。社会稳定风险评估的作用，是要对重大事项未来存在的社会稳定风险进行科学客观的评价，确定风险的等级，从而为重大事项的决策提供科学依据。因此“科学客观”是社会稳定风险评估的核心标准，对社会稳定风险进行科学客观的分析能为社会稳定风险管理提供科学的决策依据。偏离了这一准则，社会稳定风险评估工作就失去了其存在的意义和价值，相反会成为决策的累赘和负担。要判断一个项目的成功与否，需要将其目的和结果进行比较。对于社会稳定风险评估是否成功很难有始终如一的判定标准，风险在评估过程中会不断地发生变化，评估者站在不同的立场也会得到不同的评估结论。

第三，进行社会稳定风险评估的机构没有资质限制，很难保证评估结论的科学性。一方面各地进行社会稳定风险评估的机构有企业、政府部门和大专院校的科研机构等，这些机构采用的评估方法没有统一的标准，导致人们对评估结论的科学严谨产生质疑；另一方面具体进行社会稳定风险评估的人员其专业背景存在很大的差异，有法学、社会学、政治学、经济学等等。影响社会稳定风险的因素有很多，因此要求评估专家具有多方面的知识，其最根本的是经济学理论。因为一切冲突归根结底是利益的冲突，没有从经济利益角度来剖析社会稳定风险因素，就不能准确找到风险源，从而不能对社会稳定风险下一个正确的结论。同时，社会稳定风险评估需要综合运用理论分析与实证研究，社会稳定风险的大小有明确的数量指标，这些数量标准需要依靠统计理论获得，不能仅仅依靠定性的判断来做出结论，而定性分析判断是当前许多社会稳定风险评估报告存在的通病。显然，概率统计方面的专家是社会稳定风险评估机构的必备人才。

第四，社会稳定风险评估结项标准不明。社会稳定风险评估项目的最终成果一般为“报告书”。但是报告书中应该包含的具体事项、技术手段和结论等没有明确要求，而且目前没有权威的部门对此作出界定，从而会引发委托单位与评估单位在社会稳定风险评估合同上的纠纷。例如委托单位认为社会稳定风险评估的结果就是所评估的事项在维稳部门获得通过，因而要求评估机构修改“报告书”的风险等级，否则认为社会稳定风险评估项目没有完成。由此看来，社会稳定风险评估的结项标准不明确会给事项的决策与实施造成一定的影响。

第五，社会稳定风险评估成本承担的机制有待完善。对一些重大建设项目而言，决策部门与决策事项的实施部门相分离。决策部门为政府部门，承担重大事项的政治责任，实施部门为经济实体，承担相应的经济损失风险。一般而言，政府通过项目的实施完成国家政策要求或满足社会需要，经济实体则通过项目的实施获得相应的经济利益。因此从责任的角度来说双方具有承担相应评估成本的理论基础，从效益角度来说双方都有动力对社会稳定风险进行评估。在现实中，有政府部门承担评估费用的情形，也有经济实体承担评估费用的情形。

然而，任何一方承担评估费用都存在一些问题。由政府部门承担评估费用可能产生的负面效果主要有两种：其一是政府部门超过10万元的项目都要进行公开招标，而参加社会稳定风险评估的投标单位的资质、能力以及标的本身等都无法确定，因此投标本身除了能够控制费用之外，对社会稳定风险评估的质量无法保证；其二，在政府部门财政权限范围之内（即10万元以内的费用）的，可以通过口碑或者声誉效应选择较为可信的评估机构，但是由于重大事项涉及的范围过广，过少的资金可能不足以弥补评估机构的费用，造成这些评估机构承接此类项目的意愿较小从而影响该事项的评估工作。以上两种情况都不能获得高质量的社会稳定风险评估报告。而由经济实体委托评估机构进行社会稳定风险评估，该经济实体可能通过经济上的利害关系而影响社会稳定风险评估的结论，因此也很难得到科学客观的评估结论。

三、健全社会稳定风险评估机制的对策

以上所提出的问题是相互关联而且相互制约的。因此，我们从问题本身出发，联系社会稳定风险的实质与评估实践过程中有关的社会、经济现象，方向性地把握其未来的正确发展方向，提出以下解决方法：

（一）加快制定社会稳定风险评估的技术规范

制定社会稳定风险评估的技术规范可以使社会稳定风险评估工作有统一正确的指导，使其有效地进行，为重大事项的决策提供科学依据，从而有效避免社会稳定风险。其技术规范包括以下内容：

1.经济可行性评估。社会稳定风险评估的实质就是以风险评估资源的消耗换取评估目标在社会稳定风险因素作用下损失的减少。因此在实施社会稳定风险评估之前应该进行经济可行性评估。在考虑社会稳定风险评估成本与风险评估能够避免或减少的稳定风险损失之间的关系时，可以把因风险评估而避免或减少的稳定风险损失看作是进行社会稳定风险评估的收益。社会稳定风险评估的净收益符合边际效益递减规律。净收益的变化过程分为两个阶段：第一阶段是随着评估投入成本的增加，其净收益为正值，说明风险评估所避免或降低的稳定风险损失始终大于风险评估所投入的成本，社会稳定风险评估的投入是经济合理的；第二个阶段是随着风险评估投入成本的继续增加，净收益变为负值，零值净收益是正负收益之间的分界点，说明风险评估所避免或降低的稳定风险损失小于风险评估所投入的成本，社会稳定风险评估的投入是不经济的。实施经济可行性评估可以根据净收益的变化规律有效地控制风险评估的投入成本，使社会稳定风险评估的投入是经济合理的。

2.补偿标准的评估。理论上，任何重大决策或重大建设项目的实施都应遵循帕累托标准，受益人和受害人的总体福利要高于事项实施之前。因此，应该给予受到损害的群体以足额的补偿。这种补偿不仅仅是直观上的经济补偿，还包括与利益群体的生活息息相关的其他方面；也不仅仅是当前能够看得到的利益，还包括可以预见的未来的损失和利益。因此，关于补偿标准方面的评估既应该对当前的情况进行全面估计，也应该对未来的情况进行充分估计。

3.事前即决策实施之前的风险因素判断。风险因素即我们通常所说的风险源，对于重大事项我们既要弄清楚存在哪些风险，还要深入了解其属性和状态。社会稳定风险评估工作的基础就是全面且有效地判断风险因素，这里包括两层含义：一是社会稳定风险源的识别要保证全面性，应该从重大事项的大系统（以全部事项为系统，而不是把分项工程或分部工程作为风险载体）和事项的动态周期两个角度进行风险识别；二是社会稳定风险源的识别应有效率。在进行风险识别时，要从系统的和动态的角度出发，将对事项有重要影响的风险因素找出来，而不是西瓜芝麻一把抓。在进行风险识别时应依据周围环境、风险管理目标和相应的资源条件，选择恰当的风险识别方法并保持良好的风险判别能力。

4.社会稳定风险大小的判断。社会稳定风险是在某一时期一定数量的人共同行动的有害公众利益的结果。任何单一个人的行为并不会构成社会稳定风险，个人行动在项目实施过程中可予以个别解决。群体或集体的有害社会行为是社会稳定风险的表现，衡量这种风险的大小有三类指标：发生的概率、对公众造成的危害程度、或者前两个指标的结合（在金融风险的衡量上，常称为风险价值度或VAR）。

我们并不希望社会稳定风险事故发生，因为其一旦发生造成的损失是难以估量的，所以许多具有严重后果的社会稳定风险的数量指标，如核电站事故等，最好的办法是用概率来衡量，而且是许多人联合行动发生的概率。

5.明确对事项实施过程中风险变化的跟踪与监督。由于环境的变化，经济主体在实施过程中可能改变事前的承诺，从而改变自己的行为，使得事前评估过程中不可能出现的风险变为可能，致使社会稳定风险变大。因此，对重大事项决策的实施要进行全方位的监督，并对可能出现的隐患制定相应的化解措施。

（二）建立社会稳定风险评估机构资质的认定条件

社会稳定风险评估是维护社会稳定的重要机制之一，这决定了社会稳定风险评估机构的双重任务，即既要保障评估结果“科学客观”，又要保证评估活动在经济上有利可图。然而在目前评估制度没有完善的条件下，由于评估机构之间的竞争，特别是经济实体性质的评估机构的过度竞争，导致评估费用过低，难以实现上述两个目标。避免这种恶性竞争的措施之一是加快评估机构的资质认定。评估机构资质的核心是评估机构的评估能力，除此之外，还有遵纪守法等其他标准。为了确保参与社会稳定风险评估的机构具备评估能力，应该建立社会稳定风险评估师制度。评估机构中必须有2－3名社会稳定风险评估师才能取得评估资格。为此，在当前需要加紧完成以下任务：

1.明确社会稳定风险评估师应该具备的知识结构和水平；

2.建立社会稳定风险评估师资格考试制度；

3.在确定社会稳定风险评估师技能的基础上，加紧相应教材的编撰和建设。

（三）成立社会稳定风险评估报告质量裁定委员会

作为具体项目的社会稳定风险评估，委托人和评估人之间通过合同关系来明确双方的责任和义务。合同规定是否完成以及完成质量的高和低，需要第三方进行评定。此外，作为维稳的主管部门，也需要对社会稳定风险的评估报告进行鉴定，以保证社会稳定风险评估结论的客观有效［10］。因此建立独立于委托方和评估机构之外的第三方机构是一种可行的机制。该第三方机构可命名为“社会稳定风险评估报告质量裁定委员会”，其职责是：1.裁决委托方和评估机构之间对社会稳定风险评估报告的争议问题；2.对社会稳定风险评估主管部门就“评估报告”提出的疑点进行审核，并作出相应的结论。另外根据社会稳定风险评估的技术规范，确定“社会稳定风险评估报告质量裁定委员会”成员，主要由相关技术领域的专家组成。

（四）完善社会稳定风险评估费用的承担机制

对于公共政策的社会稳定风险评估，其责任主体单一明确，即政策制定部门承担责任、负担费用。对于重大建设项目的社会稳定风险评估，从经济角度而言，应该坚持“谁受益，谁付费”的原则，因此，经济实体或者决策实施单位是费用的承担者。为了避免经济实体对社会稳定风险评估过程的影响，社会稳定风险评估合同的主体应为决策制定方（政府部门）和评估机构。经济实体在此过程中仅仅作为费用承担人出现，与评估机构不存在直接的权益。

［1］蒋俊杰.我国重大事项社会稳定风险评估机制：现状、难点与对策［J］.上海行政学院学报，2014（4）：91.

［2］孙奇明.重大事项引发社会稳定风险的评估化解机制浅析［J］.理论学刊，2013（6）：76.

［3］常健，许尧，张春颜.社会稳定风险评估机制中的问题及完善建议［J］.中国行政管理（学术论坛），2013（4）：105.

［4］郭秀云.重大项目社会稳定风险的管理与控制［J］.重庆社会科学，2012（7）：14.

［5］化涛.转型期我国社会稳定风险的防范与治理［J］.吉首大学学报，2014（35）：69－70.

［6］陈红爱.关于完善我国社会稳定风险评估机制的思考［J］.重点关注，2012（216）：034.

［7］童星.公共政策的社会稳定风险评估［J］.学习与实践，2010（9）：117.

［8］徐亚文，伍德志.论社会稳定风险评估机制的局限性及其构建［J］.政治与法律，2012（1）：73－74.

［9］曾又其，张爽.关于发展社会稳定风险评估理论基础与方法的思考［J］.理论探讨，2013（5）：6.

［10］许传玺，成协中.重大决策社会稳定风险评估的制度反思与理论构建［J］.北京社会科学，2013（3）：90.

Problems and Countermeasures for the Social Stability Risk Assessment

XIE Sheng-yuan，PENG Ping
（Social Stability Risk Assessment Research Center of Shenzhen University，Shenzhen，Guangdong 518060）

Social stability risk assessment is an importantelement during themaking of critical administrative decisions.After retrieving the literature of last ten years concerning social stability risk assessment in China，we find it has the following problems：low awareness of social stability risk，unclear purpose of assessment，no restrictions on the qualifications of assessment institutes，ambiguous standards for closing reports and imperfect assessment costbearing system.All these problems cast doubton the scientificity and fairness of social stability risk assessment.To perfect the assessment system，we should formulate and perfect the assessment technical standards from the aspects of economic feasibility，reimbursementstandards，risk factors，risk leveland the chasing andmonitoring the change of risk.The recognition of the qualification of risk assessment institutes should be perfected through the establishmentofsocialstability risk appraiser system.The fairness of assessment report should be guaranteed through the establishmentof Dispute Adjudication Board on the quality of risk report.Finally，the risk assessment costbearing system should be established under the principle of“who gain who pay”.

social stability risk；evaluation；subject of liability

C915

A

1671－9743（2015）04－0048－05

2015－03－05

谢圣远，1967年生，男，湖南怀化人，教授，博士，研究方向：风险管理与保险精算；彭萍，1990年生，女，湖北荆州人，硕士研究生，研究方向：风险管理与保险精算。