应急警务导向下的暴力恐怖袭击应对策略

陈 辰

(中国人民公安大学，北京 100038）

一、应急警务

（一）概念

目前，学术界对于应急警务的研究逐步深化，明确了应急警务这一概念的属性、范畴、实践意义等基本问题。但是，由于应急警务这一概念提出的时间不长，学术界对于应急警务的概念尚没有形成共识。其中，比较有代表性的观点包括：寇丽平教授认为“应急警务是公安机关及其人民警察为了维护国家安全与社会秩序，保护人民生命财产安全，依照 《人民警察法》、 《突发事件应对法》等相关法律法规的规定，在突发事件应急处置中维护公共秩序与公共安全的警务活动。”[1]郭太生教授认为应急警务的定义应当是公安机关人民警察在参与突发事件应对过程中的工作内容的总和。[2]

（二）实践意义

无论是我国一般的政策和法律、法规，还是《突发事件应对法》、 《国家突发公共事件总体应急预案》等专门法律规定，都对涉及突发公共事件的处置策略方面做出了详尽的解释和说明。这些法律规定明确了对突发公共事件事前、事中、事后进行整体防控的策略，不仅着眼于事中的应急处置，还重视事件发生前的预警和事后的善后处置。只有从整体上对突发公共事件进行控制，发挥社会面预防、源头控制、应急处置、善后处理、秩序恢复、经验总结等各个环节的综合作用，才能从根本上减少突发公共事件的发生，降低突发公共事件的影响，避免陷入发生一起处置一起，治标不治本的不良循环。

作为维护社会稳定和安全的主要力量，一旦发生突发公共事件，警察肯定处在事件处置的最前线。能否科学有效的处置突发公共事件，将突发公共事件发生的概率、造成的危害和影响都控制在最小的限度内，需要应急警务战略的指导。参与突发事件应对的工作内容并不仅局限于事件发生之后的反应阶段，而且包括应急管理的各个环节。[3]在实践过程中，应急警务贯穿于警察处置、控制突发公共事件的整个过程，具有极重要的实践意义。一是应急警务的核心在应急处置。应急警务概念的提出就是为了指导警察在处置突发事件过程中的工作，因此，做好应急处置是应急警务的核心。应急警务理论的关注重点就是在突发事件处置过程中，警察如何在最短的时间内，发挥自身的力量和优势，将突发事件控制到安全的限度范围内，这是应急警务最大的价值体现。二是应急警务的关键在前期预防。影响公共安全的突发事件的发生，不是无缘无故的，也不是毫无征兆的。如果能够在突发公共事件发生以前，公安机关就掌握了明确的线索和证据，那么公安机关就可以采取措施阻止突发公共事件的发生。所以，突发公共事件的前期预防是非常必要，也是非常重要的。三是应急警务的重点在善后处理。突发公共事件具有突发性、不确定性、危害性大等特点，一旦发生，对整个社会，尤其是事发地的影响非常严重，对人们造成的心理恐慌难以在短时间内消除。因此，应急警务的重点工作是在突发事件发生之后的救治伤者，安抚群众情绪，恢复社会秩序等善后工作。暴力恐怖袭击犯罪作为突发公共事件中性质恶劣的犯罪活动，需要公安机关运用应急警务战略，从前期预防、应急处置、善后处理三方面着手，将暴力恐怖袭击犯罪活动的影响控制在最小限度内，维护社会稳定，提高公众安全感。

二、当前暴力恐怖袭击犯罪的现状

（一）恐怖主义

恐怖主义的历史由来已久。无论是国际还是国内社会，恐怖主义都严重影响着社会的稳定和安全，是国际社会和全世界人民的公敌。联合国在 《消除国际恐怖主义措施》中将恐怖主义界定为：“为了政治目的而企图或蓄意在一般公众、某一群人或特定的人之中引起恐怖状态的犯罪行为, 不论引用何种政治、思想、意识形态、种族、人种、宗教或其他性质的考虑作为理由, 在任何情况下都是无可辩护的。”保罗·威金森对恐怖主义作出了更系统的诠释: 恐怖主义可以简洁地定义为强制性恐吓。或者更全面地定义为系统地使用暗杀、伤害和破坏, 或者通过威胁使用上述手段, 以制造恐怖气氛, 宣传某种事业, 以及强迫更多的人服从于它的目标。[4]在我国，“疆独”、“藏独”等恐怖主义组织很早就进行民族分裂的恐怖主义活动，企图破坏我国稳定繁荣和谐的社会环境。在我国政府和人民的共同努力下，恐怖分子的破坏活动最终都以失败告终。但是，他们死心不改，并不断变换花样，企图给社会造成恐慌。

（二）当前暴力恐怖袭击犯罪的现状及特征

作为恐怖分子实施恐怖活动的主要形式，暴力恐怖袭击活动一直在世界各地不断上演。在我国，恐怖分子为了破坏当前和谐稳定的社会环境，处心积虑地在民族区域进行暴力恐怖袭击活动，尤其以新疆、西藏作为袭击的重点区域。近段时间以来，以3·01昆明火车站暴恐案为典型的暴力恐怖袭击犯罪在全国多个城市不断上演。恐怖分子利用炸弹、砍刀等武器，对社会和人民群众疯狂的进行报复和伤害，企图破坏我国当前稳定、繁荣、和谐的社会环境。与以往的暴力恐怖袭击犯罪相比，以3·01昆明火车站暴恐案为典型的暴力恐怖袭击犯罪呈现出一些新的特征，包括：

1.主要目标城市开始转移到东部

以往的暴力恐怖袭击活动主要发生在新疆、西藏等省份的主要城市。现在，恐怖分子开始把东部地区的主要城市，比如北京、昆明、广州、上海等，作为主要袭击的目标城市，企图制造更大的社会恐慌。以北京市为例，2013年10月28日12时许，乌斯曼·艾山、其母库完汗·热依木及其妻古力克孜·艾尼3人驾乘吉普车闯入长安街便道，沿途快速行驶故意冲撞游人群众，造成2人死亡，40人受伤。[5]

2.以火车站、市场、广场等重点区域为主要作案地点

近段时间，以昆明暴恐案为典型案例的暴力恐怖袭击案件主要以火车站、广场、市场等人群聚集的重点区域作为主要作案地点。这些重点区域因为人群聚集，流动性大，既有利于恐怖分子隐藏身份，又有利于恐怖分子在短时间内造成较多的人员伤亡，同时，还可以产生更大的社会影响。北京市天安门广场旁的长安街便道暴恐案，昆明火车站暴恐案、广州火车站暴恐案，乌鲁木齐火车站暴恐案，乌鲁木齐早市暴恐案等案例，都是恐怖分子以火车站、广场、市场等重点区域的无辜群众为作案目标犯下的滔天罪恶。

3.以炸弹、砍刀等为主要作案手段

以3·01昆明暴恐案为典型案例的暴力恐怖袭击案件主要以炸弹和砍刀为主要作案手段，恐怖分子制造了一起又一起丧尽天良的罪案。炸弹、砍刀等都可以在短时间内造成较大的人员伤亡，尤其是在人群聚集的重点区域，更加有利于恐怖分子作案。以5·22乌鲁木齐暴恐案为例，努尔艾合买提·阿布力皮孜等5名恐怖分子在乌鲁木齐市沙依巴克区公园北街早市制造爆炸案，造成39名无辜群众遇难，94人受伤。[6]

4.以小股恐怖分子进行短时袭击为主要作案形式

与新疆7·5事件、西藏3·14事件等恐怖事件不同，当前的暴力恐怖袭击犯罪主要以小股恐怖分子的短时袭击为主要作案形式。因为我国公安机关对恐怖主义始终坚持高压严打的政策，恐怖组织和恐怖分子难以组织较大规模的暴力恐怖活动，只能通过小股势力作案的手段继续进行暴恐活动。以10·28北京暴恐案为例，作案的恐怖分子是一家三口驾车作案，人数少，关系密切，给公安机关防范工作造成了很大的困难。

5.恐怖分子经过专门培训

近来发生的暴力恐怖袭击犯罪活动，恐怖分子都经过了专门的培训，作案手段残忍，手法娴熟。以3·01昆明暴恐案为例，十余名暴徒手持长刀，专砍群众的要害部位，以图在短时间内造成最大的人员伤亡。在十几分钟的时间里，暴徒共砍死砍伤无辜群众172人，造成的伤害令人发指。

三、应急警务导向下的暴力恐怖袭击应对策略

（一）建立和完善暴力恐怖袭击应急预警机制

从突发事件的一般发展规律来看，其发生都有一个酝酿、发酵、演变的过程。尤其是暴力恐怖袭击犯罪活动，其组织者、参与者、实施者在实施犯罪之前，一定会进行必要的准备工作。这些准备工作既有准备作案的工具、材料等，对作案目标区域的踩点、熟悉周边环境，还包括恐怖分子之间频繁的联络和聚集。如果公安民警能够敏锐的察觉到恐怖分子在实施暴力恐怖袭击之前的踪迹，就能够提前掌握恐怖分子的具体作案形式、目标、目的等重要情报，从而在暴力恐怖袭击发生之前，将恐怖分子的企图打破，避免人民群众的生命财产受到威胁。

习近平总书记在视察新疆时，指出了我国具体的反恐工作思路：“对暴力恐怖活动，必须保持严打高压态势，先发制敌，露头就打，打早、打小、打苗头。”[7]公安机关应急预警机制的建立就是通过相关情报信息的收集和分析，及时发现暴力恐怖分子的行踪和企图，果断采取措施进行干扰和围捕，将暴力恐怖分子的计划和幻想打破。公安机关应急预警机制包括三个方面：一是应急预警情报网络；二是应急预案；三是应急预警防范措施。首先，应急预警机制的建立和完善依托于公安机关完善的情报信息网络。通过公安民警、社会治保力量和网络监督力量，广泛搜集与暴力恐怖袭击有关的信息，一旦发现苗头，全力进行侦查和监测，及早启动应急预案。其次，应急预警预案是应急预警机制的重要组成部分。针对不同地点、不同类型、不同形式的暴力恐怖袭击活动制定各种预案，并有针对性的加强演练，可以明确各警种、各部门的职责，增强相互之间的配合默契程度。最后，应急预警防范措施是应急预警机制的重要保障。针对暴力恐怖袭击犯罪活动，公安机关要加强有可能发生暴恐袭击的区域以及电子通讯、交通运输、危险物品等相关环节的预警防范。在暴恐袭击的电子通讯、交通运输、危险物品的购置等相关环节加强监管，切断暴力恐怖分子进行暴恐准备的链条，起到预防控制的作用。在可能发生暴恐袭击的重点区域加强巡逻和安检，发现可疑人员或物品，及时进行处置，防患于未然。

（二）建立和完善各警种联动、多措并举的应急对策机制

由于暴力恐怖袭击犯罪活动具有突发性、短时即可造成较大伤亡等特点，公安机关应该建立和完善各警种联动、多措并举的应急警务机制，以期在暴力恐怖袭击活动发生以后，能够迅速的控制局势，降低暴力恐怖活动造成的影响。首先，一旦发生暴力恐怖袭击，公安民警要迅速到达现场，有效控制局势。在接到暴力恐怖袭击警情以后，各警种应该迅速出动，以最快速度到达现场，根据现场实际情况，采取果断措施，控制局势。尤其是巡警、特警和附近派出所警力，在到达现场后，要相互配合，采取一切措施控制暴力恐怖分子，排除危爆物品，将现场威胁解除。其次，做好群众的疏散和伤者的救治工作。在将现场的威胁解除以后，派出所民警应做好现场群众的疏散、安置工作，保护好伤者。同时，附近交警应做好现场及附近的交通指挥工作，保证伤者可以在第一时间得到救治并送往医院进行进一步的治疗。最后，做好现场及附近的安全排查工作。在现场恢复秩序以后，巡警、特警及附近派出所民警还要做好现场及附近的安全排查工作，防止再次发生危险。

（三）建立和完善社会面治安防控体系

公安部部长郭声琨在乌鲁木齐指导5·22暴力恐怖案件侦办和处置工作时强调，要全面落实维护社会稳定的各项措施，全面加强社会面整体防控，深入排查各种隐患，强化人群密集场所的武装巡逻，管控好危爆物品、管制刀具等重点物品，依法严厉打击各种严重刑事犯罪。要紧紧依靠基层，广泛发动群众，加强联防联控、群防群治，铸就横向到边、纵向到底的安全之盾，打一场反暴恐的人民战争，让暴恐分子如过街老鼠人人喊打。[8]打击暴力恐怖袭击犯罪，最根本、最有效、最直接的措施就是消灭暴力恐怖分子，消除恐怖主义组织。在打击、消灭恐怖分子的战争中，人民群众是最大的力量源泉。把人民群众的积极性调动起来，能够形成全社会的舆论氛围和防范网络，让暴力恐怖分子的犯罪活动无处遁形。针对暴力恐怖袭击犯罪的社会面治安防控体系的建设可以从以下几方面做出努力：一是人民群众万众一心，形成对暴力恐怖袭击的一致反对舆论。暴力恐怖袭击活动都是恐怖主义组织打着所谓“民族独立”的旗号进行的犯罪活动，是反道德、反人类、反社会的恐怖主义活动。人民群众对暴力恐怖袭击活动一致声讨和反对，可以彻底打破恐怖组织制造社会恐慌和骗取国际关注的幻想，让恐怖分子的本质暴露无遗。二是人民群众积极参与。对于身边发生的可疑事情或者有可疑人员从事恐怖主义相关活动，人民群众应积极向公安机关报案。这样，可以有效弥补公安机关因警力不足造成的治安盲点，让暴力恐怖分子无处遁形。

（四）建立和完善暴力恐怖袭击善后处理机制

暴力恐怖袭击犯罪发生以后，必然对社会和人们造成极大的负面影响，人们的安全感降低，引起一定的社会恐慌。为尽快消除暴力恐怖袭击对社会和人们造成的不利影响，恢复正常的社会秩序，公安机关还要建立和完善相应的善后处理机制。完善的善后处理机制应包括以下几个方面的工作：首先，消除社会恐慌情绪。发生暴力恐怖袭击活动以后，尤其是火车站、市场、广场等重点区域的暴力恐怖袭击，会让人们感觉危险就在身边，毫无安全感，产生心理恐慌。所以，公安机关应该在容易发生暴力恐怖袭击的人群聚集区等重点场所加强巡逻和警卫，提高见警率，让人民群众相信公安机关有能力、有信心、有决心打击暴力恐怖袭击活动，从而消除社会恐慌。其次，公安机关要善于总结经验教训，弥补安全漏洞。在发生暴力恐怖袭击以后，公安机关应该迅速破案，并根据犯罪嫌疑人和群众提供的线索，顺藤摸瓜，掌握恐怖分子犯罪的整个流程，从而发现公安机关安全防范的漏洞，及时予以纠正和弥补，让恐怖分子无机可乘。最后，对群众进行应对暴力恐怖袭击的安全教育。从近段时间以来暴力恐怖袭击案件来看，群众在面临恐怖分子的疯狂砍杀或者炸弹袭击的时候，束手无策，不知道如何将伤害降低到最小。所以，公安机关还应该加强对群众的安全教育，既要包括如何尽快逃离到安全的地方，躲避恐怖分子的袭击，防止击中要害部位等应急安全知识，还要包括受伤以后的自我救治和救治他人等急救知识。

当前，我国正处于全面深化改革和全面建成小康社会的关键时期，需要和谐稳定的国际国内环境，尤其是安定团结稳定的国内环境。然而，恐怖组织和恐怖分子却加紧了制造恐怖案件的步伐，以3·01昆明火车站暴恐案为典型，可见恐怖分子的暴力恐怖活动愈加猖獗，需要给予严厉打击。打击恐怖主义，尤其是暴力恐怖袭击犯罪，公安机关任重而道远。面对与人民为敌，破坏祖国统一、安定、团结的恐怖分子，公安机关需要以更加坚定的决心，更加完善的警务策略，更加先进的警务技术，将恐怖分子绳之以法，保障社会的稳定和谐和人民群众的生命财产安全。

[1]寇丽平.论应急警务的学科发展[A].郭太生.治安学论丛（第六卷）[C].北京:中国人民公安大学出版社,2012.

[2][3]郭太生.应急警务:从实践到理论的统一[J].中国人民公安大学学报 (社会科学版),2013,(2):32-37.

[4]戴维米勒,韦农波格丹诺.布莱克维尔政治学百科全书[Z].北京:中国政法大学出版社,1992:757.

[5]搜狐网.北京破获冲撞天安门暴恐案:5人被抓.http://sohuweimenhu.blog.sohu.com/280786790.html,2013-10-31.

[6]腾讯网.新疆乌鲁木齐暴恐案告破:4名嫌犯被炸死1人被抓.http://news.qq.com/a/20140523/042822.htm,2014-05-23.

[7]凤凰网.习近平反恐思路:打早打小打苗头.http://news.ifeng.com/a/20140521/40390437_0.shtml,2014-05-21.

[8]新疆日报网.郭声琨强调:迅速全力侦破案件依法严惩暴恐分子.http://xjrb.xjdaily.com/jryw/1068623.shtml,2014-05-23.