当前反腐倡廉制度建设的几个问题

当前反腐倡廉制度建设的几个问题*

丁一桓

(信阳职业技术学院，河南 信阳 464000)

摘要:党的十八届四中全会提出加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系。当前我国反腐败斗争形势依然严峻，但已走上制度反腐的治本之路。分析研究制度建设存在的不足，探讨加强制度建设的系统性、预见性、执行性、透明性原则，把握权力运行监督制度这个重点方向，对加强反腐倡廉体制机制创新和制度保障具有积极启示作用,对促进反腐败斗争深入开展有积极意义。

关键词:反腐倡廉;制度建设;权力透明运行

收稿日期：*2014-10-08

作者简介：丁一桓(1973-)，女，河南信阳人，讲师，主要从事中共党史和党建研究。

中图分类号：D262.6

如果将我国的反腐败斗争根据主要载体加以划分的话，大致可以分为四个阶段，即战争反腐、运动反腐、权力反腐、制度反腐。第一阶段从1921年建党到1949年新中国成立,反腐败依托的主要载体是战争。第二阶段从1949年新中国成立到1978年党的十一届三中全会，依托的主要载体是群众运动。第三阶段从1978年到2003年《中国共产党党内监督条例》正式颁布，反腐主要以领导人的认识程度、决心大小为尺度。前三阶段的反腐策略都有其历史必然性，也发挥了相应的功效，但在改革开放不断深化、思想和利益逐步多元化的新形势下，已不能有效遏制腐败的蔓延。国家的长治久安必然要依靠法治，反腐败也必须转入更加依靠法治的轨道。我国目前就处在制度反腐的阶段，也即是惩防结合的反腐制度体系逐步建立健全的阶段。

1当前反腐倡廉制度建设的总体状况

1.1反腐倡廉制度建设取得初步成效

为持续推进党风廉政建设和反腐败斗争，中央先后出台了《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等党内法规，国家颁布了《全国人大及地方各级人大常委会监督法》《国家公务员法》等法律。据不完全统计，十六大以来，中央纪委、监察部共制定、修订法规制度160 多件，廉政法规门类已比较齐全，国家廉政制度体系的支柱已经建立起来。这是新中国成立60多年来特别是十六大以来，党和政府推进反腐倡廉建设的重要成果。

1.2制约和监督权力的制度还不健全

尽管反腐倡廉宣传教育也有重要意义，但防治腐败的核心环节乃在于对权力进行有效制约和监督，以保证其公正、为民行使。目前虽然我们颁布了一些监督权力的制度，但由于深层次的政治体制改革没有及时跟进，监督权力的制度还存在许多漏洞和缺陷。例如对党员领导干部的监督主要还是党内的同体监督，决策权和执行权多数情况下还是合在一起，监督权也属于党委领导，对一把手的监督始终是个难点；权力运行过程的透明度不高，对权力关键环节的监督常常因信息不对称而无法进行；权力运行的程序规则还不健全；用人权行使不规范，提拔考核干部时送礼拉票势头不断蔓延；领导干部通过滥用权力谋求的结果大多数情况下体现为物质财富，但领导干部财产申报和公开的制度明显力度不够；等等。在这种情况下，制度反腐只能是进行有限的探索，因为制度反腐是以改革了的新权力结构为载体进行的，其核心是优化权力结构和运行机制。

1.3制度执行度不高

目前许多反腐倡廉制度在执行时都打了折扣或变了样，也就是说制度执行力不强。例如政府采购制度在实践中被一些地方演变为采购部门的行政垄断；招投标制度由于议标规则的灵活性而给某些领导插手以实现意图的余地，许多情况下体现不出平等竞争、节约资金的政策精神；领导干部廉洁自律的许多规定，如关于礼品登记制度、禁止收受红包制度等，都被普遍地、习以为常地违反着。分析制度执行度不高的原因，主要有这样几点：一是制度设置有缺失。有些制度存在原则规定多、具体细则少，应急措施多、长效配套少，针对下面多、严于律己少的问题。有的制度规定的内容已经过时，有的制度缺少执行标准、检查考核措施，有的制度程序性规范不足。对“一把手”的监督制度主要集中在经济方面，对事权、人权、品德修养方面的规定或是没有，或是较原则不易操作。二是制度实施透明度不够。党务公开还处于起始阶段，党委常委会决策过程和结果的公开程度还比较低。地方政府一般信息公开积极开展，但行政决策和财政预算的透明度仍是薄弱环节。审计过程和审计结果的公开义务法定化问题仍未解决。制度执行效果的评价和责任追究机制薄弱，没有形成奖优罚劣的氛围，一些领导人对执行制度采取敷衍塞责的态度却能从中“受益”，不遵守若干“潜规则”的人可能陷入孤立。三是制度执行监督主体缺位。虽然对执行反腐倡廉制度的监督理论上包括组织监督、群众监督、舆论监督、法律监督等，但实际上主要是各级纪委在监督，其他的监督或者太软、或者太难、或者太晚。

2进一步加强制度建设的主要原则

党的十八届三中全会要求“加强反腐败体制机制创新和制度保障”，“健全反腐倡廉法规制度体系”。党的十八届四中全会提出，“形成配套完备的党内法规制度体系，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处”。今后深入推进反腐倡廉制度建设的任务还很繁重，还需要很大的勇气和细致的探索。为科学有效推进这一战略任务，需要注意把握以下几项原则。

2.1增强系统性

反腐倡廉制度建设不是单一的，而是由一系列相关制度及其相互衔接有机构成的，是一种制度体系，包括干部教育制度、权力制约制度、权力监督制度、防控廉政风险制度、干部问责制度、案件查处制度、纪律惩处制度、司法惩治制度等。而这些制度又不可能一次性地制定完成或臻于完善，因此必然要做好制定规划，明确轻重缓急，先制定基础性的，后补充细节性的，并要注意处理好不同类型制度间的衔接。当前应重点抓好规范权力运行的制度建设。因为权力运行不规范正是目前腐败易发多发的主要原因，完善这方面制度是整个反腐制度体系的核心环节，是围堵腐败的主要防火墙。

2.2增强预见性

从理论上讲，反腐措施和腐败手段是一对互相攻防的矛盾，而一般来说反腐措施总会落后于腐败手段，因为后者具有主动突破性。但这并不妨碍反腐力量在一定范围内发挥主观能动性，从而使反腐制度具有一定的预见性，或者说超前性。例如防止利益冲突问题，目前在我国表现得还不是很严重，但可以预见，随着市场经济的深入发展和个人财富的不断增加，领导干部投资或从事经济活动将呈现增加趋势，利益冲突问题也会随之凸显，因此可及早研究制定防止利益冲突的制度。反腐制度预见性的另一个基础来自其他国家或地区成功的反腐实践。在腐败发生的社会环境大致相同条件下，其他国家成功的反腐措施可以被我们用来预防和治理相似类型的腐败。例如领导干部财产申报和公开制度，根据其他国家的经验，应该说迟早也会在我国得到真正实行，因此现在就应从相关基础方面着手，在与此有关的其他制度中为真正实行这项制度打好基础。

2.3提高执行性

一项完备的制度，在设计时就应该赋予其完整的执行力，应该规定清楚谁是执行主体，谁是监督执行的主体，执行主体不执行时如何惩戒。除此之外，还可以从一个方面下功夫来提高制度执行力，那就是紧盯“一把手”。从我国政治理论上讲，一把手应该在执行制度上发挥率先垂范的作用，但实际上违反制度最多的正是许多一把手，出于上行下效心理，制度在下级干部中的执行自然也就会打折扣。因此，应将一把手落实反腐制度的相关规定进一步细化和完善，增加对一把手的监督强度，让一把手承担更多的廉政义务，使一把手表率作用的发挥细化为群众看得见的行动，进而带动广大干部自觉遵守制度。例如十八大后的新一届中央领导集体带头执行改进作风“八项规定”，全国上下违反这些规定的随即大为减少；中央领导带头落实领导干部办公用房面积规定，随即省委书记、省长、市委书记、市长等地方主要领导也严格执行。这就很好地说明了一把手在提升制度执行力上的重要作用。

2.4增加透明性

在我国，反腐败最积极的力量有两个方面，一是中央的核心领导层。他们从国家、民族发展的大局和人民的福祉出发，致力于建设廉洁政治，努力保持国家长治久安。如果中国特色社会主义事业在他们手中出了问题，不好向人民、向历史交代。另一个是广大普通党员群众，包括机关、事业单位的一般干部和农村、企业、社区的广大社会群众，他们常常是腐败行为的直接或间接受害者，因此也强烈反对腐败。可以说，反对腐败是广大群众的一项公民权利。制度反腐的最高境界就是要与民众的权利反腐相结合，要依靠群众的支持参与，或者说要走群众路线，建立坚实的群众基础，这就需要向群众公开，增强透明度。廉政法规在制定过程中要有透明度，应注意吸纳利益相关方参与，广泛征求群众意见建议。现实中一些地方的廉政法规常常是为了满足部门或上级领导的制度建设要求而制定出来的，制定出来就算完成了任务，不管它能否执行，这样的制度因为缺乏透明度和群众基础，几乎起不了作用。2010年《中国的反腐败和廉政建设》白皮书中明确指出，“人民群众的支持和参与是反腐败和廉政建设取得成功的重要基础”。

3突出权力运行制度体系建设

党的十八届三中全会提出“强化权力运行制约和监督体系”。十八届四中全会再次提出“强化对行政权力的制约和监督”。逐步健全规范透明用权的一系列制度，是强化领导干部权力运行制约和监督、把权力关进制度笼子的根本之策。为此，实践中应注意把握以下几方面重点问题。

3.1开展权力清理，实行权力清单制度

党的十八届四中全会提出“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”。建立分权合理、权责明晰、运行顺畅的权力结构，是推进权力规范透明运行的基础工程。为此，各级党委政府应组织专门力量，深入开展职权清理，明确党代会、党委全委会、党委常委会、党委各部委办和各级政府及其部门的职权，根据当前经济社会发展需要和党的建设需要，按照独立、衔接、明晰的原则，适当进行调整优化，逐步完善各级权力结构，科学制定职权目录。进而，按照依法、精简、高效的原则，重新完善每项职权的运行流程，明确流程中每个环节的主体、职责、时限等事项，编制运行流程图。将由职权目录和流程图构成的权力清单向党员和群众公开。

3.2降低廉政风险，健全重点防控制度

分析查找权力运行流程中易发生廉政风险的环节，对高风险环节有针对性地制定防控措施。重点完善党委常委会、全委会、政府常务会的议事规则，干部选任的平时绩效累积制、公选制、票决制，重大工程项目的征求群众意见、专家论证、集体研究制度，大额资金使用集体决定、财务支出会审会签、“三公经费”公开制等。积极探索制定党政主职规范透明行使职权的专门监督办法，切实加强对一把手的监督。因为职权规范透明运行是对领导干部的一种“自我革命”，推行中必然会遇到阻力。只有发挥主要领导干部的率先垂范作用，才能更加顺利地推进。

3.3畅通群众监督，实行运行公示制度

拓展群众监督的多时空性，让广大群众能够随时随地进行监督是加强对权力监督制约的关键所在，因为群众的社会监督能弥补其他监督的不足。为畅通群众的监督渠道，要进一步完善权力运行的公示制度。应突出权力运行过程、运行结果的各方面信息公示，重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的信息公开。应合理利用公示栏、发布会、广播电视报纸、网站、手机信息等载体，建立与内容相适应的公示平台体系。稳步推进领导干部财产公开，因为领导干部的财产可以从一个侧面反映其行使职权的清廉程度。探索推行领导干部手机号、车牌号、办公门牌号“三号公开”，便于听取群众心声，促进自警自励。

4结语

反腐倡廉建设关系我国社会主义事业成败和党的存亡。党的十八届四中全会再次强调“完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象”。我国在新形势下反腐倡廉建设的任务十分艰巨，但我们已走上了制度反腐的正确道路。只要能坚持反腐倡廉制度建设的系统性、预见性、执行性、透明性原则，把握好强化权力规范透明运行等重点制度建设，扎实探索创新，稳步持续推进，我们的反腐倡廉制度建设就一定会取得辉煌成就，为中国特色社会主义事业提供坚强保障。

(责任编辑杨文忠)

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Several Problems of the Current Anti-corruption

System Construction

DING Yi-Huan

(Xinyang Vocational & Technical College, Xinyang 464000, China)

Abstract:Our current combating corruption situation is still grim, but is already on the fundamental way to combating corruption with system . Analyzing the deficiencies of system building, discussing the systematic, predictable, execution, transparent principle of strengthening system construction, and grasping the key direction of supervision system of power operation , has positive enlightenment for strengthening anti-corruption system and mechanism innovation and system security, and has positive significance to promote the in-depth development of anti-corruption struggle .

Key words: combat corruption and uphold integrity; system construction; transparent power operation