农村居民最低生活保障制度探讨

□文/张化楠 方 金

（山东农业大学经济管理学院 山东·泰安）

一、引言

作为我国农村社会保障制度的重要组成部分，农村居民最低生活保障制度是保障农村贫困人口的基本生存权利、促进城乡协调发展、维护社会稳定的最基本措施。2007年7月，国务院印发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，目标是在全国范围内建立农村居民最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。近年来，山东省在不断总结最低生活保障实施经验的基础上大力推进，截至2014年底，实际享受农村低保的人数为256.18万人，覆盖了4%左右的农村人口，全省17 地市的农村平均低保标准为2，500元左右，在保障农村贫困人群基本生活、维护农村社会稳定发展等方面发挥着不可替代的作用，但也存在着一些比较突出的矛盾和问题。

二、山东省农村居民最低生活保障制度实施现状

（一）覆盖范围方面。相关学者以应保尽保的农村低保覆盖率指标来反映农村最低生活保障制度的覆盖范围。从近年国家设定的贫困标准看，贫困人口占农村总人口的比例在5%左右，因此应保尽保的低保覆盖率的参考值应为5%。据山东省民政厅公布数据，截至2014年底，全省农村人口达5，165.32万人，低保救助人数为256.2万人。由以上公式可推算山东省农村居民最低生活保障覆盖率为4.96%，基本实现“广覆盖”的基本要求。2014年山东省17 地市农村居民最低生活保障人数的基本情况，如图1所示。（图1）

由图1数据可知，2014年山东省17 地市的农村居民最低生活保障人数存在比较明显的区域差异：农村居民最低生活保障人数超过20 万的地市有济宁市、临沂市和菏泽市；超过10万的地市有枣庄市、烟台市、潍坊市、泰安市、德州市、聊城市和滨州市。其中，临沂市和菏泽市的农村居民最低生活保障人数分别为44.08 万和34.60万，分列全省第一、第二位；而威海市和莱芜市的农村居民最低生活保障人数分别为3.1 万和3.51万，排在全省的最后两位。

图1 2014年山东省17地市农村居民最低生活保障人数

图2 2014年山东省17地市农村低保标准和生活救助系数

（二）保障标准方面。对农村居民最低生活保障对象的救助至少应保障其基本生活需求，即解决他们的温饱问题。假设低保受助者领到的大部分救助款用于食品消费支出，那么低保标准与当地居民家庭上一年度人均食品支出之比就可以反映出政府对贫困者救助的实际效果。即引入Yt=Dt/St-1，其中Yt表示第t年的农村生活救助系数，Dt是第t年农村最低生活保障标准，St-1是第t-1年农村居民家庭人均消费支出。若农村生活救助系数介于0～1之间，说明低保群体享受的补助尚未能达到当地农民平均食物消费水平，当系数介于0.6～0.7时，可以基本解决低保群体的食品消费支出。2014年的山东省17 地市农村居民低保标准和生活救助系数，如图2所示。（图2）可以看出，2014年，山东省17 地市的农村居民最低生活保障标准存在比较明显的区域差异：最低生活保障制标准最高的为青岛市，保障标准为每年4，620元/人；最低的为聊城市，保障标准为每年2，400元/人。从农村生活救助系数可看出，各地市农村低保保障标准总体偏低，尚不能有效保障农村低保对象的食品消费支出水平。按照全省平均的补助标准2，987元计算，受助者每天的生活消费仅为8.18元。

（三）支出水平方面。在农村居民最低生活保障制度中，低保补助水平又称为“补差水平”，它是由当地政府所制定的最低生活保障标准减去受助者的实际收入的差额所确定的。若受助者每月的平均收入在低保保障标准以下，则对实际收入与低保标准线之间的差额实行“补差”，使低保户人均收入达到低保线。这也就意味着，假设低保者的收入水平没有超过最低生活保障标准，其通过工作获得的每一元钱，都会相应地从政府手中失去一元钱的救助。表1所示的是山东省17 地市农村低保补助水平及其占保障标准的比重。（表1）由表1数据可知，青岛市每月的补助水平达到283.07元，位于全省第一；临沂市、菏泽市每月的补助水平分别为106.33元和117.94元，排在全省17 地市低保补助水平的后两位。由于受各地政府财政支持力度差异的影响，各地市低保支付水平占保障标准的比例也存在明显的差异。从表1中全省17 地市补助水平占保障标准比例看，青岛市、东营市、滨州市的占标准比都在70%以上，说明这三个地市的地方财政对低保群体的保障水平较高，能够满足低保家庭的基本生活需求；烟台市和临沂市的占标准比非常低，分别为52.01%和48.49%，说明地方财政对低保群体的保障水平较低，比较难满足低保家庭的基本生活需求。

三、山东省农村居民最低生活保障制度存在的问题及原因分析

（一）覆盖范围狭窄、且对象难以识别。当前农村最低生活保障对象的重点是无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人或抚养人，以及因病致贫、因伤致贫、因灾或其他原因致贫的人员。在实际工作中，各级民政部门确定农村居民最低生活保障对象主要是以“农民人均纯收入”低于各地政府确定的最低生活保障线标准为尺度来进行界定的。然而各地基层民政部门普遍反映在依据保障标准识别和确定农村最低生活保障对象的过程中，面临许多现实的难题：一是缺乏统一标准去核算有劳动能力的保障对象的隐形收入；二是很难把握困难农户外出务工的收入或临时性收人；三是难以确定居民具有法定赡养、抚养关系且在一起共同生活的家庭成员的收入；四是因建房、婚嫁等导致生活困难的人员是否应列入保障对象；五是因计划生育被罚款而造成家庭生活困难的人是否列入保障范围还缺乏法律依据。由于上述原因，在具体实施过程中最低生活保障对象的认定上带有一定的主观性和片面性，而难以全面和准确地将最应该得到保障的居民完全纳入其中，直接影响到农村居民最低生活保障制度的健康发展。

（二）保障标准及支付水平普遍偏低。根据最新公布的2015年全国各省农村低保标准，山东省的年低保标准为2，987.48元，远低于全国平均水平3，276.39元。由于受全省地区间经济发展水平差异的影响，农村最低生活保障制度的保障标准和支付水平在地区间也存在较大的差异。经济发达地区的保障力度大、水平高，基本能满足受助者的日常最低支出；经济欠发达地区的保障力度小、水平低，无法满足受助者的基本食品消费支出。以临沂市为例，农村特困群体受助者每月人均收到的补助标准为106.33元，这样的低保支付水平不足以满足他们的基本生活需求，尤其在目前物价大幅上涨的情况下，更难以帮助他们摆脱生活困境。同时，受各地区财力的制约，多数地区的最低生活保障标准是以当地基本生活水平和财政支付能力为参照制定的，比较普遍的确定方式是“以钱定人”，这就导致了农村居民最低生活保障标准和支付水平普遍偏低。

（三）保障资金筹措渠道不畅、且利用率低。低保资金的筹集是农村居民最低生活保障制度得以开展的核心问题。现阶段，山东省农村居民最低生活保障制度实行属地管理，资金主要由地方财政负责，中央只对困难地区给予适当补助。受经济发展水平差异的影响，各地区地方财政收入存在较大差距，低保需求较大的地区往往是经济不发达和贫困人口较多的地区，财政收入有限。因此，单纯依靠地方各级财政支出，农村低保难免会出现“僧多粥少”的局面。随着救助面的逐步扩大，各级地方政府必然面临资金筹集困境，低保资金面临更大的压力。国家鼓励多渠道筹集农村低保资金，但实施效果不理想，资金来源仍然过分依赖各级财政，尚未形成多元化的低保资金供给渠道。在低保资金管理和利用方面，有关农村居民最低生活保障制度的法律法规尚不健全，缺乏规范的操作流程和方法，工作程序不科学、监管力度不足，甚至出现优亲厚友、挪用资金等违法现象，使本来就不充裕的保障资金更加匮乏。

四、完善山东省农村居民最低生活保障制度对策建议

（一）合理界定低保保障对象。保障对象的界定是当前农村居民最低生活保障制度实施过程中的首要难题。保障对象的界定应以最低生活保障线为依据，结合贫困形成的原因，重点应对那些无劳动能力、无收入来源、无依无靠的孤老、孤残、孤儿、弱智低能户和意外事故、恶性重病或因自然灾害造成生活水平低于最低生活保障标准的对象实施保障；对尚有一定收人，但家庭人均年收入低于当地农村最低生活保障标准的，实行差额补助；而对那些由于游手好闲、超计划生育或因奢侈浪费造成生活困难的则不予保障。民政部门应严格按审批程序进行操作，认真核实申请低保对象的收入及财产情况，杜绝隐瞒财产和收入现象。对符合条件的低保对象进行建档、公示，对不符合条件的对象坚决予以清退，真正做到应保尽保，应退尽退。

（二）科学确定农村最低生活保障标准。农村最低生活保障标准的制定最大的难题就是各地区农村经济条件发展的不平衡性，导致保障标准的界定很难照顾到所有农村居民的实际生活状况。农村居民最低生活保障制度保障标准的确定需要考虑多方面的因素，既要符合当地的经济发展水平，又要避免“养懒汉”。应坚持实事求是的原则，根据当地农村居民平均收入水平、基本生活需求、零售商品价格指数、地方财政能力等因素基础上科学合理地进行测算。由于各地经济处于不断发展变化之中，因而保障标准不应恒定不变而应该是一个动态的指标。

（三）拓宽筹资渠道，以提高农村居民低保水平。最低生活保障资金是农村居民最低生活保障制度顺利运行并取得切实成效的物质基础和可靠保证。应不断加大中央和省级财政对农村低保工作的支持力度，增加财政资金的转移支付额度，重点向经济欠发达地区和贫困地区倾斜；拓宽低保资金筹措渠道，积极引导社会力量参与农村低保事业，通过完善社会捐赠制度，鼓励当地知名企业和热心人士进行捐赠，提取一定比例的社会福利彩票收益等方式补充农村低保资金的不足。同时，应全面整合农村低保资金、扶贫资金、建设资金等资金的筹集和使用，统筹兼顾，科学规划，提高资金使用效率。在此基础上，应加大对农村低保资金使用的检查和监督，确保资金不被挤占挪用和贪污浪费。

表1 2014年山东省农村低保补助水平及其占保障标准的比重（单位：元/月、%）

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