地方政府推行绩效预算改革面临的问题与对策

王玲玲

（潍坊学院，山东 潍坊 261061）

地方政府推行绩效预算改革面临的问题与对策

王玲玲

（潍坊学院，山东 潍坊 261061）

绩效预算是我国预算制度改革的延续和提升。推行绩效预算改革，对于提高财政资金使用效率、调整部门分配利益、改善政府与公众的关系，具有积极的现实意义。针对我国地方政府推行预算绩效管理制度改革中面临的主要问题，提出地方政府推进绩效预算改革应转变认识，树立绩效理财观念；构建全过程的预算管理机制；积极推进绩效预算立法；建立和完善绩效评价机制等相关措施与建议。

绩效预算；绩效评价；财政支出

一、政府绩效预算的含义及特征

绩效预算或称为基于绩效的预算，是一种后果导向型预算模式。它是由预算主管机构借助于科学的评价体系，对政府预算进行成本收益分析，据此以分配财政资金。绩效预算理念起源于美国，二十世纪三十年代美国的田纳西河流域工程管理局和农业部将绩效预算用于实践，在一定程度上提高了部门运行效率。

绩效预算有三部分组成：“绩”是指财政支出所要达到的目标；“效”是指用具体指标评估完成目标的情况和取得的成绩；“预算”是指财政为这一支出目标提供的拨款额。

政府绩效预算的特征有四个方面：在基本理念上，秉持理性主义，基于后果导向；在编制过程上，主张参与分权，强调受托责任；在管理方式上，加强事先控制，放松投入管制；在评价模式上，建立指标体系，重视信息反馈。

二、我国预算绩效管理改革进程

我国于2003年提出了预算编制要遵循绩效性原则，体现了以效率为中心的公共理财思想。财政部2005年出台了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》（财预〔2005〕86号），2009年出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2009〕76号），标志着以绩效评价为主要内容的预算绩效管理工作在全国展开。2011年财政部又出台了《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预[2011]416号），提出要逐步建立全过程预算绩效管理机制，这标志着完整意义上的预算绩效管理理念得以确立。2014年8月，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过修改《预算法》的决定，首次以法律形式明确了公共财政预算收支中的绩效管理要求，为中国预算体制由传统预算向绩效预算转型奠定了坚实的法理基础。此后，绩效预算改革被提上各级政府的议事日程。地方各级政府也都相继出台了预算管理制度改革的实施意见，我国财政在预算绩效管理方面取得了积极的进展。如山东省政府于2014年11月颁发了《中共山东省委山东省人民政府关于深化财税体制改革的意见》(鲁发〔2014〕18号)，提出“把预算绩效管理作为建立现代财政预算制度的突破口，全面构建预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用的全过程绩效管理新机制”。要求“力争2016年省市两级所有财政资金安排的项目全部实行绩效目标管理”等等。

但由于目前我国的预算绩效管理还处于起步阶段，受观念、制度、操作技术等多方面因素的制约，地方各级财政预算还没有发挥出绩效管理提升财政资金科学化、精细化管理水平的潜能，地方政府全面推行绩效预算管理制度改革还存在许多亟待解决的重点和难点问题。

三、地方政府推行绩效预算改革面临的问题

（一）绩效预算改革认识不够

长期以来，受传统的投入预算观念影响，认为财政资金就是无偿使用，财政预算就是如何把资金分配下去，就是照顾各部门利益如何把资金分配均匀，而很少去考虑如何使有限的财政资金发挥更大的经济与社会效益，如何来通过绩效管理提高财政资金的使用效率。同时，由于以前我国财政预算透明度很低，财政收支预算的编制、执行结果和支出绩效等很少向社会公布，社会群体了解绩效预算管理内容、获得绩效评价结果的途径也很少，从而导致人们认为财政预算是政府的事情，社会公众参政意识淡薄，导致预算管理中监督者缺位，人们对政府绩效预算改革也就漠不关心。

（二）预算绩效管理机制尚不健全

目前地方政府“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的思想还存在，这给绩效预算改革带来了较大的障碍，地方部门更多地追求行政效率，而忽视资金使用效率。同时地方政府没有厘清政府与市场的关系，片面夸大政府职能，自己承担了绝大部分社会公共产品和公共服务的供给，加上地方政府凭经验决策、拍脑袋决策现象仍然存在，相当一部分项目资金安排往往取决于高层领导的意见，这势必造成地方政府预算绩效管理改革不积极、预算绩效管理层级推进不深、预算绩效管理质量不高。突出表现为地方政府在财政预算编制、预算执行和财政决算过程中忽视预算绩效管理问题。

（三）法律保障不力

西方国家在政府绩效预算改革时，无论是国家层面还是地方政府都预先构建起了一套较为健全的法律法规体系,从而为绩效预算的改革和运行提供了法律上的保障。但是我国政府在绩效预算改革过程中，目前仅出台了一些建设性决策、绩效评价等方面的相关制度，地方政府虽然也出台了一些实施意见，但缺乏有效性、权威性的法律法规。法律法规方面的相对缺失，评价制度体系的不健全，对预算绩效管理制度的改革保障力度不够。

（四）预算绩效评价机制不健全

一是预算绩效评价指标体系设置欠合理。西方发达国家在引用绩效预算时,都相继制定了科学的绩效评价指标，从而带动了绩效预算的积极推进。在我国，财政部出台的《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》《财政支出绩效评价管理暂行办法》和《关于推进预算绩效管理的指导意见》等文件，虽然在宏观层面上对绩效预算评价指标体系以及应用的方法进行了设计, 但大都主要侧重于技术、工程以及资金的使用合理性方面的评价，而对财政资金的使用效果方面的评价却显得不足。

二是地方政府推行预算绩效评价难度大。一方面，由于地方政府公共活动繁杂，支出项目繁多，很多支出项目具有临时性特征，因此无法用统一的标准来衡量某个具体的项目支出，很难设定绩效评价目标，绩效标准也难以量化。同时，由于政府部门的活动目标经常模糊不清，代表不同利益集团的评价主体就可能从不同的评价视角进行评价，这样对同一评价对象的“绩效”可能会做出大相径庭的判断。另一方面，由于预算绩效评价活动包括对财政支出信息的筛选、加工、输出、反馈，预算绩效评价是否有效很大程度上取决于信息本身及其传输的质量。但目前尚未建立健全的评价信息系统，更缺乏一支具有高水平的预算信息收集能力以及预算分析能力的队伍，因而推行预算绩效管理制度的改革难度之大可想而知。

三是预算绩效评价结果与预算决策难以有效结合。推行预算绩效评价的目的在于通过绩效评价来查看资金使用效益，查找问题，以便以后更好地做好预算决策。但由于地方政府部门一些支出项目的“产出”效益难以界定，加之现行评价指标体系的局限性，预算绩效的评价结果难以做到真实有效。加上在信息不对称情况下，由于缺乏第三方客观评价，如果预算绩效与部门预算挂钩，很有可能会造成部门“弄虚作假”，预算绩效评价结果也就失去意义了。

四、地方政府推进绩效预算改革的建议

（一）转变认识，树立绩效理财观念

绩效预算是我国预算管理体制改革的延续和提升，其目的是降低政府提供公共产品的成本，最大程度发挥财政资金的使用效益。当务之急，就是要在政府部门树立绩效理财观念，把绩效目标作为地方政府各部门考核的一个重要依据。要充分利用各种形式，大力倡导预算绩效管理理念，营造良好的社会氛围，减少改革成本，积极推行绩效预算改革。

（二）构建全过程的预算管理机制

摒弃“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的思想，将绩效预算理念贯穿于财政管理的各个环节，夯实预算绩效管理基础，规范绩效管理流程，实现预算绩效管理与预算编制、执行的紧密衔接、有机融合，使财政资金处于全过程监控之下，尽快构建起“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的全过程绩效管理新机制。

（三）积极推进绩效预算立法

为保证地方政府积极推进绩效预算管理制度改革，必须尽快通过立法将绩效预算上升到法律层面,以增强预算改革的严肃性和约束力。目前在我国地方政府层级中，有关省市（自治区）已相继出台了预算管理制度改革的实施意见，明确规定了推进省级绩效预算改革的原则、范围、内容、步骤、配套保障措施等，下一步重点是要求省级以下各级地方政府也尽快出台推进绩效预算改革的措施，明确目标，并结合当地实际情况确定绩效评价的标准、规范和推进时间,使绩效预算评价工作有法可依、有规可循,营造良好的法律环境。

（四）建立和完善绩效评价机制

一是建立绩效评价指标体系。在当前阶段，各级政府应根据各地的实际情况，由财政部门负责，组织人力，吸收专家，开展对预算绩效评价指标体系的修正和完善工作，同时制定反映部门、行业特点的考评指标体系，提高考评指标的科学性、合理性和针对性。

二是积极推行第三方机构独立评价模式。按照“试点先行、逐步推开”的原则，充分发挥第三方机构评价独立、客观的优势，部门、行业的绩效评价应采取公开招标方式委托第三方机构开展独立评价，并不断提高第三方评价规模。地方政府应加强对第三方机构的培育、管理和指导，规范委托第三方评价流程和第三方评价行为，健全第三方机构库和专家库，建立第三方机构评价质量考核评估机制，强化第三方机构的责任意识，不断提高评价质量和公信力。

三是建立绩效评价与预算决策相结合机制。积极探索约束性强的评价结果应用方式，加大评价结果的运用，进一步提高绩效预算评价的权威性。将绩效评价结果作为编制部门预算的重要依据，并贯穿于支出管理的事前、事中和事后的全过程。同时要建立正确的激励机制，进一步细化绩效评价的有关法规，制定量化奖惩办法。建议每年应根据绩效预算评价的结果，给真正重要而且效率高的部门一定的奖励性预算拨款；对无绩效或效率低下的部门，要及时进行整改和问责，并削减其预算，真正实现资金支出绩效最大化。

[1]宋芳秀.绩效预算改革的试点经验与发展对策[J].财政研究，2009，(1).

[2]贺俊程.地方政府绩效预算改革的建议[J].中国财政，2009，（21）.

[3]吴少龙.地方政府绩效预算改革：进展与挑战[J].华中科技大学学报，2009，（3）.

[4]彭锻炼，左武.推行政府绩效预算管理改革的难点与目标[J].中南财经政法大学学报，2009，（6）.

责任编辑：陈冬梅

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1671-4288(2015)01-0052-03

2014-12-16

王玲玲（1966-），女，山东淄博人，潍坊学院学报编辑部副教授。