公共政策的公共性困境分析

公共政策的公共性困境分析

郑鑫

（山东师范大学公共管理学院，山东济南250038）

摘要：公共政策作为一种权威的资源配置方式，公共性是其逻辑起点也是最终结点，但现实中存在公共政策的公共性困境，制约公共政策的全过程。本文介绍公共政策公共性困境的四个方面:公共政策议程的公共性困境、公共政策目标的公共性困境、公共政策主体价值取向的公共性困境以及公共政策执行中的伦理失范，并提出相应的改进措施，以保证公共政策的公共性，实现公共目标，维护公共利益。

关键词：公共政策；公共性；困境；政策主体；伦理

公共政策作为政府治理社会的一种工具，公共性是本质特征和逻辑起点，也是实现政府与社会两种力量，合力共生共荣的内源性动力。由于我国处于社会转型期，传统封闭社会正在向现代开放社会转变，加之经济利益、思想文化日益多元化，这些不同程度地影响着公共政策议程的设立、公共政策目标的公共性、公共政策主体的价值以及公共政策执行中的伦理失范等问题，导致公共政策的非公共性。缺乏公共性的公共政策不仅加大政策执行阻力，产生政策合法化、合理化危机，而且导致对政府权威的质疑。因此，本文对公共政策的公共性困境进行研究分析，有其现实意义。

一、公共政策及其公共性

公共政策起源于二战后的西方社会科学领域并迅速发展起来，成为政府处理社会问题的政策工具，对于其定义，西方不同学者侧重点不同，但均能体现公共政策的价值——维持和实现公共性。哈罗德·拉斯维尔将公共政策定义为“含有目标、价值和策略的大型计划”，无论是何种大型计划都有开始和结果，最终的结果就是实现计划目标，计划目标直接指向公共政策自身的公共性，这里就体现出拉斯维尔所说的公共政策的价值导向。托马斯·戴伊将公共政策定义为“政府选择要做或不做的一切”，政府作出选择的前提是价值观，公共政策作为政府选择做或不做的一切，必然体现着政府的价值观，在民主社会，实现公正、公平是必然要求，而这更符合政府和公众的期望与要求。

而我国学者主要是对公共政策的各环节进行完整系统的定义，基本包含公共政策具有一定的制定主体即政府，其目的在于解决社会问题，维持社会公平与稳定，具备特定的执行主体，通过具体的政策方案体现出来，并具有一定灵活性。公共政策与公共性的关系表现在公共政策必须以公共性为前提和保证，在公共价值观的指导下制定具体政策，并保证政策结果的公共性，达成公共目标；公共性是公共政策的逻辑起点和最终要求。

二、公共政策公共性困境的具体表现

公共政策的公共性困境直接制约其自身的制定、执行、评估，不仅造成资源浪费和人力、物力、财力不同程度上的损失，而且导致政府权威受到质疑，公众的政治冷漠，因此了解和掌握公共政策的公共性困境的现状有其紧迫性和现实性。具体来说，公共政策的公共性困境主要表现在以下几方面：

（一）公共政策议程的公共性困境

公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方案。公共政策议程就涉及到具体的哪些问题可以进入政府的决策议程，以及针对此问题是否采取措施改进、何时采取措施、如何采取措施，即有关公共问题受到政府的高度重视，并被纳入政策讨论议程和被确定为予以解决的政策问题的过程。在我国，政策议程主要包括由社会团体、社会公众向政府提出的公众议程和政府本身将某些问题纳入政策讨论范围的政府议程。公众议程的产生需要问题被广泛感知、被多数人认为有采取的必要并且是在政府职权范围之内应做的事项，然而人是个体，其自身价值体系的具有相对独立性，即便倡导社会主义价值观，在大方向、原则问题上可能做到一致，但在现实中，我国人口众多，当具体到关乎其切身利益的问题时，个人都会根据问题对自身利益产生影响的程度大小来形成对此事的判断，因此现实中公众议程虽存在，但由于力量薄弱、价值差异、关注度有限、政治冷漠等问题的存在，使其在多数情况下失效，政府议程成为公共政策议程的主要形式。

政府议程的主体是政府，在人力、资源、时间有限的情况下，要求政府在众多的社会问题中做出理性选择，而政府实现理性选择就存在一定的困难。首先政府虽是一个整体，但组成这一整体的众多个体，由于个人先天性格和后天经验差异，在面对同一问题时，产生不同的价值观，带来不同的争议和选择。其次，政府自身的自利性取向、强势利益团体的压力使得政府在面对某些潜在的公共政策问题时，有意忽略并排除在政策议程之外，形成所谓的隐蔽议程。最后，当前我国很多问题是不爆发不关注，更多的是事发后管理，尚未形成一定的预测机制，当某些公共问题已被人们感知、并且形成一定的社会影响时，政府就要对此提前选择，将其纳入讨论议程并形成一定的政策方案，而不是亡羊补牢式的管理。正是由于上述问题的存在，公共政策议程在社会问题进驻为公共政策的过程中便存在着非公共性，一方面急需解决的政策问题没有得到有效的关注，另一方面将有限的资源、人力、时间、物力浪费在并

不需要急切解决的问题上，导致政府公共政策效果和实际的公共政策需求之间存在偏差。

（二）公共政策目标的公共性困境

公共政策目标是公共政策制定主体依据现实的政策问题提出的发展方向，要达成的价值目标。公共政策目标具有导向性、公共性，以维护公众利益为价值准则。现实中，公共政策目标的公共性存在一定的困难。

首先，拥有不同价值观的政策主体在制定目标时，或多或少受其个人经验的影响，具有明显的主观性，在这种主观的状态下，公共政策目标可能会偏离原有方向，或者为政策主体谋取私利提供契机。其次，阿罗不可能定理已经证明了将个人利益加总汇合成集体利益的不可能性，既然公共政策目标并不是简单的加总汇合，目标的确定无法保证完全意义上的公共性，有些时候在应急条件下产生的公共政策，其目标可能同公共性恰巧背道而驰。再次，公共政策目标可能会实现多数人上的公共性，但却无法保证整体意义上的公共性，在这个层面上，少数人的利益被忽略，如果这少数人自身利益诉求不同程度损害多数人的利益，那公共政策目标依然具有公正性；少数人的利益诉求只是在不损害其他人利益前提下的利益诉求，此时政策主体对其有意忽略则有失公共性。

（三）公共政策主体价值取向的公共性困境

公共政策主体是指整个公共政策运行周期中，在政策制定、实施与评估等阶段上对政策问题、政策过程、政策目标群体主动施加影响的人员。公共政策主体的公共性是政策有效性的前提条件，是政策公共性保证。

西蒙指出，在任何决策中均包含有事实因素和及时因素。价值因素主要指向公共政策主体的思维方式、行为习惯人生观、价值观等意识形态的东西。公共政策主体自身的价值形态对于公共政策的公共性有根本性的影响。现实中，公共政策主体的公共性困境首先表现在，边沁的功利主义观在中国有很大影响，他主张的追求做大多数人的幸福即大多数人利益的最大化，从结果判断一项政策的好坏，忽视过程中的合法性、合理性问题，这一思想在公共政策主体身上的体现就是简单追求利益最大化，忽视过程中个人行为的正确与否，导致暗箱操作问题时有发生。其次，作为理性经济人的公共政策主体有其自身的利益诉求，在制定政策过程中会本能的为自己谋求私利，公共政策的公共性便无从谈起，反而成为政策主体寻租的工具。再次，公共政策在一定程度上是不同利益集团的博弈过程，在这一过程中要保证公共性，主要依靠政策主体的判断，不同利益集团为了使政策向其倾斜，通过资金贿赂、权色交易等非法方式“诱惑”政策主体，亦或通过威胁的方式向政府施加压力，在博弈中，政策主体一旦受其影响，那公共政策便有失公共。

（四）公共政策执行中的伦理失范

公共政策执行是公共政策由文字政策变为现实效益的过程，政策执行主体按照法定程序和要求，将公共政策落实到政策受众中，从而实现政策目标，这是连接政策制定与评估的中间环节，也是实现政策改进、更新、纠偏的必然要求。公共政策的效果如何很大程度上取决于政策执行主体的执行状态，因此保证公共政策执行中的伦理规范是实现政策有效性的要求。

公共政策的合法、有效执行依赖于政策执行主体的自我约束机制和法律的监管机制。当前，公共政策执行中的伦理示范现象很普遍。首先，象征性合作，政策执行主体在面对上级政策时，假装执行而实际并未执行，以口头形式、书面形式表态但没有任何实质性的执行进展。其次，选择性执行，主要表现在“断章取义，为我所用”，针对上级的政策要求，从中解读对自身有益的政策选择性执行，对于与自身利益不相关的政策则放置不管，不去执行。再次，搭便车执行，在中央政策的基础上，附加一些“土政策”为自身谋取私利，将政策人为扩大化。最后，替代性执行，对于上级政策中不利于当地利益的部分，政策执行主体根据其中的部分文字，打着结合当地实际的旗号，歪曲政策，“上有政策，下有对策”就是一种典型的体现。

三、公共政策公共性困境的对策分析

公共政策的公共性困境使公共政策效能低下，削弱政策主体权威，为摆脱公共性困境需要从公众议程、战略管理、政策主体的伦理责任感以及监管机制方面寻求应对策略。

（一）完善公众议程，扩大公众参与的表达权

公众议程作为公民参与决策、表达意见，发挥公民作为主人翁的作用，应切实加以完善和运用，从而为维护公众利益、达成公共目标提供有序合法的渠道。首先，将公众议程制度化、常规化，对公众议程的参与人数、职业、时间加以明确规定，让公众的主动有法律上的期许和保障，从而提升公众关心政治、关心国家大事的热情和信心，使其有序参与政治生活。其次，扩大公民的话语权、表达权，避免公众“想说却不敢说”问题的发生，对于公众的基本信息和隐私加以保护，降低公众参与的风险与压力，使公众在法律规定的限度内畅所欲言。再次，加强法律宣传教育，对于有序参与的公民给以一定的物质和精神奖励，对于通过极端行为来表达意愿的公众，给以明确的处罚规定，倡导正确的参与观，改变政治冷漠状态，在有序参与中表达意见、发挥聪明才智、整合集体建议，形成政府与公众共同参与的良好社会氛围。

（二）引入战略管理，细化公共政策目标

公共政策目标的公共性有赖于政策制定主体的公共意识与技能。战略管理要求政策主体以全局、长远的角度出发确定政策目标、制定政策方案，因此保证公共政策目标的公共性需要运用战略管理。首先，加强政策主体战略管理意识，提高战略管理技能，在政策进入议程中，要从长远角度出发，提高问题的理性辨析能力；在政策目标确定时，要从整体角度出发，自觉抵制利益集团为谋求局部利益或集团利益而进行的诱惑或施压；在政策执行中，要从预见性角度出发，对执行中出现的问题提前做好预备方案，保证政策目标的连贯性、公共性。其次，在横向上，明确当前目标和长远目标，在纵向上，将公共政策总目标下的各分目标具体化、细化，以便在总目标公共性的引导和制约下保证各分目标的公共性。

（三）提升政策主体的伦理责任感

要提升公共政策主体的伦理责任感，首先是要强化内部自我约束机制，通过宣传教育、定期培训，加强政策主体行为的公正性，使其始终从公众利益出发制定和执行政策，克服私利，提升行政良心，在服务社会和公众认同中实现自我价值、社会价值。其次，加强行政伦理制度化建设，把制度伦理形成行为准则，具体化到政策主体的每项工作中，用制度外在约束

（四）完善监管机制和责任追求制度

公共政策执行中存在偏差是不可避免的，但一旦出现政策执行的非公共性这种现象，那就是政策执行主体人为原因造成的，因此要建立健全监管机制。首先，建立完备的监管体系，保证监管机构一定程度上的独立性，使其不受各种利益团体和政府机构的干扰，公正独立的开展监管活动，并将监管结果向社会公开，自觉接受公众监督。其中尤其要强化人大的权力监督，提高人大代表素质，并且将人大代表的监督权力、责任在法律上进行细化，同时要与公众监督、新闻媒体监督、纪检和监察机构形成合力，为公共政策公正执行提供监督机制。其次，建立完备的公共政策责任追究机制，通过目标责任制、岗位责任制等方式使政治执行者直接对执行结果负责，通过对政策执行情况进行定期考核和追踪评估来依法追求其责任。

公共政策作为配置资源的途径，其公共性是逻辑起点，也是贯彻公共政策制定、实施、评估、终结全过程的必然要求。保证公共政策议程的公共性、引入战略管理、提升政策主体的伦理责任意思、完善监管机制和责任追究制度，对于保证公共政策的公共性有至关重要的作用。

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