清末司法区域划分实践及其启示

摘要：在预备立宪的大背景下，创设新式法院的改革在清末得以实现，由此，清王朝也进行了中国历史上第一次司法区划分实践。清末的司法区划分不但有先进的理念指导，而且制定了地方性和全国性的法律，其实践成果对后世产生了深远影响。研究清末的司法区划分实践，对于解决我国目前的司法地方化痼疾，完善司法区划分制度具有重要意义。

文献标识码：A

文章编号：1003-8477（2015）09-0114-07

作者简介：赵兴洪（1980—），男，西南大学法学院讲师，北京大学法学院博士研究生。何平（1978—），男，河南理工大学文法学院讲师，中国政法大学2015级博士研究生。

基金项目：教育部人文社科项目“司法区划分制度研究”（09YJC820092）。

近年来，在论及司法独立、司法地方化等诸多司法改革议题时，我国学者都会不约而同地谈到司法区划分问题。由于我国现行宪法和法律并未明确使用司法区一词，导致不少人以为司法区在我国完全是个新鲜事物。事实上早在清末预备立宪时期，清政府即进行过大规模的司法区划分实践。本文拟重梳这一段被人忽略的历史，以期能对我国正在大力推进的司法改革有所借鉴。

司法区是司法机关行使司法权力的场域，因此，有独立的司法机关才可能有司法区，没有独立的司法机关也就无所谓司法区。也就是说，司法权与行政权的分离（立）是司法区划分的前提和动力。而一般认为中国古代并没有独立的司法机关（尤其是地方司法机关），司法事务均由行政官员兼理，故中国古代不需要进行司法区划分。而在晚清预备立宪的过程中，改革者们受西方三权分立思想的影响，高扬司法独立大旗，并将其运用到官制改革实践当中，在中央改大理寺为专司审判的大理院，在地方创建各级审判厅，使得司法权在君权之下实现了一定程度的独立。 [1](p38)三权分立和司法独立思想之倡扬，司法权与行政权的分离，专门司法机关的设置，在仿行宪政、预备立宪的时代大背景下，促成了清末的司法区划分实践，并成为其思想和制度基础。

清末的司法区划分实践大致可分为两个阶段。第一阶段为司法区划分的早期探索阶段，从官制改革上谕颁行起，到《法院编制法》及《司法区域分划暂行章程》（以下简称《分划章程》）颁布前止。第二阶段为司法区划分的大规模实践阶段，司法区划分基本实现了法制化，从《法院编制法》和《分划章程》颁布起，到辛亥革命爆发止。

一、清末司法区划分的早期探索

清末创设各级审判厅，先在天津试点， [2](p58)故清末司法区划分的早期探索也是从天津开始的。光绪三十二年（1906年）秋，为试办审判厅，袁世凯令天津府知府凌福彭一面制定审判厅章程，一面筹办审判厅。审判厅章程于同年十月拟成，定名为《天津府属试办审判厅章程》。该章程规定：府城设立高等审判分厅，县城设地方审判厅，县下各巡警所定区域设乡谳局（后根据《法院编制法》称初级审判厅）。据此，天津各级审判厅司法区划分情况大致如下：天津府设直隶高等审判分厅，其司法区域为天津府辖境；天津县 ①设天津地方审判厅，其司法区域为天津县辖境。天津试办审判厅时，根据巡警所定区域，于天津的东南西北分设永丰屯乡谳局（第一初级审判厅）、咸水沽乡谳局（第三初级审判厅）、杨柳青乡谳局（第四初级审判厅）、赵家场乡谳局（第二初级审判厅），故天津乡谳局的司法区域大致四分天津县辖境。 [3]不难看出，天津试办审判厅时期，划分司法区基本尊重了行政区域现状，高等审判分厅对应天津府，地方审判厅对应天津县，只有乡谳局的司法区域是按照巡警区域划分的。

光绪三十二年九月二十日（1906年11月6日），清廷颁布《裁定奕劻等覆拟中央各衙门官制谕》：“大理寺著改为大理院，专掌审判。” [4](p471)十月二十七日，大理院具折奏请厘定审判权限办法，提出了京师两级审判厅的司法区划构想，即“于内外城设立地方审判厅”，“京师乡谳局拟正名为城谳局，循巡警分厅之旧，于内外城分设九所”。 ② [5](p20)[6](p379)十二月二十七日，法部奉旨颁行《大理院审判编制法》，其第十条规定，“凡大理院以下之审判厅局，其设立、裁撤及更移管辖地段，须会商法部，随时奏闻，请旨施行”。 [6](p381)光绪三十三年十月二十九日（1907年12月4日），法部又奉旨颁行了《（京师高等以下）各级审判厅试办章程》。该章程第七条规定：“各级审判厅管辖之区域，暂依内外城各巡警分厅辖地区划之。”这一规定参考了天津的司法区划分实践，而且第一次从法律上明确了司法区划分的主要原则——以巡警分厅辖地划分。于此期间，京师各级审判厅正式筹备开办，至光绪三十三年十一月，共建成高等审判厅一所、地方审判厅一所、初级审判厅五所， [7](p49)其司法区域划分基本参照前述规定进行。

由于光绪三十三年五月二十七日上谕要求各级审判厅“由东三省先行开办”，“俟著有成效,逐渐推广”， [4](p510)故在天津、京师之后，东三省率先开办审判厅，其中又以奉天省为先。光绪三十三年十二月一日，奉天省各级审判厅统一成立。其中，在奉天省城设立高等审判厅一厅，在奉天府设立地方审判厅一厅，在承德、兴仁两县按巡警区域设初级审判厅六厅。显然，其司法区划分情形与天津、京师相似。

综上所述，此一时期的司法区划分实践主要有以下特征：（1）明确提出了司法区域（如《大理院审判编制法》之“管辖地段”，《各级审判厅试办章程》之“管辖区域”）的概念，并进行了司法区划分实践。（2）司法区划分基本以行政区域为参照。如高等审判厅司法区对应一省辖境，高等审判分厅司法区对应一府辖境，地方审判厅司法区对应一县辖境，初级审判厅（包括乡谳局、城谳局）司法区对应一巡警区域。（3）司法区域划分法制化程度不高。不管是地方性的《天津府属试办审判厅章程》，还是全国性的《大理院审判编制法》、《各级审判厅试办章程》，对于司法区划分都语焉不详。但是，这些法律已零星涉及司法区划分的权限、原则等问题。（4）尽管已有官制改革上谕和全国性的法律规定，但此一时期的审判厅开设基本处于示范性建设阶段，故司法区划分亦处于摸索阶段。

二、清末司法区划分的法制化

在天津、京师、奉天等地率先开办审判厅后，全国各地——尤其是省城和商埠——开始大规模开办审判厅。此一时期，规范司法区划分的全国性法律正式出台，司法区划分进入了法制化和统一化阶段。所谓法制化，是指司法区划分的权限、划分方法、原则等都有明确的法律规定。所谓统一化，是指全国各地依照统一的法律，统一设置新式法院并进行司法区划分——当然，由于相关法律施行时间不长，各地开办新式法院存在人、财等诸多困难，地方督抚亦有抵触情绪，清末的司法改革并未做到整齐划一，故司法区划分亦未真正实现统一。

光绪三十三年八月初二日，修订法律大臣沈家本上奏《法院编制法》。历经两年的审核后，宪政编查馆于宣统元年核定上奏并指出，“原奏于考用法官、分划司法区域现行办法，均未详及，谨另拟《法官考试任用暂行章程》、《司法区域分划暂行章程》各一种，以杜滥竽而免纷歧”。 [8](p320)宣统元年十二月二十八日（1910年2月7日）,上谕颁行《法院编制法》及其附随的三个暂行章程——《分划章程》、《法官考试任用暂行章程》、《初级暨地方审判厅管辖案件暂行章程》。《法院编制法》和《分划章程》是清末司法区划分实践的纲领性文件，且各地基本依法施行——只是在开办审判厅的进展及数量方面各有不同——故下文主要以两部法律为主线介绍此一时期的司法区划分实践。

（一）《法院编制法》。

《法院编制法》第十一条规定：“审判衙门之设立、废止及管辖，区域之分划或其变更事宜，以法律定之。”显然，《法院编制法》并未明确规定司法区划分的具体办法。不过该法的规定还是向我们传递了如下重要信息：

第一，划分司法区域必须“以法律定之”，即确立了划分司法区域的“法律保留原则”。换句话说，划分司法区域的最终决定权应由“立法机关”行使，划分司法区域实质上是“立法行为”。王士林编纂的《法院编制法释义》（以下简称《释义》）亦指出：“在立宪国通例，以此为法律事宜，非经国会协赞，不得……划定或变更其管辖区域也”。 [9](p459)不过由于清末的预备立宪并不包含真正意义上的立法改革，故也不存在真正意义上的立法机关，所以此条规定并无实质意义。清末司法区划分的最终决定权依然由最高统治者行使。

第二，划分司法区域是独立于“审判衙门之设立、废止及管辖”的专门活动。大理院对此事十分重视。《大理院奏审判权厘定办法折》指出：“窃以为入手之初，非确定各审判官之事权，则责无所属，非预筹各审判所之区域，则事无所归。”不过如前所述，司法区划分的最终决定权由最高统治者掌握，因此清末的司法区划分活动在很大程度上是司法区划分的规划和建议活动。尽管如此，关于司法区划分的规划权和建议权到底是司法权还是司法行政权，是由大理院行使还是由法部行使曾一度争执不下。 [10](p153)法部获得了最后的胜利，司法区划分的规划和建议被视为司法行政事务。《宪政编查馆奏核定法院编制法并另拟各项暂行章程折》指出：“……如任用法官、划分区域……统由法部总理主持……”。《宪政编查馆奏酌拟行政事务明定权限办法折》所附《行政纲目总论》司法行政事务分配表第七也明确“区画各审判厅局辖地”属法部承政厅的职权，并且属于直接官治 ①。 [11](p258,276)

第三，划分司法区域包括“分划或其变更”两个方面。《释义》指出：“至区域之变更，有因审判衙门设立、废止而变更，有不因审判衙门之设立、废止而变更。不因审判衙门之设立、废止而变更者，例如分割甲地方审判衙门区域一部，属之于乙地方审判衙门之管辖是也。” [9](p459)不过何谓分划，《释义》并未解释。但《释义》有“划定或变更其管辖区域”的表述，故笔者认为可将“划定”与“分划”等同，即与变更并列的分划应指第一次划分、明确特定司法机关的司法区域。也就是说，分划是变更的前提，变更是对分划的调整——变更必须以存在司法区域为前提。

第四，司法区划分从属于司法机关的设置。《释义》特别指出司法区域“有因审判衙门设立、废止而变更”，这就表明，尽管司法区域划分已经被视为一种独立的活动，但其依然可能从属于审判衙门的设立。换句话说，先有审判衙门之设立、废止，而后才有司法区域之分划、变更。 ②

（二）《分划章程》。

《分划章程》共10条，分别就大理院及各级审判厅的管辖区域作了明确规定，基本建立起由4个层级构成的司法区体系，即大理院司法区、高等审判厅司法区、地方审判厅司法区、初级审判厅司法区。此外，《分划章程》还规定了3个附属性司法区，即大理分院司法区、高等审判分厅司法区、地方审判分厅司法区。

1.大理院司法区和大理分院司法区。

《分划章程》第一条规定了大理院的管辖区域，即“以全国为其管辖区域”。大理院乃全国最高审判机关，其司法区及于全国自是理所当然。

该条同时规定，“大理分院管辖区域由大理院核明，咨送法部奏定之”。这一规定有三层含义。第一，大理分院的管辖区域可先由大理院核明。第二，大理分院司法区的范围由法部上奏后确定。如前所述，司法区划分的规划和建议权属于司法行政事务，且应“以法律定之”，故有此规定。第三，大理分院的司法区附属于大理院的司法区，不是一级独立的司法区，也就是说，大理分院司法区分割了大理院的司法区。

不过大理分院司法区到底多大并不清楚，是一省还是几省？结合《法院编制法》第四十条“各省因距京较远或交通不便，得于该省高等审判厅内设大理分院”之规定，大理分院的管辖范围似为特定的一省。而宣统三年三月初七日《大理院正卿定成等奏请提前筹议大理分院事宜折》里提到：“第川、藏、秦、陇，地偪西陲；桂、粤、滇、黔，远暌南服，如概责令奔赴京师，诚恐阊阖九重,呼吁无闻之感,而湮灭证据,拖累无辜,皆势所必至。是分院之经划,实难稍缓须臾。臣等公同商酌,拟请于甘肃省设一分院，以陕西、新疆属之；四川省设一分院,而驻藏大臣辖境属之。此外云贵合设一分院，两广合设一分院，仍就总督辖境以为管辖，俟司法区域另行划分之后，再行随时酌量变更。” [12](p889)显然，大理院倾向于大理分院要管辖数个省。笔者认为，大理院的计划比较合理，既减少了分院的数目，又方便了当地民众诉讼，还有意凸显了司法区与行政区的不同。不过遗憾的是，此后不久辛亥革命即爆发，故大理分院司法区最终只停留在纸面上。

2.高等审判厅司法区和高等审判分厅司法区。

《分划章程》第二条规定了高等审判厅的管辖区域，即“京师高等审判厅以顺天府辖境为其管辖区域；各省高等审判厅以该省辖境为其管辖区域”。

该条第二项同时规定，“有总督、巡抚及边疆大员驻所并距省会辽远之繁盛商埠，得设高等审判分厅”。但高等审判分厅司法区的范围《分划章程》并未言明。《法院编制法》第二十八条规定：“各省因地方辽阔或其它不便情形，得于高等审判厅所管之地方审判厅内设高等审判分厅。”据此，高等审判分厅司法区范围似应与其设立地的地方审判厅范围一致，即与“繁盛商埠”所在地的地方审判厅的管辖范围一致。至于高等审判分厅的管辖区域是否也和大理分院一样，超越其驻在地的地方审判厅管辖范围，笔者未能查到相关史料。

3.地方审判厅和地方审判分厅司法区。

《分划章程》第四条规定了地方审判厅的管辖区域，即“京师地方审判厅以京师内外城及京营地面为其管辖区域；直省府、直隶州地方审判厅以各该府、直隶州辖境为其管辖区域” ①。[ 13](p28)

《分划章程》第五条同时规定：“顺天府各州、县及直省各厅、州、县，应设地方审判分厅；其词讼简少者，得合邻近州、县共设一分厅；其距府、直隶州最近者，即由该府、直隶州地方审判厅或分厅管辖之，不另设地方审判分厅。”第六条规定：“各厅、州、县地方审判分厅，以各该厅、州、县辖境为其管辖区域。”显然，这两个条文是对地方审判分厅司法区的规定。不过其中的层次关系却颇为复杂，严格地讲还互相抵牾。笔者认为，可从以下几个方面来理解。第一，顺天府各州、县及直省各厅、州、县，一般都应设地方审判分厅，其管辖范围为各该厅、州、县辖境。第二，案件数量较少的厅、州、县，可以几个厅、州、县共设一地方审判分厅，其管辖范围自然为这几个厅、州、县的辖境之集合。第三，距离直省府、直隶州最近的厅、州、县不另设地方审判分厅，由该直省府、直隶州地方审判厅或地方审判分厅管辖。

应当说《分划章程》对地方审判厅司法区的规定大致还算清楚，但在实践中还是出了问题。问题主要出在顺天府。顺天府在清末地位较为特殊，其行政区域属直隶，但由于其环抱京师，其官厅权限和直隶分立。在审判厅建设上也是如此。朝廷以顺天府“地大讼繁，自非直省一府之比”为由，将顺天府原有的行政区划打乱，分设各级审判厅。具体而言，京师高等审判厅将顺天府全境纳入，京师地方审判厅则以京师内外城及京营地面为其管辖区域。于是问题出现了，大兴、宛平两县的辖境一部分位于京师，一部分在京师之外，而京师地方审判厅的管辖区域只及于京师内外城，这就造成大兴、宛平两县的案件要分归不同的地方审判厅管辖。故顺天府对此颇有诟病并力主改革：“在各国，司法行政各分区不必相符，案牍全在法庭，而裁判各有定籍也。详览司法区域章程，各条皆以不与行政区域相歧为主，原以司法独立之初，尚多关涉地方行政之事，区划相歧则条理易紊，执行多阻。今破两县辖境使城外远隶他分厅，既不便于赴讼之人，且于户婚田土案件尤多纠葛。以两县合隶一厅，则首善之地虑其太繁；以一县分属两厅，则牵连之事虑其多纠。或移两县于城外而划京师为特区，或分审判厅为两厅而依旧界为辖境。” [14](p133)显然，《分划章程》规定的模糊，导致地方司法区划分也成了中央 ①与地方、地方与地方角力的场所。

4.初级审判厅司法区。

《分划章程》第七条规定：“初级审判厅，顺天府各州县、直省厅州县各设一所以上，管辖区域与该地方审判分厅管辖区域相同。府有直辖地面者与厅州县同。”第八条规定：“顺天府及直省得酌择著名繁盛乡镇，设初级审判厅若干所。”根据此两条规定，初级审判厅司法区的范围分为三种情况：第一，若厅、州、县只设有一所初级审判厅，则初级审判厅管辖区域为该厅、州、县辖境；第二，若厅、州、县设有一所以上初级审判厅，则每所初级审判厅的司法区略有不同。在大城市，各初级审判厅司法区应与巡警区域相同；在乡村，“著名繁盛乡镇”的初级审判厅的管辖范围似应为该乡镇或邻近乡镇的辖境；设在厅、州、县治所的初级审判厅，其管辖区域应为除“著名繁盛乡镇”初级审判厅管辖以外的其它乡镇。显然，这与最初“取全国各县划分为四区,每区设一裁判所,名曰区裁判所” [4](p379)的计划略有出入。根据早先的计划，初级审判厅（区裁判所）的司法区域为数个乡镇，即一县分四区，每个区对应一个初级审判厅。《分划章程》之所以未完全坚持最初的计划原因也非常简单，一是受官制改革牵连，二是考虑到财力等方面的原因 [15](p6)——事实上后来的实践证实了这一点，初级审判厅都未能如数开办，甚至一度开办的后来也被撤并。

三、对清末司法区划分实践的评价

（一）历史意义及影响。

尽管清末立宪先贤制定的司法机关设置和司法区划分蓝图并未全部实现，尽管《法院编制法》对司法区划分语焉不详，《分划章程》的内容也稍显单薄，但是毫无疑问，清末的司法区划分实践确立了清政府的司法区体系，在一个封建帝国开创了全新的司法事业。更为重要的是，清末司法区划分实践的成果，其中体现出来的一些理念和原则，至今看来仍闪耀着法治的光芒，并且深刻地影响了后世的司法制度。因此，清末的司法区划分实践理应在中国法制史上占有重要地位。

第一，清末的司法区划分实践是中国历史上第一次大规模的司法区划分活动；《法院编制法》和《分划章程》是中国司法区划分法制化、统一化的标志和开端。不仅如此，在短短的数年间，从司法区概念的提出，司法区划分理念的倡扬，到法律上正式确立司法区划分制度并付诸实践，为司法区与行政区分道扬镳，司法权与行政权相互独立奠定了坚实基础。因此，清末的司法区划分实践也是一次司法独立的伟大实践，是晚清司法改革浓墨重彩的一笔。

第二，清末司法区划分实践体现的理念、原则足可垂范后世。其中最重要的就包括：司法区划分权实质是立法权；司法区划分是独立的活动，不应附属于司法机关设置行为；司法区须独立于行政区，但可以行政区为基础。对于这些理念和原则，上文多有论及，此不赘述。这里重点谈谈司法区划分与案件数量以及司法便民的关系。

目前，我国法院正在为“人案矛盾”犯愁，但清末先贤们在这方面早有探索。《分划章程》中的“词讼简少”即指案件数量的多寡。其第三条和第五条均规定，“词讼简少”的地区可不单独设立地方审判厅或地方审判分厅。反过来讲即是说，之所以要单独设立地方审判厅或分厅，原因就在于该地区案件数量多。这实际上体现的是“案件数量多的地区，司法区宜小；案件数量少的地区，司法区宜大”的划分原则。此外，经济发展程度和人口数量对案件数量的影响也进入了先贤们的视野。《分划章程》两次提及经济发展水平，第三条规定“繁盛商埠”得设高等审判分厅，第八条规定“著名繁盛乡镇”得设初级审判厅。奉天省试办新式法院的顺序也是“省城而外，先及商埠”。各商埠中，营口地冲要道，商民云集，诉讼繁杂；新民则“地方辽阔，户口殷繁，讼狱之多，不亚省治”，是故在二处设立审检厅均属刻不容缓。 [16](p87)显然，改革者们认为，经济愈发达，则案件数量愈多，诉讼需求也愈大；户口殷繁，同样会影响案件数量。今人解决“人案矛盾”、谋划司法区划分问题，能不于此细加思量么？

再来看“司法便民”问题。《分划章程》第二条第二项规定，“……距省会辽远之繁盛商埠，得设高等审判分厅”。按理每省只在省城设一所高等审判厅，但部分繁华商埠可能距省城较远，故要设立高等审判分厅以方便民众就近诉讼。事实上除了初等审判厅，大理院、高等审判厅、地方审判厅均有分院分厅之设置，其初衷即在方便民众诉讼也。

第三，清末司法区划分实践为后世的司法区制度打下了深深的烙印，其影响远及中华民国和中华人民共和国。

就民国时期而言，清末的司法区划分成果几乎为民国全盘继承。尤其在民国之初，暂行援用清末各项法律，仅就抵触“国体”者进行删改，无关国体的《法院编制法》及《司法区域分划暂行章程》几乎原封未动。 [17](p87)司法区域划分的原则和理念也得以延续。如司法总长许世英在1912年所拟《司法计划书》中曰:“就司法区域言之,以法理论，司法区域，本不必与行政同；以习惯论,前设之法院,多与行政区域合；以实际论,设法院本所以便民，采四级三审之制,若使地方法院区域过广,则初级上诉之案,道途辽远,诸多不便。故为今之计,只仍有以行政区域为司法区域,每一县设一地方法院，附郭之初级法院,即合设于其内。其因事繁设二初级法院以上者,则当然分立。”1914年4月5日,袁世凯以教令公布《县知事审理诉讼暂行章程》,规定未设审检厅之地方各县,第一审应属初级或地方审判厅管辖的民刑诉讼,均由县知事审理。 [18](p69)此看似倒行逆施，但实际上也未动摇清末司法区体系的基本骨干。1935年，南京政府实行《法院组织法》，推行三级三审制，司法区划分标准相应变为：县市设地方法院(诉讼简少者可数县市合设)、省设高等法院、中央设最高法院。其中的主要变化是废除县以下的初级厅或“人民法院”,而县市地方法院的前身是清末府和直隶州的地方厅、县地方分厅，故依然保持了清末司法区体系的主干。

时至今日，我国宪法和法律尽管未明文规定司法区制度，但事实上的司法区体系依然是四级，依稀能够看见清末实践的影子。

（二）局限性。

清末的司法区划分实践当然有其局限性。这与立宪者创设制度的局限性有关，但更主要是掣肘于时代的局限。

具体地说，制度方面的缺陷主要是未细致考量司法区与行政区、司法区划分与司法机关设置、司法区的层级体系等诸多关系。比如，司法区到底在哪一层可与行政区重合，哪一层级不宜重合？到底应该先划分司法区再设置法院还是相反？在清末城市化程度较低、管理幅度较大的情况下，四级司法区体系有无必要？

至于时代局限掣肘的方面则更多。比如：由于清末的立宪改革无法建立真正意义上的立法机关，故司法区划分也不可能成为立法行为，“以法律定之”只能成为一句口号；由于各地财力有限、法科人才奇缺，再加地方督抚有意无意的阻挠，地方司法区划分并未贯彻到底，导致新旧司法制度同时并存；《法院编制法》和《分划章程》刚刚通过，清王朝就灭亡了，计划虽宏伟却来不及实施。

四、清末司法区划分实践的启示

目前，我国的司法改革正步入深水区。笔者认为，清末司法区划分实践对完善当今的司法区划制度至少有如下启示：

第一，司法区划分改革是司法改革的题中之义。司法权的独立是司法区划分的前提，司法区划分反过来保障司法权之独立行使。故在以司法独立为取向的司法改革进程中，着手司法区划分改革实属必要。尽管改革过程中可能会遇到各种阻力，但只要持之以恒并学会适时妥协，终能取得进步。

第二，司法区划分不应附属于司法机关的设置。不能仅仅将司法区视为司法区设立、废止的结果，因为司法区制度本身有其独立的价值。司法区划分应考虑诸多相关因素。案件和人口数量多寡、经济发展程度、是否方便民众诉讼等均应是重要的考量因素。

第三，司法权划分属于典型的立法活动，应由立法机关行使。司法区划分的规划权、建议权可与司法权划分的决定权相分离，司法机关、行政机关可行使规划权、建议权，但最终决定权最好由立法机关掌握。

第四，要厘清司法区与行政区的关系。两者到底分离还是重合不应一刀切。既要看到遵循现存行政区划之利，又要避免两者完全重合之弊。曾参与晚清司法改革的董康在言及地方法院设置时说，“应酌量交通情形，为之推广，不宜以行政区域为范围”。 [19](p8)先贤之言振聋发聩，不可不斟酌参考。

第五，司法区层级应与审级制度协调。清末官制改革时曾有将地方行政机构分为两级的打算，只因各地强烈反对，改革未能施行。最终，司法机构和司法区被确立为四级，同时建立了三审终审制。笔者认为，清末将司法区定为四级是没有多大必要的，因为彼时之案件数量毕竟不能和今日相比，且大理院有设置分院之计划，故司法区划为三级也不会影响大理院行使最高法院之职责。现如今我国司法机构依然是四级，但由于实行两审终审制，导致绝大多数案件无法接受中央司法机关的审查，司法地方化倾向为祸甚烈。因此，如果要维持两审终审制，则减少地方司法区层级就显得十分必要了；如果要实行三审终审制，司法区的层级也有必要作适当调整，因为目前的高级法院依然被视为是“地方性”法院。 [20](p137)

第六，完善司法区划制度要合理借鉴域外经验和资源。清末司法区划分实践以及整个宪政改革，都深受日本等西方国家的影响。域外经验和资源一方面为改革提供了样本，降低了改革的风险；另外一方面也成了改革的推动力。现如今，西方诸法治发达国家司法制度日臻完善，其司法区划制度也不例外，我国筹划司法区划事宜焉有坐井观天、闭门造车之理？