海关治理体系机制创新研究

王宏亮

海关治理体系机制创新研究

王宏亮*

加入WTO后，全球经济“一体化”趋势客观上促使海关全面深化改革。构建现代化的治理体系，海关就必须从理念、权力、法制、管理、市场体系等方面入手，解决从“管理”体制到“治理”体系这项复杂的系统工程中遇到的一系列问题。机制创新是实现海关治理体系现代化的有效途径，是打造先进的、在国际上具有核心竞争力的海关监管体系的关键所在。文章运用公共管理理论和经济学观点，通过对当前社会经济形势的分析，寻根溯源，从不同角度使用对比、例证等方法深入剖析了制度革新中存在的瓶颈，并提出合理的解决思路，部分观点较为新颖且切中实际。

海关治理体系;机制创新;系统工程

海关实行垂直领导体系，是国家的进出关境监督管理机关，依《中华人民共和国海关法》独立行使职权，具有较强的涉外性。加入WTO后，随着世界经济一体化的发展，我国海关的一些关税政策及监管措施与国家的对外政策紧密结合，在很大程度上体现了我国国际贸易发展状况。改革开放至今，我国已成为世界第二大经济体，但是我国的经济发展水平与世界发达国家相比仍存在较大差距，市场化背景下公共服务意识较为淡薄，海关监管体系建设与快速发展的国际物流不相适应，竞争激烈的国际经济环境促使海关必须不断更新、完善信息化水平。深化改革就必须清楚把握当前时代发展的脉搏，全面推进我国治理体系现代化建设。海关治理体系现代化是国家治理体系现代化的重要组成部分，是在遵守国际市场规则的前提下，通过机制创新对原有的“管理”体系进行机制改革，建立科学、新型、开放、领先国际的现代化“治理”体系;是在维护国内正常经济秩序的基础上，保障关境安全，为大众提供更多的公共服务，促进我国对外贸易便利化发展。机制创新在推动海关管理向治理转变、提升政府部门治理能力、形成服务大众的“共治”格局中发挥着关键作用。

一、实现海关治理体系现代化必须进行机制创新

海关“治理体系”相对于以往的“管理体系”而言，体现了一种管理方式的时代进步性。传统的海关管理体系强调行政强制性，主要是由上而下的各级政府部门起统领作用，突出管控，管理方式、手段、效果均表现为“全能型”。但因政府既扮演着生产者、管理者的角色，同时又扮演着监督者的角色，因此一旦滋生腐败，其低效的监督与“放大”的权力就难以避免出现类似厦门海关案件般塌方似的危险。资源的有限性并非权力可以左右，决策失误不时发生，权力寻租屡屡发生，市场失灵导致经济倒退，这些都说明政府并非“全能”，而是有限的。具有“经济人”①亚当·斯密：《国富论》，山西经济出版社2010年版。特征的政府在满足自身利益最大化的同时，也需根据不同情况实现具体目标。威廉姆·A·尼斯坎南认为：“官僚力图使其自由决定的预算最大化。”②尼斯卡南：《官僚制与公共经济学》，王浦劬译，中国青年出版社2004年版。他指出官僚的预算更多的是出于自身利益最大化而并不能有效地为公众服务。社会主义市场经济是市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用的经济，政府改革的目标应该是建立“有限政府”和“有效政府”。可见，如何形成成型的、能够得到社会认同并可掌控执行情况的海关治理体系，从“全能海关”变为“有效海关”，是海关部门深化改革面临的主要问题，直接体现了海关作为政府部门的公共管理水平，它客观上要求海关对管理体系进行改革，只有通过机制创新才能实现这一目标。

海关机制创新，是在借鉴古今中外的先进经验和管理方式的基础上，结合自身实际，依托信息技术，全面整合资源，创新管理协调、激励约束、利益竞争、运营发展等机制，提高工作效率，增强整个政府部门的创新活力和发展潜力，为治理体系构建发挥必要作用。近年来，随着政治、经济等领域改革的深入，海关治理日趋制度化，这意味着政府执法要做到WTO所要求的“公开、公平、公正”，通过机制创新，在政策、制度、国际化等层面合理调整，对微观事务的管理，海关应尽可能减少或交由其他公共部门管理，以确保资源得以合理配置，进而实施有效监管。

二、制约海关治理体系机制创新的主要因素

(一)理念体系的制约

海关原有的管理理念强调管控，重点在于完成上级下达的各项指标、任务，再由上级考核下级，体现“官本位”，而内部监督和自我监督经常失去作用;现代“治理”理念提倡政府部门应与社会公共组织、工作对象等责权对等的“共治共管”，要求加强公共人力资源的开发与管理，以协商、互动、合作、共赢的思维去解决问题，强调政府的核心职能是为社会提供公共产品和公共服务，而非强制社会执行某项命令、任务。海关作为政府部门，其理念体系的转型将直接影响到治理体系机制创新，如果其公共决策的科学化、民主化程度较低，就无法在市场经济条件下制定出准确合理的决策，原有的管理理念无疑滞后于时代前进的步伐。

(二)权力体系的制约

传统的海关权力体系侧重于“由上而下”的行政管理，权力集中，强调“人治”，对社会及企业的管理过于微观，缺乏弹性，治理制度化较为薄弱。现代“治理”体系则需要多元主体互动式参与社会治理，要求公权透明，政府通过合理分权，将需解决的社会公共事务与公共组织、企业等共同协商、民主决策、科学“治理”，强调“治理”的“扁平化”、可持续性与绩效。在传统权力体系中，政府管理依靠“权力”完成，“权大于法”、暗箱操作的现象较为普遍，其隐藏的危害性制约着“公平、公正、公开”的执法原则，成为由传统的政府单一主体“管理”权力体系变为民主、互动式、开放式的多元主体“共治”权力体系机制创新的一大障碍。

(三)法制体系的制约

“法制”体系要求社会的各项工作都法律化、制度化，并做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。“法制”体系体现了一个国家从立法、执法、司法、守法到法律监督等方面，都有比较完备的法律和制度，但其“人治”因素体现出执法者腐败、监督缺失等多方面的弊端。“盖天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”③张居正：《张文忠公全集》(奏疏三)，商务印书馆1935年版。完备的制度如果不能形成对执法者的强有力的约束，就会导致制度公信力缺失以及社会矛盾的累积。同时，法制体系本身也存在不足，如权力失衡、未考虑长远影响就出台法律、钓鱼执法、基层民主薄弱、法制体系在法律框架内缺乏有利于公共组织健康发展的框架性条文……因此，健全法律法规，增强监督独立性使权力运行制约监督机制虚化，使得现行法律法规尽快适应现代化发展需要，对法制体系进行革新、完善是当务之急。

(四)管理体系的制约

在当代工业社会，科层制④马克思·韦伯：《社会组织和经济组织理论》，上海人民出版社2010年版。组织已经发展成为一种最为普遍的组织形式，我国海关的科层制组织形式呈金字塔结构。不可忽视的是，科层制组织管理体现了海关管理体系存在的许多弊端。

1.缺乏有效监督。德国社会学家马克斯·韦伯认为科层制是特定权力的施用和服从关系的体现。但这一理论显然无法解决一旦上级发生腐败或错误的指令后下级如何纠正或其自身如何有效解决失误造成的后果。“合理性”的假设并不能完全取代“合法性”的价值取向。近年来，网络监督和媒体监督能力的发展使得大众对各级政府工作的监督渠道不断拓宽，建立较完善的监督体系和监督制约机制已势在必行。海关的腐败形式虽整体可控，但在局部仍然不时发生，如何切实加强有效监督，提升防腐败体系建设，显然是无法忽略的问题。

2.缺乏活力与创造性。科层制的管理组织有严格的分级、内部规定、分工等等，有完整的办事流程，它对处理大多数一般性事物能够做到规范有效，但是对突发性事件的处理显然缺乏灵活性，同时规范的常规性操作本身抑制着创新与活力，强调“服从”且“非人性化管理”不利于激发创造力。实现治理体系现代化，就需要克服科层制存在的弊端，建设“创新型”海关，提倡“合法化”、“人性化”、“创新化”管理，营造公平、正义的环境，激发队伍活力。

(五)市场的制约

1.“入世”客观上要求海关尽快改革管理方式，推进“法治化”进程，强化市场规则意识，政府应在避免失灵现象的同时最大程度减少对经济的干预

“政府作为公共利益的代理人，其作用是弥补市场经济的不足，并使各经济人所做决定的社会效应比政府进行干预以前更高。否则，政府的存在就无任何经济意义。但是政府决策往往不能符合这一目标，有些政策的作用恰恰相反。它们削弱了国家干预的社会‘正效应’，也就是说，政策效果削弱而不是改善了社会福利。”⑤《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社1992年版。如何立足于我国具体国情，通过吸收借鉴西方国家公共管理体系模式经验，理顺海关与市场的关系，克服在治理体系现代化改革中复杂性带来的不利因素，实现由政府管理到市场管理的承接，这是海关在切实解决市场化过程中遇到的障碍。

2.行会、企业等参与共同“治理”的程度有限，海关应该如何引导公众有序参与“治理”

20世纪80年代，西方发达国家的新公共管理理论强调包括政府管理在内的全社会开放式管理体系。公共管理的主体不仅有政府，而且还包括社会中那些追求为公共利益服务的非政府公共组织或非营利组织。随着我国经济市场化的发展，社会和民众对传统的由政府单一管理的公共管理框架不断提出新的要求。而与此同时，公众对原有体制下的多元利益发展失衡、社会分配失衡等社会问题诉求增多，公众力量的影响力在与日俱增，而政府本身也越来越难以管理所有事物，这使得社会公共组织、公民参与“治理”必不可少。然而就目前而言，非营利组织、行会等和海关同等参与对公共事务的共同“治理”程度极其有限。

以美国为例，美国的行业协会自1853年起至1935年就进入了稳定发展期，且形成了一个行业中存在着多个相互竞争的行业协会模式，称之为市场驱动型模式。当公共利益受到威胁时，行业协会可以通过法律充分行使管理公共事务的权利，其正确建议甚至能够推动政府对法律的修改和制定，进而促进对社会公共事务的管理。

而我国的行业协会尚处于起步转型阶段，其规模和运作方式都难以摆脱政府的管理做到独立协调。作为市场经济发展和政府机构改革的产物，我国的行业协会的产生、发展过度依赖政府，要实现由海关、企业或行业协会、公民对涉及对外贸易相关公共事务的多元“共治”格局，发挥公共组织和非营利组织在涉外公共事务中的积极作用，就必须通过行会自立和独立的行使“治理”权力，形成与海关具有均等的发展机会的格局，而并非从属于政府部门的编外机构，这样才能形成较为完善合理的“治理型”体系。

我国与海关相关的公共组织与政府部门共同参与“治理”程度的有限性，客观上也使得海关在如何营造公平的市场竞争环境，鼓励多元主体共同参与“治理”以承担政府转移的部分职能等方面面临挑战。海关以何种方式引导行会、企业、公众有序参与“治理”公共事务，为社会公共事业提供尽可能多的服务，营造有利于非政府公共组织发展的优良环境，是海关在处理与市场的关系中较为突出的问题。

三、通过机制创新“破冰”，推动治理体系改革

(一)“上下联动”使“治理理念”深入人心

应当看到，海关治理体系现代化是一项复杂的系统工程，它既是对海关现存业务机制、现有业务流程的不断改善，更是对原有管理体系的逐步整改与科学发展，事关海关工作全局，必然经历一个长期、动态的发展过程，而治理理念的提升必然会引导体制机制的变化。海关及社会各部门、各公共组织的动态式互补互助的发展态势，客观上为大力提倡治理理念提供了深化改革的社会条件，“宁要提供公共服务的多元结构，而不要单一的无所不包的供给方式结构的倾向”。⑥詹姆斯·M·布坎南：《自由市场和国家》，北京经济学院出版社1988年版。必须在坚持整体与局部相统一的基础上，统筹规划，科学设计，合理配置人力、物力资源，建立有效的上下联动机制，摒弃“自上而下”的单一管理理念，有效克服复杂性带来的问题，实现海关治理体系现代化。

应建立“基层推广、上级补漏”结合“基层创新、上级总结”的“上下联动”机制，广泛宣传“治理理念”，使公众关注公共权力运行与公共政策制定并依法定程序予以确定。依靠电子政府，充分发挥“上下互补”的作用，公民、企业、行业协会能够随时掌握最新公开的政务信息，从而了解公共资金分配去向、公共服务供给情况等具体事宜，并逐步培养愿同政府一道管理社会的理念，促使“治理理念”深入人心。而基层海关在将“治理理念”转化为一种行为习惯的过程中，必然会在淘汰原有的不合理的机制时进行与实际工作相适应的创新，进而持久地影响上级决策，促进决策民主化、科学化。21世纪，信息技术迅猛发展，“知识管理”⑦普拉哈拉德、哈默尔：《竞争大未来》，昆仑出版社1999年版。可以有效实现由下而上的推动作用，知识经济时代，上、下级在获得知识与创新中处于同等平面，基层海关直接面对进出境旅客及办理进出口业务，在知识的积累并将其运用到业务创新中去具有不可替代的优势，必然能够由下而上带动整体的理念更新。科学化的“治理”思路必然带动民众持续关注公共资源分配的合法性与合理性，不仅能够促进海关不断加强队伍建设，更能够提升社会整体公共治理能力，达到“善治”;凭借双向动态互补机制创新，就可以充分调动基层力量，激发社会闲置资源共同参与改革创新、发挥社会组织和公民个人的积极性，使“治理理念”得以普及并及时运用，为促进贸易便利、维护社会公平正义奠定强有力的思想基础。

(二)“依法治关”取代“行政强制”

要想解决海关治理体系现代化进程中的一系列问题，就必须准确把握国家总体战略，注重“依法治关”，从战略高度出发进行合理规划，形成对海关权力的制约机制，妥善分权并根据法律程序规范进行适时调整。结合部门具体职能，通过简政放权和深化行政审批制度改革等机制创新，破除弊端，激发部门创造活力。

1.整合资源，简政放权

加入世贸组织后，海关除了在国内法制的规范下执法外，应以“市场导向”和促进贸易便利化为前提尽快实现与WTO规则接轨，依法放权，行业协会能管的应放权由行业协会来管，如报关员的管理可让报关协会来管理，营造良好的“共治”环境。英国经济学家亚当·斯密指出：“在一个治理良好的社会里，劳动分工使各行各业的产出极大地增加，极大增加的产出造成了普及到社会最底层人们的全民富裕。”⑧亚当·斯密：《国富论》，山西经济出版社2010年版。改革开放后，“两手抓”的战略方针，使我国在改革开放后经济实现了跨越式发展。可见，海关要想实现治理能力现代化，就离不开我国外贸宏观政策调控这个大背景，就必须注重顶层设计，运用良好的顶层设计提升治理层次。在市场经济条件下，应从思想上认识到，海关的角色不应是财富的直接创造者，而应是为财富创造者提供适合其发展的环境的“治理者”。海关要“管得住”，更要“管得好”，就必须革新现有“管理”机制，简政放权。它将从根本上促使海关从传统的“集权型”、“强制性”管理转变为“服务型”、“合作型”治理，将使海关从传统的责、权、利的禁锢中得以解脱，成为维护公平外贸经济秩序的“守夜人”，⑨亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》，商务印书馆1997年版。能极大地发挥公共组织和社会各界参与公共事务的管理，取得较好“治理”效果。一方面，通过整合资源使海关工作能够高度地契合当前经济社会发展形势。如针对“一带一路”建设，海关应优化配置资源，激发市场主体发展活力和创造力，为国内外企业向欧亚大陆发展提供便捷服务，促进国际、国内贸易的长期、稳定、健康发展;另一方面，通过简政放权，海关可以积极扶植行业协会、商会、报关协会等组织，逐步建设有利于非盈利性组织、企业等成长的“民进国退”的经济环境，因势利导规范其运作，发挥其在各个领域的重要作用，这样既能提高海关行政效能，又可激发企业活力，吸引外资。

2.精简机构，深化行政审批制度改革

海关应以简政放权为契机，在减少行政干预的情况下精简机构，整合纵向繁琐行政审批，简化关税税收征管手续，快速通关;提高横向公共服务效率，在防腐拒腐的基础上降低运行成本，促进跨地域、跨区域合作，达到“善治”。

对内而言，我国市场化进程越来越趋于区域化协调发展，特殊监管体系渐成规模，需要在管理探索中不断予以创新和完善。海关应通过精简办公机构、优化人力资源配置等方式整合行政层级，合理分配“蛋糕”。通过审批权限下放减少多层级审批，通过简化审批程序促进“一站式审批”的形成，既能减少行政支出，又能提高服务供给效率。对外而言，国际竞争促使我国经济向市场化发展，我国海关应加强与其他国家海关之间的联系沟通，充分利用上海自贸区与欧洲海关联盟、北美自由贸易区等存在诸多方面的相通之处，使审批程序符合市场规则，积极融入国际经贸发展主流，打造国际化、法治化、市场化的营商环境，为更多企业跨国贸易提供便捷高效的服务。

从纵向来说，深化行政审批制度改革，大力推行电子政府建设，形成全国海关由总署集中协调且统一部署、直属海关稳步推进和全面管理、隶属海关高效落实并及时反馈的整体格局，缩小内部区域间差距，使海关对内部事务的治理体系随能力的提升趋于协调、有序，进而达到“依法治关”;从横向来说，海关一方面要加大与联建部门、地方政府的配合联系，通过科技共享机制建立共管长效机制，同时也要加强与其他国家海关部门的横向合作，避免自身独立性带来的弊端，注重效率，使治理实现科学化、合理化、平面化。

(三)创新监督制约机制，助力“法治”体系构建

相对于“人治”而言，“法治”是对“法制”的完善和改造，是“法制”的最终目标。“法治”更多地体现了对“权力”的约束和对执法者的监督，一个国家的任何机关、团体和个人即使是领导者，都应严格依法办事并承担责任，这无疑能有效防止政府部门的腐败，实现社会公平正义。就海关而言，能根据不同的国家、社会、法律环境及时调整和完善涉及内外管理的法律法规，切实维护法律权威，加强廉政建设，依法办事，实现科学、民主决策，创新监督制约机制是其重点。近年来，网络监督能力的发展使得大众对政府工作的监督渠道不断拓宽，海关要想建立较完善的监督体系，改革原有的监督制约机制已势在必行。

重视新媒体的作用，创新监督机制，使执法公开透明，增强应对能力。海关在维护法律公正和权威的基础上，应将监督管理的重心逐步放在维护社会公平正义上来，服务公众，拓宽海关与社会各部门间的沟通渠道，改善原有的监督机制，在重视舆论监督、群众监督、网络监督的作用的基础上，建立与之相适应的监督制约机制，逐步使“以内控监督制约机制为主，外部监督制约机制为辅”的监督机制转变为“内外平行”的平面双向式监督机制。例如可以建立与相关媒体及其他公共组织和政府部门联合监督机制，在处理一些具有“共性”的公共事务时，避免单一管理，通过共管共治，合理利用资源，使问题得到妥善解决。推行政务公开，既加强了海关与企业、公众之间的互动，又增强了执政透明度，减少因公民缺乏尊重和“不知法”而引起的法律纠纷，保证民众知情权，树立政府执法的公信力，营造良好的“法治”环境，杜绝腐败现象。同时，通过新媒体规范政府权力运行过程，强化对公共事务的“透明”管理。使“法治”理念深入贯彻落实到监督管理机制建设的方方面面，在加强对公务员队伍的监督力度的同时，通过机制创新提高组织效率，降低沟通成本，强化治理能力，实现“有效”服务，使海关能够妥善解决与市场的关系问题以及海关科层制管理体系带来的一些弊端，并能鼓励社会公共组织积极参与社会治理，形成“多头共管”的法治环境，促成对大众有益的法律法规的制定并最终达到“善治”，逐步建立信用体系，进而有力的推动海关“法治”体系的构建。

(四)创新管理机制，实现科学、民主的“共治共管”

“治理”的目标在于使公共利益最大化，海关治理体系现代化也应如此。“政府行政必须是有效率的，效率也是重要的。但是效率主义的改革典范也存在着缺陷和不足，例如，它可能忽视了民主、公平、社会正义、责任的价值以及公民参与。”（10）张成福、党秀云：《公共管理学》，中国人民大学出版社2001年版。海关在“简政放权”做好服务的同时，应致力于营造公平的市场竞争环境，鼓励多元主体参与“治理”，为公共组织的成长提供“养分”，提升治理能力，促进社会公平正义，在鼓励公众“诚信”的同时赢得民众的信任。

1.建立互补机制。高效运作的治理体系能使矛盾和问题在预防和控制的基础上最终化解。这需要海关必须加强与其他政府部门、公共组织、企业和公民的合作，形成良性互补机制。当遇到行政争议时，应积极主动协调律师及司法机关，形成解决问题的“合力”，使争议向多方满意的方向发展;当遇到突发性事件时，应切实加强与联检部门的沟通配合，使事态可控;应与公安、工商等部门协调建立执法的联动互补机制，以顺利完成打私难题……海关必须通过整合各种资源，与各种社会组织、部门通力合作，通过多种途径形成“互补共赢”格局，以适应不断变化的形势的要求。

2.以平等、互信为前提，建立交流对话长效机制。使企业或个人在面对海关时有共同参与“治理”的权利，在遇到问题时能够有效沟通，保障其利益，寻求最佳解决方案。海关应以最少的人力、物力资源实现安全监管，使企业在最短的通关时间内、最低的风险条件下实现利益最大化，在执法中为企业提供便利。平等、互信的交流对话机制是把关与服务的有机统一，随着企业对政府信赖度的增强，一些监管难题及合理的建议就能通过平等对话及时反馈海关，两者的协调、沟通、合作无疑将为高效通关、提振经济提供强劲动力。

3.应该大力发展电子政务。“淘宝网”在国际商业界创造的奇迹即是信息化技术运营模式在我国发展的极佳例证。作为海关机制创新的重要组成部分，信息技术通过网络缩短了人与人、人与外界、人与政府的距离，构建了与原有管理方式不同的体系，加快了政府为大众提供便捷服务的步伐，“政务公开”使政府的决策的制定、执行、预算等置于公众的监督之中，有利于部门精简机构、节省资源、提高工作效率、预防腐败。电子政务将有力的提升海关的宏观调控能力，使其对内随时掌握一线情况和下达指令，对外和企业、公众能够有效互动，引导它们参与对公共事物的管理。海关应通过信息化、网络化建设，在降低行政成本的同时提高效率，对内，网络使参与网络的每个人、部门、社会组织处于平等地位，极大推进了合作共管的管理氛围，弱化了传统的金字塔管理体制功能，平行依赖性使得管理更趋向多头“有效”甚至“高效”管理，为公共组织、企业、公民参与公共管理提供了良好的平台，海关应加大网络基础设施建设，在实现内部网络化办公的基础上，建立为企业和公民提供政策咨询、监管数据查询、税收征管等服务的网络平台，提高海关政务信息使用效率;此外，大力推进与其他国家海关的网络资源共享，建立网络绩效评估系统，充分认识电子商务在世界进出口贸易中的发展趋势，利用它国资源，取长补短，使我国加速融入全球经济一体化进程中。

海关与社会各部门、各公共组织的“共管共治”的机制创新，是海关在高速发展的经济环境下实现严密监管、提高执法与通关效率、降低廉政风险、加快我国与世界经济一体化、推动我国国际贸易快速发展的有效途径;也是海关实现从“管理”走向“治理”的目标体系建构，解决海关治理的制度化问题，促进公共组织积极参与共同“治理”的现实途径。

(五)建立“由下而上”的调节机制，妥善处理海关与市场的矛盾

海关应尽快适应入世带来的职能转变，不应该过多的对企业和市场行为进行直接的行政干预，而是以“有限海关”的身份来“有效”的维护市场规则和秩序，为大众提供更好的公共服务。彼得·圣吉并不否认在学习型组织的团队学习中个别成员的学习速度快于其他人。（11）彼得·圣吉：《第五项修炼——学习型组织的艺术与实务》，上海三联书店1995年版。海关应加快推动“由下而上”的机制创新，充分发挥知识经济时代信息网络技术的作用，使基层海关在机制创新中的走在前列，使基层通过掌握更多知识，并将其应用到工作实践中，“以满足现在和将来出现的各种需要，确定和探索现有和获得的知识资产，开发新的机会。”（12）普拉哈拉德、哈默尔：《竞争大未来》，昆仑出版社1999年版。使公众和公共组织参与诸如私货处理、人力资源培训等工作，通过公开招、投标及公开拍卖、委托培训等方式参与市场运作;对如知识产权保护等方面的公共事务的决策尽可能采用大众和相关专业部门辅助决策，由政府和相关部门共同合作制定，逐步取代行政包办式决策，为实现“共同治理”的公平环境提供平台。

基层海关的机制创新尤为重要，也是区域通关、风险管理、无纸化通关等各项改革的最终落脚点。基层海关与联检部门持续共建“一站式”共同办公模式已成为一种趋势，这样既能实现国际物流高效通关，“共同监管”的格局也有利于弥补海关监管工作的缺漏，更有利于营造兼顾公平、效率的市场竞争环境和便捷的国际物流环境，可以说，基层海关机制创新是海关整体工作的一个重点。因此，海关必须通过优化资源配置，鼓励基层机制创新，使工作更接“地气”。建立“基层创新实践-直属海关总结提炼-总署推广应用”的“由下至上”的长效调节机制，弥补“总署计划-直属海关学习-基层贯彻落实”的传统管理机制的不足，二者有机结合，有利于妥善处理工作中遇到的监管难题、廉政风险、业务瓶颈等;同时，上级海关应在加强垂直领导的基础上，适度放权，将一些服务性较强的、不涉及部门具体业务办理的程序性工作交给相关行业协会组织或非营利部门，合理分配人力、物力资源，突出监管重点，根据我国经济贸易发展情况，及时调整政策措施，提高执法科学性和规范性，在加强对现场海关的指导、监督、管理的同时革新激励机制，奖励基层海关机制创新，从而形成稳定的“由下而上”的良性机制，“仅有原理或理论知识还不能保证实践的成功，因为人们还必须懂得如何利用它，没有一种任何事情都已知、所有关系都已证明的科学，所以科学不可能是行家们解决各种问题的万能工具。”（13）哈罗德·孔茨、西里尔·奥唐奈：《管理学》，贵州人民出版1982年版。“自下而上”的机制因其经过基层实践的检验，客观上易于得到社会各个机构的支持，可以自发调动企业及公民参与公共事务“治理”的积极性，增强处理社会问题的有效性，能够有效纠正错误，凝聚人心。

当前，世界经济发展浪潮在推动国际贸易向纵深发展，作为一个发展中国家的大国，我国迫切需要走在时代前列，与其他国家开展广泛、密切、深入、持久的经贸合作。海关需要通过机制创新与国际接轨，为国内外企业的进出口商贸往来迅猛发展提供公平、高效的通关服务。加入WTO后，我国关税税收连年增长，在引进外资和国际先进技术、扩大出口贸易、开放服务市场等各个方面取得了长足进步。尽管如此，现有的海关监管资源相对于发达国家而言，仍存在一定的差距，海关业务量的大幅增长使得海关实现对进出口货物的有效监管变得更加困难，走私分子利用监管漏洞进行违法活动时有发生，廉政风险依然存在。因此，海关必须在掌握世界贸易组织规则（14）邹正方：《世界贸易组织规则概论》，知识产权出版社2009年版。基础上，不断优化治理体系，科学规划可行性路径，使业务高效运行与监管机制创新完善有机结合，避免单元化的行政管理和法制制约，更多强调道德规范和社会协同的作用，进而解决新形势下面临的复杂问题。

“四个全面”（15）人民日报社评论部：《“四个全面”学习读本》，人民出版社2015年版。的提出标志着我国进入了“依法治国”的新时代，海关手握国家经济钢铁长城的“金钥匙”，对海关治理体系机制创新的研究关系着海关事业未来的发展。海关通过创新机制来提升治理能力，和其他政府部门、国际组织、公共组织、行会、国内外企业、进出境公民等一同构建符合WTO规则的贸易环境，对社会公共事务实施共同治理，这是海关为应对未来世界挑战的现实之路，必将为全面提升核心竞争力、实现治理体系现代化提供强劲“动力”。

Studies on Institutional Innovation of Custom s Governance System

Wang Hongliang

After China’s accession to the WTO，themomentum of“integrated”global economy has objectively promoted the comprehensive deepening of Customs reforms.To construct a modern governance system，Customsmustapproach series of problems encountered in the complex system engineering of transforming from“management”to“governance”system，from the aspects of philosophy，authority，legislation，managementandmarketsystem.Institutional innovation isan effectivemeans to realize themodernization of Customs governance and the key to creating an advanced Customs control system with the core competitiveness in the world.Employing the theory of public administration and viewpoints of economics，the article analyzes the current social and economic situation to seek for the root causes，elaborates profoundly on the bottleneck of institutional innovation bymeans of comparison and illustration with cases，and finally proposes rational solutions，someofwhich are quitenoveland realistic.

Customs governance system;institutional innovation;system engineering

(责任编辑 赵世璐)

刘雪松，武汉海关所属襄阳海关。