直属海关全面深化改革的探索与实践——以黄埔海关业务管理一体化改革为例

李国

直属海关全面深化改革的探索与实践
——以黄埔海关业务管理一体化改革为例

李国*

在海关总署全面深化改革方案落地之前，黄埔海关已经开始谋划并启动业务管理一体化改革，“先发”让黄埔海关取得了“先行先试”的难得优势。在总署全面深化改革的框架下，黄埔海关坚持“互联互通、协同一体”的改革理念，从通关业务互联互通、监管布局功能互补、内勤作业集约高效、实际监管规范透明、“三互”合作协同治理等5个维度着力，探索实现与总署区域通关一体化、“两大中心”、功能型海关建设、“多查合一”、落实“三互”推进口岸大通关建设等重点改革项目的全面融合与对接，并在此基础上，力争由点及面、由内向外，努力打造统分结合、职责明晰、错位互补、智能高效、协同一体的黄埔海关管理新模式，实现有效监管与高效运作的有机统一。

海关改革;区域通关一体化;互联互通;协同治理

按照中央全面深化改革的总体部署，海关总署于2014年11月正式下发《海关全面深化改革总体方案》(署党发〔2014〕35号，下称《总体方案》)并全面启动海关系统改革工作。与此同时，京津冀、长江经济带、广东省内(后拓展为“泛珠”四省)、丝绸之路经济带、东北地区区域通关一体化渐次推开，将区域通关一体化改革覆盖到了全国全关境，进而达成构建一体化通关管理格局、促进贸易安全与便利、推进海关治理体系和治理能力现代化的改革目标。众所周知，上述部署重在区域之间、直属海关之间实现互联互通、一体协同，但在直属海关内部如何构建一体化通关管理格局，如何实现联动协同一直没有答案。黄埔海关新一届关党组立足关区实际，经过长达1年6个月的全面调研，全面厘清总署全面深化改革的顶层设计、整体推动与直属海关贯彻落实、实践探索的关系，应时而动、顺势而为，梳理汇总上下、内外意见，并形成《黄埔海关业务管理一体化改革总体方案》。海关总署于2014年8月11日正式审批通过，授权黄埔海关在海关全面深化改革框架下先行先试，从直属海关层面探索一体化改革模式的实现路径。

一、直属海关全面深化改革大势所趋

十八届三中全会提出“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用、更好地发挥政府的作用”，十八届四中全会系统强调“依法治国、依法行政”。在直属海关特别是现场执法，更需在法治基础上正确处理海关执法和市场运作的关系，厘清海关和市场的边界，“缩回”伸得过长、用力过猛的有形之手，释放市场被过分束缚的无形之手，实现执法管理信息互联互通、市场要素自由流通，这既是海关全面深化改革的政治缘起，也是直属海关本轮改革要着力解决的核心问题。

外部环境的发展变化也对海关改革产生了倒逼效应：经济全球化和区域经济一体化步伐加快，货物贸易、服务贸易规模持续增长，以跨境电子商务为代表的贸易碎片化发展迅猛，经济下行压力下国际上越过WTO制定TPP、TTIP等游戏新规则的情形屡见不鲜;经济“新常态”下中央提出全面实施“一带一路”、区域经济协同发展等重大国家战略，“稳增长、调结构”成为当前首要的政治任务，经济发展亟需实现从要素驱动到创新驱动的转变，进出口企业期盼物畅其流进一步提升在全球价值链中的地位等等。所有这些新情况都在倒逼海关不能不改、不得不改。

从海关自身发展来看，在现代海关制度“两步走”战略初步实现、海关几轮改革相继完成之后，直属海关层面一些制约海关发展的深层次矛盾和问题依旧存在。仅仅依靠现有的机制优化已经不能适应海关长远发展和提升履职能力的现实需要，海关亟需通过新一轮革故鼎新找到出路。《海关总署关于印发海关全面深化改革总体方案起草说明和任务分解表的通知》(署改发〔2014〕294号)明确要求各单位要“结合具体实际勇于实践创新”，并“确保自主推动的改革与《总体方案》确定的改革方向相一致”。

二、黄埔海关全面深化改革势在必行

上述情况构成了直属海关全面深化改革所依托的“大趋势”、“大环境”。黄埔海关具有与总署改革相似的动因，总署全面深化改革的整体安排也亟需对有关理念举措进行小范围的“先行先试”，独特的关情决定了黄埔海关非常适合作为海关改革的“苗圃”，可以为海关全面深化改革积累更多可复制、可推广的经验。

(一)总署明确“要求改”

黄埔海关改革从探索到落地都得到了总署领导的高度关注、严格要求和充分支持。鲁培军副署长了解到黄埔海关改革动向后更是临时改变行程到黄埔海关实地调研，要求必须在2014年6月1日前启动试点;邹志武副署长在听取改革汇报后，要求黄埔海关加快改革进度，尽快形成“可复制、可推广”的经验，为全面深化改革提供参考样本。在改革推进过程中，汪洋副总理及鲁培军、胡玉敏、吕滨、邹志武等署领导先后12次莅临黄埔海关，对黄埔海关一体化改革明确表示全力支持，要求加快创新脚步、加大改革力度，对具体思路和举措进行了悉心指导。

(二)外界呼声“期盼改”

外贸下行压力下进出口关联企业生存发展的环境堪忧，经济“新常态”下地方政府推动经济增长和结构转型的压力倍增，急切地希望通过改革释放红利，获得新的发展动力。黄埔海关辖区范围内广州、东莞两市一直处于开放的最前沿、改革的“风暴眼”，无论是多方联网的加工贸易管理平台、国际贸易“单一窗口”建设，还是商事制度“十证联办”改革，乃至目前如火如荼的落实“三互”推进大通关建设等改革项目，地方政府、进出口关联企业的角色定位逐渐由原来的响应者、参与者变为倡导者、主导者，要求海关改革、催促海关改革、倒逼海关改革的呼声越来越强。改革大潮中，黄埔海关无法也不可能再作壁上观，唯有全面融入地方改革发展大局。

(三)独特关情“适合改”

黄埔海关业务种类齐全总量较大，开办了除国际邮包以外的几乎所有业务门类，报关单量、进出口总值、税收总量连续多年位居全国第4、第5、第6位，这样的业务基础和总量使得改革创新、探索实践的成效具有说服力，样本意义较大;与此同时，黄埔海关关区范围仅4400平方公里，且偏居一隅、政治地位相对不高，与上海、深圳相比，其“容错”能力比较强，即使试错可能引起的社会负面震动较小。所有这些都是黄埔海关成为优质“试验田”的独特关情。

(四)主动担当“敢于改”

1980年立关伊始，黄埔海关始终具有较强的危机意识和创新思维，35年来顺改革而生、应改革而兴，依托改革在狭小的行政区域内创造了令人瞩目的骄人成绩;随着关区在政策支持上的日益边缘化和辖区外向型经济的下行压力加大，黄埔海关新一届党组坚信唯有改革创新才有出路，只有主动适应新情况、突破传统的思维惯性和监管模式、打破旧有的利益格局，才能将危机反转为机遇、才能确保业务的高位健康运行，实现黄埔海关的可持续发展。

三、黄埔海关改革探索与总署一脉相承、相融相长

在总署全面深化改革方案落地之前，黄埔海关已经开始谋划并启动业务管理一体化改革。“先发”让黄埔海关取得了“先行先试”的难得优势，对于全面厘清总署全面深化改革与直属海关贯彻落实的相互关系有着更加直观、更加感性的认知。

(一)总署改革是“整体规划”，直属海关改革作为“组成部分”必须全面落实、主动融入总署改革大框架之中

惟其如此，才能确保改革的目标方向不跑偏、不迷失，原则理念与总署改革精神一脉相承、一体融通。正是基于这样的认知定位，“互联互通、协同一体”的改革理念与总署“集约高效、协同治理”等改革原则不谋而合，共同指向“打造先进的、最具竞争力的海关监管体制”的改革目标，在“区域通关一体化”、“两个中心”等具体项目的落实上更是完全融入总署改革框架。黄埔海关正在通过直属海关层面的“局部”探索为总署改革“全局”破题。

(二)总署改革是“顶层设计”，黄埔海关改革作为“摸石过河”必须充分承接、全面深化总署改革

直属海关改革不仅仅要在海关改革“总设计图”的指引下规划，更要发挥“基层首创”、“摸石过河”的精神为总署改革“施工图”的绘制打好“草稿”、探索“样板”。比如，正是在一体化通关管理格局的框架下，黄埔海关通过审单中心、风险管理中心等探索集约化管理、专业化运作、智能化判别在直属海关的落实，不断通过自身“草图”式的模板设计和性能测试，深化和丰富总署一体化通关管理格局的内涵和细节，让总署的“施工图”绘制得更为精确、更为详尽。

(三)总署改革是“主力军”，黄埔海关改革作为“先锋队”能为总署改革先行先试、探明“路况”

总署改革“牵一发而动全身”，犹如“大军”出动，必须在提高稳定系数的基础上改革创新，当前最好的方法之一是挑选“先锋”在特定区域、指定领域先行先试，摸清情况、找出风险、探明出路，以便整体推进时少走弯路。恰在此时，黄埔海关在直属海关层面第一个提出了“一体化”的改革理念，积极推进通关业务互联互通、优化监管布局实施功能化改造、内勤作业集约化、外出执法标准化系统化、推进海关与进出口关联单位的协同互补等改革举措，与总署诸多举措有异曲同工之妙，理所当然成为全面深化改革重点举措的“试金石”。

(四)总署改革是“活页夹”，黄埔海关改革作为“补充页”可为总署改革丰富内涵、拓展外延

开放性是任何一项改革必备的特征，总署《总体方案》像一个“活页夹”，具有很强的开放性、兼容性和包容性，要随着改革推进不断拓展深化完善。这就要求直属海关结合形势发展、执法实际对“留白”进行丰富完善。黄埔海关通过构建大数据应用支持平台全面提升海关执法的统一性，对接跨境电商、服务贸易等新型贸易业态，创新与兄弟海关、地方政府以及口岸执法单位的互通协作模式、合力构建协同治理格局，将业务领域改革延伸至风险防控、队伍建设、服务保障等非执法领域等等。这些“补充页”式的改革“填空”不仅适应了黄埔海关自身改革发展的需要，也为总署改革的拓展和深化提供了有益的参考。

(五)总署改革是“均码”，黄埔海关改革作为“特码”能够协助总署改革因地制宜、平稳落地

黄埔海关在“不打折、不缩水”地全面落实总署改革部署的基础上，提出贯彻不是“生搬硬套”、执行不是“削足适履”，要实事求是地“消化”后方可全面推进。比如，在全面推进功能型海关建设试点过程中，更加注重分析各个隶属单位的业务特点和区位优势，将口岸型海关进一步细分为水运、陆运口岸，将属地型海关进一步定位为综合、保税加工、保税物流型海关，努力构建各具特色、优势互补、整体协调的发展格局。

四、总署改革整体框架之下的黄埔海关实践探索

在总署全面深化改革的框架下，黄埔海关坚持“互联互通、协同一体”的改革理念，从通关业务互联互通、监管布局功能互补、内勤作业集约高效、实际监管规范透明、“三互”合作协同治理等5个维度着力，探索实现与总署区域通关一体化、“两大中心”、功能型海关建设、“多查合一”、落实“三互”推进口岸大通关建设等重点改革项目的全面融合与对接，并在此基础上，力争由点及面、由内向外，努力打造统分结合、职责明晰、错位互补、智能高效、协同一体的黄埔海关管理新模式，实现有效监管与高效运作的有机统一。

(一)全范围、多领域互联互通为区域通关一体化深化拓展为全域通关探索了可能且可行的路径

区域通关一体化改革通过属地海关与口岸海关之间通关信息的互联互通，卸掉了政府加在企业、市场之上的转关“枷锁”，拆除了“两属”门槛，旨在打破经济联系紧密区域之间阻碍市场要素自由流动的障碍，让企业普遍享受到了海关信息流互联互通带给市场物流的顺畅和便利。黄埔海关在改革中深化和拓展了互联互通的内涵和外延：一方面，将由属地海关与口岸海关的双向互联互通深化为第三方海关可同步的多向互联互通，尝试借鉴银行“通存通兑”的理念，突破了仅仅在企业注册地(属地)和进出口地(口岸)海关互联互通的限制，企业可以选择关区任一现场办理申报、审核、放行等通关手续(“总署想做而没做的改革项目，现在在黄埔海关已经落地了”，邹志武副署长如是说)，首次在直属海关层面试点成功“一关通”;另一方面，将互联互通应用范围由执法数据信息拓展为多领域的执法行为，在成功试点通关数据互联互通的基础上，将海运码头、陆路车检场、铁路货运口岸、海关特殊监管区域(场所)等监管场所的物流一并纳入互联互通范围，并积极探索预归类、预审价、暂时进出境货物审批等执法行为和预录入、保证金、单证管理等非执法领域的互联互通。此举最大程度尊重了企业业务办理的自主选择权，关区捷普电子、高露洁等大型企业反响热烈、应用积极。所有这些探索和实践都为总署下一步深化区域通关一体化改革、实现全域通关一体化乃至构建一体化通关管理格局进行了一些实践性的探索。

(二)按照总署功能型海关建设的要求优化监管布局，优势互补、错位发展的监管格局初步形成

《总体方案》在“构建一体化通关管理格局”中明确要求“优化三级事权，整合机构和职能管理，推进各单位各部门协同监管”，提出“按照业务布局和监管链条中的不同位置，推动隶属海关功能定位和机构设置的差别化”，以此解决海关关区之间存在的藩篱、机构功能同质化、管理“蜂窝煤”、监管资源不足与浪费现象并存、执法不统一等问题。在推进改革过程中，黄埔海关成为总署“瘦上强下”、功能型海关建设的试点单位(《全国海关瘦上强下、整合优化人力资源工作指导方案》(署党发〔2014〕29号))，重点推进了2个方面的改革：一方面，优化监管布局，黄埔海关结合隶属单位的业务特点和区位优势开展功能化改造，如老港、新港、新沙海关以及沙田办4个珠江沿线靠近出海口的隶属关办侧重口岸监管，东莞海关、凤岗办、长安办3个加贸业务集聚、陆运二线车检场周边的隶属关办侧重企业属地管理和车场监管业务等。截至2014年底已完成3个海运码头、1个车检场监管格局及11个隶属单位保税和稽核业务管辖范围的调整，初步形成了各具特色、错位互补、整体协调的海关机构布局;另一方面，打造海关现场对外“单一窗口”，推行新型现场综合业务管理模式，撤销隶属单位企管、统计、减免税、综合等业务科室设置，把分布在不同地方的对外窗口统一设置在一个现场，实现空间叠加;把以往不同科室承担的对外业务归口一个科室负责，实现职能叠加;用一个平台统一以往不同的受理模式，实现系统叠加，作业全流程进系统、留痕迹、可追溯，打造便民、高效、阳光的“综合化”窗口。这与国务院最近提出的规范行政审批行为、推进行政审批项目“一个窗口”模式的精神和要求是完全一致的。

(三)推行内勤集中作业模式，实现单证数据审核等作业由粗放分散式向内涵集约式转变

一直以来，海关粗放分散式的发展习惯不仅造成了一定程度的资源浪费，也造成了执法不统一的问题，难以有效发挥专业人才集聚规模化作业的优势。对此，总署本轮改革将集约高效作为基本原则之一，风险防控中心和税收征管中心是总署本轮改革的最大亮点，也是集约高效原则最直接、最充分的应用;总署“瘦上强下”改革方案也要求直属海关、隶属海关因地制宜开展集约化管理试点。与此相承接，在总署改革方案正式公布之前，黄埔海关已经率先启动了直属海关层面的审单和风险集约化改革，黄埔海关审单中心是目前全国海关唯一一个集电子审单、专业审单、接单审核、批量复审等4大功能于一体、覆盖审单征管作业全链条的集中审单作业机构;风险中心完全承接了总署对于二级风险防控中心的定位要求，在全国海关范围内第一个实现了风险信息、风险布控、风险参数的集约化管理。除此以外，遵循总署集约化的改革思路，在执法领域，黄埔海关对关区保税加工和保税物流业务开展集中审核和批量复核;成立了H986大型集装箱检查设备集中审像工作室，对全关现场6台H986设备机检图像进行集中审像、分析、研判、处置，从而将《总体方案》“研究实施大型集装箱检查设备集中审像”的要求落到实处。在管理领域，着力做好“手续减法”，整合优化300多项内部核批事项，实现了执法流程的全面“瘦身”;建成监控指挥中心，实现对全关区监管场所的监控管理，并与总署平台实现了音视频的对接，全面畅通了即时管理渠道。这些不同层面、不同领域、不同形式的集约化探索不仅大大释放了人力资源，丰富了总署集约化的改革理念和基层实践，在一定程度上也论证了总署直接在顶层浇筑“两大中心”不仅必要、可行而且能够取得预期成效。

(四)深化实际监管作业模式改革，推动监管通关、稽查、缉私等现场执法行为“系统化”、“标准化”

海关外勤作业资源不集中、标准不统一、过程不透明、配合不协同等问题难以得到有效破解，严重制约了海关“把关”职责的履行。强化通关监管、稽查、缉私三支执行力量是总署“建立协同监管新机制”的重点内容，《总体方案》明确“加快转变业务管理职能实现方式”，并在“深化物流监控改革”、“创新企业管理和稽查制度”、“深化行邮监管改革”、“改革缉私工作机制”等重点改革项目中进行了顶层安排。黄埔海关在推进一体化改革的过程中，也进行了这方面的探索和尝试，具体举措包括：一是充实现场实际监管力量，黄埔海关遵循“瘦上强下”、“瘦内强外”的原则，将机关精简、内勤集约化改革释放的近200名人力充实到监管、稽查一线，在资源配置方面实现了内勤作业的“此消”和实际物流监管的“彼长”;二是完善执法理念和手段，按照总署“多查合一”的改革思路，将隶属单位保税、企管、关税部门承担的外勤职责整合归口至稽核部门并分拆为内勤和外勤部门，实现了真正意义上的“选查分离、查处分离”;遵照总署“建立海关移动应用平台”的思路开发了移动作业系统，全面应用于货物查验、监管场所巡查、稽核查、缉私等实际监管领域，并与执法记录仪配套使用，实现了执法作业全过程实时记录、实时指挥、实时处置、实时监控;三是推进监管异常处置智能化、标准化，借鉴交警对交通违章的处理模式，以查验现场发现的简单案件为突破口，将异常结果信息通过系统设定参数分流到非案、简单案件和一般案件通道进行标准化处置，“差别化”、“标准化”、“智能化”的案件处理模式不仅回应了企业简化“两简”案件程序、加快货物通关速度的诉求，也为总署下一步行政案件办案模式改革提供了有益参考。

(五)落实“三互”推进口岸大通关建设要求深化外部协同治理，努力构建一体化发展格局

协同治理是海关治理体系和治理能力现代化的核心内涵，也是海关系统本轮改革的价值追求。适应开放型经济新体制、尊重市场运行规律、顺应企业生产经营需求需要有大通关的视角，需要与其他口岸部门的通关管理相协调、相促进。有鉴于此，总署《总体方案》把落实“三互”推进大通关建设纳入构建一体化通关管理格局的范畴。在推进过程中，黄埔海关从3个维度进行了全面落实和深化拓展：在与口岸管理单位合作方面，2015年初黄埔海关分别与黄埔、东莞出入境检验检疫局签订落实“三互”要求合作备忘录，共享数据资源、共同管理监管场所、共同应用智能卡口、联合登临检查、推行“一站式作业”，在东莞寮步车检场、虎门港分别启动“三互”改革陆运、水运试点，邹志武副署长亲临参加寮步车检场启动仪式，成为全国海关落实“三互”推进大通关建设的首个落地项目。在与地方政府合作方面，去年黄埔海关成功参与推动东莞市外商投资企业“十证联办”改革，汪洋副总理到现场视察并予以充分肯定;跨境电子商务成功构建“园区仓储+公共平台+智能核放”监管模式，在东莞成功完成总署版跨境电商通关服务平台试点，B2B2C保税进口、B2C直购进口分别在广州保税区和黄埔状元谷启动，跨境电商进口和出口实现“两翼齐飞”。在关际合作方面，黄埔海关与广州、江门海关正式签署《全面深化合作框架》，在现有体制和权责范围内，以信息化手段为依托，在十多个领域开展全方位深度合作;2015年4月底与深圳海关签署《推进大通关建设、全面深化合作备忘录》。通过与周边兄弟海关加强协作，推进关际项目深度合作，实现了优势互补、资源共享和执法联动。

(六)完善权力运行和执法管理监督制约机制，构建“同体+异体”一体化监督体系

《总体方案》要求统筹各领域监督职责和监督力量，提升监督效能。明确要“推进权力运行公开透明，运用‘制度+科技+人工’重点管控权力集中的部门和岗位，建立健全覆盖执法与非执法两大领域，贯穿总署、直属海关、隶属海关三个层级，同步防控执法、廉政、管理三大风险的内部风险防控机制”。遵循总署的风险防控改革思路和要求，黄埔海关不仅将防范风险的理念和做法同步融入改革的整体理念和项目的具体设计，而且尝试依托一体化改革，按照“异体化”、“集约化”、“规范化”、“透明化”的原则，对直属海关和隶属海关两级监督力量进行了统筹、集约、整合。在隶属海关层面，将监察部门原先承担的内控和督察职责剥离，与风险管理科承担的执法风险监控职责进行整合，设立独立的监控管理科;在直属海关层面，由监控管理中心(设在督审处)统筹指挥全关监控管理工作开展，集约使用监控监督力量，构建“同体监督+异体”监督的一体化监督管理机制，实现了对执法领域和非执法领域、海关与缉私、基础工作与改革项目的全方位防护和保障。与此同时，打破目前风险防控监督系统“烟囱林立”的现状，优化整合现有各系统的监控监督、风险信息等功能，搭建“互联互通、节点集约、清单管理、标准监控、一站展示、多维共享”的监控监督平台，实现对执法状况的全程监控。

目前，黄埔海关业务管理一体化改革在总署全面深化改革的框架下有序推进，基本实现了“监管更加严密、服务更加到位、资源配置更加科学、风险防控更加扎实”的预期目标;社会各界反响热烈，40余家中央及省市媒体累计报道446篇次、新媒体阅读量超过40万次。接下来，黄埔海关将继续深化拓展一体化改革的内涵和外延，在丰富业务领域改革实践的同时，更加注重执法领域与非执法领域、海关自我革新与外部改革发展的协同联动，全面实现改革目标任务，为全国海关的改革发展作出积极贡献。

Exp loration and Practice of Deepening Reform s in All-Round W ay in Custom s District—Based on the Integration Reform of Customs Procedures in Huangpu Custom s

Li Guo

Before the Program of Comprehensively Deepening Reforms of GAC was developed，Huangpu Customs had planned and launched the initiative to integrate customs procedures.“Earlier start”has brought Huangpu Customs the valuable opportunity of“piloting”.Under the framework of the Program，sticking to the principles of“connectivity and coordination”，Huangpu Customs focuses on the following5 aspectsof tasks：connectivity of clearance，complementary distribution of functions，intensive and efficient in-house operation，well-regulated and transparent control，cooperation and collaboration through“threemutuals”，so as to realize general integration and matching with the key reforming initiatives advocated by GACC including cross-district clearance，“two centers”，functional customs construction，“multiple to single review”，implementation of“threemutuals”to press ahead integrated clearance at the port.Based on theaccomplishmentof the tasks，Huangpu Customs should spread the experience，to create a new control model featuring combination of centralization and separation，clear division of duties，complementary functions，smartand efficientoperation and coordinated and integrated management，and to achieve effective and efficient control.

Customs reforms;cross-district clearance;connectivity;coordinated governance

(责任编辑 赵世璐)

海关史

郭永泉，武汉海关关税处。