公共管理的目标取向:公平与效率

计划经济向市场经济转变是我国社会发展的必然，同时，我国公共管理系统也面临目标取向抉择。这种择取的目标取向，是构建公共管理模式价值的基础，直接关系到我国公共管理模式作用的发挥，并会对公共管理决策产生一定的影响。在西方的公共管理理论研究中，研究者曾一味地强调公共管理中的效率，当前这种观点越来越受到人们的质疑。据此，很多研究者提出，相较于一般部门，公共管理部门对效率的追求应该适当，不能将其作为唯一、根本目标。结合我国的情况来看，一方面，社会主义不能把效率看成是公共管理的唯一目标和终极目标；另一方面，我国公共管理的效率依然低下。首先，公共管理中的不公平仍然存在；其次，我国社会处于转轨、改革深层试水区，权力、经济交错明显，滋生了新的公平问题，其中最为典型的就是弱势群体和新富群体的两极分化，这种分化使业已存在的社会矛盾雪上加霜。 [1]

社会管理随着社会的发展而不断地完善和升华，怎样处理好公平、效率的关系已经成为当前亟待解决的问题。为了解决这个问题，就需要加强对两者关系的研究。从当前的情况来看，对两者关系的研究、探讨还是集中在一个狭隘的领域内，应该说这种研究和讨论存在一些突出的问题。而从公共管理的视角来重新思考这些问题，将有利于拓展视野，促进效率与公平的协调发展，同时，也有利于更全面地把握持续发展与综合发展的含义。此外,在社会发展过程中，公共管理活动还发挥着“杠杆”、“引擎”的作用，在公共管理中分析研究公平和效率问题，可以为我国公共管理的改革指明目标和方向，促使我国公共管理围绕新的目标构建新的管理模式。

一、问题的缘起

对于效率与公平这个问题，是一个需要长期研究的课题，吸引了很多研究者对其进行研究，本文对公共管理中效率和公平的研究是出于以下几方面的考虑：

（一）对效率与公平关系的研究一直存在不同的观点

伴随着我国改革开放的不断深入，在公共管理方面，迫切需要对公平效率的相关观点进行探讨。

目前，我国学术界对公平和效率所持的观点主要有两种：第一种观点强调公平和效率的和谐发展，即公平和效率的协调和统一，两者同时发展、均衡发展。第二种观点认为公平和效率是对立的，是互相冲突的，两者不可兼顾，要实现效率，就无法保证公平，要实现公平，必然导致效率的降低。公平和效率的对立在社会经济活动中表现得最为突出。在市场经济环境中，公平和效率很难做到共同发展，要实现公平就很难确保效率的提升。故此，在效率和公平面前，就要做出取舍和选择，正因如此才有了三种学说，两种分别是公平、效率的优先论，第三种是兼而顾之的“交替论”。

（二）随着社会的发展效率与公平的关系也不断地发展变化

随着我国政治、经济的发展，民主、公平的观念逐渐深入人心，为此，在公共管理领域，效率与公平的关系也得到了广泛关注，并得到了快速发展。从上个世纪90年代开始，我国在收入分配的形式上主要是按照“效率优先、兼顾公平”的原则执行的，这个分配原则具有较强的历史沿革性。在党的十六大会议上提出的基本的收入分配方式是“坚持效率优先、兼顾公平”。

从这个基本原则的提出，和这个分配方式的发展来看，其作为我国的一项基本的分配方式，在使用范围上有一定的限制，其不能在任何经济活动中都适用，对社会活动的指导也有所局限。若是没有搞清楚这个原则的根本内涵，在指导社会活动的时候难免会出现只讲效率，罔顾公平的情况，这样就和这个原则的目标相违背。

此外，从两个注重来看，这两个注重只是对收入分配进行了限定，以一种收入分配的机制，并不是对公共管理价值层面的决定。公平和效率的问题和价值层面的关系问题在《公民道德实施纲要》中已经有所涉及。其中明确了协调效率和公平的重要性，指出了其对道德建设的重要作用，并提倡应该树立重效率与重公平相协调的理念。效率和公平统一，不但能够调动市场经济的活力，激发公平参与社会经济活动的热情，还能够挖掘公平潜能，起到稳定社会的作用。 [3]

实际上，两者也确实是统一的，初次分配重效率，实际上并不是从价值上说效率要重于公平，其主要是为了说明效率在现实中的作用问题。此外，如何才能确保两个注重的实施，如果在公共管理中不注重公平和解决环境问题，市场机制条件下公共管理效率就一定会下降，会出问题。

二、效率与公平的界定及其关系

一般来讲，社会生产效率是人们在生产劳动中的投入和产出比。因此，效率高和低是投入和产出所决定的。在公共管理中，公共事务活动中都要有输入和输出，所以也就可以使用效率进行衡量。

严格地说，公正，公平，平等和正义等，是不同的。我们在这里研究的“公平”，和“公正，平等，正义”等概念一样。在实际的公共管理当中，管理的性质不多，体现的公平的形式也有所差异。管理具有政治性，则体现为政治公平；管理具有社会性，则体现为伦理公平；管理具有经济性，则体现为经济公平。所谓的政治公平其实就是每个人都拥有的政治权利，这个权利每个公平都有，诸如选举权、监督权等。

只有每个公民能够得到相符的政治地位，才能算是真正的政治公平。而经济公平发生在社会经济领域，在生产、分配、消费等过程中，要合理地平等地对待每一个社会成员。经济公平不仅局限于财富、收入层面，经济活动的其他方面也包括在内。和财富、收入一样，其他经济活动也需要以公平为基础。而所谓的伦理公平则更多地强调作为人而拥有的东西，诸如资源、条件等。而这里的人既包括任何个人，还包括由人组成的团体。这些“人”都有生存和发展的需要，如基础生活资源、教育、医疗卫生等。为了让人有尊严地生存，就要保障其根本利益，使其权利得到正常行使。

此外，在实际的公共管理中，管理者通常是以这样的一些管理手段来对受管理者、管理对象和管理结果等产生一些重大的影响，而这些管理手段是编制公共管理规则、维护公共管理秩序以及营造公共管理环境等等。故此，要确保公平目标的实现，就要充分发挥公共管理主体的积极效用。规则的公平着眼的是其本身的约束力，这种约束力因规则而产生，人因规则而享受同等的权利。程序公平，着眼的是秩序的不可破坏性，维护的是公共管理的程序，确保其不被改变、破坏。环境公平说的是营造环境的公平性，环境公平需要发挥管理组织的作用，营造出能够实现公平的环境。结果公平侧重约束和强调的是经营主体，认为其应该确保依按劳分配原则进行分配。

从上述分析可以看出，这里所讲的公平不是某一个方面的公平，而是具有广泛意义的公平，这里的公平不仅仅是公共管理某一方面的公平，而是体现在诸多的方面，其中不但有规则公平、结果公平，还有程序公平、环境公平。上述这些公平，在公共管理中是较为常见的，也分别有着不同的性质。

以下我们对两者的关系进行分析。对他们的关系的分析，不但要从价值层次进行剖析，还需要从实现机制予以探讨。这两个层次是缺一不可的，它们并不是独立的，也不是毫无关联的。单纯从价值层次来看，两者更像是统一体，效率是为了更好地实现公平，而公平才能有效地激发提高效率的因素。

一方面，经济发展使公平政策的实施有了基础，创造了必要条件。社会发展只有达到了较高的水平，社会财富积累到了一定的程度，人们生活比较丰腴时，人们才能在实际意义上获得各种平等的权利，才能实现公平。如果社会仍然处在低效率的阶段，社会财富不足，人们也就没有足够的能力和机会去参与各种平等的活动，这个时候的权利、平等、公平也只能是一种形式。而社会的快速发展，导致大量社会财富的产生，这些财富会丰富和改变人们的生活，使人们能够获得平等的条件，为自己的公平而奋斗。

另一方面，公平的实现能够改善社会经济环境，激发经济社会活动，使社会的效率得到显著提升。这是因为公平的社会环境、公平的竞争规则等等，都有利于社会的进步和效率的提高。在分配的时候，按照个人所做的贡献，而不是按照职位、权利，将会对人们形成显著的激励。公平的基础每个人都有，它们就是伦理公平以及政治公平，不管发生什么情况，每一个社会人都有机会参与到公共生活中，这也为社会的稳定以及持续发展提供了动力和源泉，规避了社会的摩擦，使社会能够以更为高效的方式运转。

公平和效率的统一性，使得人们在价值层次上，经常会将两者看作一个有机的整体。 [4]可能有些研究者会提出疑问，两者的统一虽然在经济事务中可见一斑，但是在其他方面却未必是统一的。其实，几乎全部公共管理都会面对这个问题，但是在分析和解决问题的时候，还需要结合具体情况。

一些公共管理中的政治性事务，要保证政治公平，从而将政治权利赋予给每一个公民。实际上，政治公平的公平着眼的是权利平等，而这种权利的行使，却最终还是要落实到效率上。当权利的行驶需要付出较大的代价和成本的时候，在理性的制约下，人们有时候会选择放弃平等权。在这种情况下，平等权利令人唏嘘。要真正实现政治公平，就需要拥有一个健全的政治、行政体系。从这个角度来看，在政治公共事务管理中，效率才是最为基本的。公共事务管理过程中涉及到的分配、运作，除了要做到政治公平外，还需要保证效率达到一定的水平，以有效地降低政治权利成本。

结合当前的情况来看，公共管理的公平主要表现为伦理公平，作为社会人，在社会生活中每一个人都应该得到最基本的生存和发展的公共资源条件，也就是最基本的公共利益。 [4]所以伦理公平实际上是一种公平的最低界限，这种公平保障的是基本公共服务，要实现伦理公平，高效率的公共管理运转同样至关重要。

三、公共管理中的效率与公平的实现

公共管理是一种社会管理模式，主要是针对不同的社会阶层，进行社会价值分配的一种管理。从这个角度来看，其不但具有较强的社会学意义，而且能够很好地体现公平。公共管理所进行的社会价值分配和市场条件下对个人进行的私人物品的分配是不同的，市场条件下是按照市场管理活动进行分配的，公共管理条件下是针对社会群体进行的公共物品的分配。西方经济学中指出，公共物品具有典型的可共享性，同时也有着明显的非排他性。 [5]

所谓的可共享性是指物品不会因为别人的使用，就妨碍了其他人使用的属性；非排他性说的是公共产品并不会产生剥夺，其他人的使用权并不会因为公共产品的使用而消耗、损失。根据公共产品共享和非排他性的特点，我们可以进一步表述公共管理的属性：公共管理的本质在于分配，针对不同层次群体的分配。正是因为其具有这种本质，所以它才能体现出社会学上的公平。这种公平存在于不同群体之间，是典型的群体性公平。

公共利益，是公共管理的重要目的。为了确保公共利益的实现，在公共管理的过程中，管理者就会做到公平地分配，即公共管理的公平要让社会群体中的人都公平地、平等地享受公共服务和产品。公共利益，顾名思义，公共、利益是其必不可少的两个因素。所谓的公共就是共同的、大众的，而利益我们可以简单地理解为生存发展所依赖的资源。 [6]所以，对公共利益，我们也可以看作是公众为生存发展需要消耗的资源。显而易见，公共管理就是要实现公共群众的利益，尽最大努力满足公众的需求，而公众需求的满足又表现出公共管理对社会价值公平分配的结果。因此，市场机制下的公平和公共管理机制下的公平是不同的，公共管理中的公平着眼的是结果公平，是在分配之后体现出来的公平。

怎样分配社会价值，才能称得上是公平呢？这是值得思考的问题，公共管理以满足群众需要为目标，从这个角度来看，社会价值分配是否公平就要看公共管理进行的社会价值分配是否满足了人民群众的需求，是否符合公共利益的需求。公共利益是公众需要的资源，公共利益的实现并不取决于管理者，而取决于社会民众，并通过他们反映出来。总的来说，公共利益的实现需要满足两个条件，第一个条件是，要提供广大民众所需要的全部利益需求，这也是公共服务性质决定的，第二个条件是，提供的社会利益要能被社会大众所共享，这是由公共服务的共享性决定的。公共管理以公众需要的实现为目的，为此，就需要补助那些被抑制的利益，将其满足。通过一系列的政策、指令、计划等，实现社会价值分配的动态平衡，以期达到公平的效果，使公共管理可以尽最大可能地满足社会大众的全部利益这一目标。

效率、公平并非局限于价值上的统一，这种统一还体现在实现机制上。一般来说，单一的市场机制，在满足两者之一的基础上，很难将另外一个兼顾。但是若是采取复合的机制，那么公平和效率就有可能得以兼顾。所以公共管理要从各种机制出发，来寻求共性，以期将两者有效地统一起来。

为了将两者统一，就需要通过多种机制的配合，既要发挥市场的作用，又要借助政府的调控。在当前的经济活动中，政府是重要的主体，这不但体现在政策的制定上，还体现在市场缺陷的改善上。总的来说，改善市场缺陷有多种方法，但大多数时候，都对公平产生了促进作用。结合当前的情况来看，效率主要还是需要依靠市场机制，而公平的实现则主要依赖政府。总的来说，市场与效率紧密相连，政策和公平密不可分。这主要是从几个方面的考虑得出的。

政府对市场的干预，有多种手段，同时其干预目标也多元化。就经济方面的目标来说，除了实现经济快速增长的目标以外，政府还关注解决公平的问题，如果公平问题不能解决，也会影响到经济的快速增长。市场机制必然存在一些弊端，例如，垄断、公共产品缺乏、生态和环境的破坏、社会收人的分配不公等等,要解决这些弊端，就需要政府从公平的视角来加以调控。公共政策是政府根据特定目标来制定的，必然有着权威性，公共政策制定后，向社会公众分配公共利益也必然要把重心放在公平问题上。

在政策体系上强调公平，这不等同于只强调公平。政策机制既要着眼于解决公平，也要妥善解决效率问题，特别是在特殊的情况下，比如从“以阶级斗争为纲”到“以经济建设为中心”的转变阶段，国家经受了文化大革命，使得经济社会受到了巨大的打击，所以取得的成绩是小之又小，为尽快做大蛋糕，满足经济社会发展的迫切需求，政策便会稍微偏向效率。

国家的政策机制并不是绝对的公平，而是以实现公平为目标，而要实现公平，就需要有一个良好的环境，确保市场经济的健康运行。公共管理的过程中，管理主体不但要创造环境的公平，还需要保证程序的公平。要提高市场效率，确保最后的结果公平，就需要坚持公平正义的导引作用。从当前的情况来看，我国收入差距甚大，这种结果并非单纯由市场机制引发，程序和环境公平的缺失也是重要原因。

最低限度地确保民众的根本利益，达到一个基础的公平水平，才是当前政策主要努力方向。在实际的市场环境中，因有不同数量和质量的生产要素，就难免存在不平等的收入分配和收入差距。拥有相对少量生产要素的人，处于弱势地位，无法得到更多的分配，甚至连生存都会成问题。为了避免这种情况的出现，就应把重点放在最低限度上，也就是要确保民众的根本利益，将一些最基本的资源保障给那些弱势群体。政策机制所主导的是伦理公平，其主要的目的就是为了弥补市场缺陷，使社会保持良性、稳定运转。

市场机制侧重的是效率，而政策机制则以公平为最为紧要的目标，两者相互制约，但是也相互促进，从而成为一个统一体。当然，我们可以试想，若是政策机制偏重于效率，就会导致功能错位，就会导致市场和政策的对立或冲突，进而破坏市场机制的很多功能，导致资源不能合理配置，公平也就很难实现，市场机制在运行过程中也就没有公平规则、公平程序和环境公平等等方面的依据。

四、结语

综上所述，公共管理的最为基本的价值有两个，一个是公平，另一个就是效率。两者已经逐步成为公共管理实践的常性问题。通过上文的论述可知：公共管理的公平及效率目标实现机制具有较强的实践性，两者密切相关，但是要加以区分。从价值层面来看，两者是统一的，互相制约，互相促进。而从实现机制来看，两者却不尽相同。在一些经济性的公共管理中，市场讲究的是效率，而政策讲究的是公平，这两种机制互相制约，互相影响，实现了最终的统一。

（注：本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目，项目编号：13YJC630021；青岛农业大学人文社会科学研究基金项目，项目编号：614Y34）