环境公益诉讼：生态恶化的法律回应

范玉波

(山东社会科学院，济南 250002)

中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。”明确了破解我国经济发展中所存在生态问题的法律途径，环境公益诉讼将在保护生态环境方面发挥重要作用。

1 负外部性：环境问题的经济解释

由英国学者哈丁提出的“公地悲剧”感念形象解释了中国严重的河流和空气等环境问题，环境作为一项资源，很难被严格划分，每一个都有使用权，没有权利阻止其他人使用，如果污染没有付出相应的成本，对公众来说产生负外部性，则每一个人都倾向于过度使用，从而造成环境的污染。2013年上半年在监测71条入海河流中有50条河流监控断面水质劣于V类［1］，2013年地下水水质较差和极差两项的占比达到59.6%，且呈上升趋势［2］，多地出现大范围的雾霾天气，空气质量急剧恶化，多个城市PM2.5颗粒物浓度数据都完全处于“严重污染”或“危险”水平，严重影响人民生活，联系到其他环境安全问题频发，环境质量问题已经到了一个十分严重的程度。随着大量负外部性的积累，如果问题得不到有效的解决，将势必严重影响社会的资源配置效率，使经济的发展不可持续。容易出现一些经济体通过转嫁负外部性所造成的成本从中获益，行成一定的利益链和利益集团，这些既得利益者为了维护自己的好处，对今后改革充满抵制，阻碍社会公平及经济的进一步发展。

1.1 经济高速发展与负外部性

负外部性是一种成本外溢现象，制造者在享受收益的同时，却未因对他人造成损害而支付相应的补偿，无形中降低了制造者的生产成本，增加了供给，这就远离了社会所要求的效率目标。庇古税、科斯定理等被认为解决负外部性的有效手段，但在现实当中，由于存在较高的交易成本，使这些手段有效性大打折扣。

在为追求高速增长而展开的竞争过程中，政府往往会忽略并造成一些问题，产生较多的负外部性。地方政府为实现本地经济增长并维护和扩大其财政收入，倾向于对本地企业的产品和服务实施保护行为，地方保护主义和分割市场成为地方政府的理性选择［4］。不仅如此，地方政府总是有利用违规优惠政策进行引资的强烈动机，从而引发企业投资冲动，导致投资过热，进而对宏观经济稳定产生巨大冲击［4］。在这个过程当中地方政府有保护地方利税大户违规排放污染物的冲动。

1.2 负外部性强化“竞次效应”

“竞次效应”［5］往往是指以降低劳动者的各种劳动待遇，人为压低他们的工资，放任自然环境的损害为代价，从而赢得竞争中的价格优势。吸引投资时，各地方政府以“竞次”方式对自然资源、环境、市场，甚至政府税收所采取的一系列“优惠政策”，甚至出现零地价、送送厂房、政府部门为企业跑银行配套贷款的等行为。对负外部性规制制度的缺失，容易导致竞次行为的发生，仅关注财政收入与地区生产总值，不顾由此所引起的各种成本，导致环境的恶化。

群体性事件是居民针对环境负外部性的一种大众应对方式，如表1所示。2005－2012年，环保部直接接报处置的大型事件共927起，重特大事件72起，主要是重金属和危险化学品突发环境事件呈高发态势［6］。政府应在事前与事后充分考虑市场交易的主体对其他市场主体造成利益损害所应该承担的责任。

1.3 公益诉讼：从命令控制到公众参与的途径

在存在负外部效应的情况下，市场竞争并不能导致帕累托最优，针对纠正负外部性，实行庇古税、及明晰产权被认为有效的手段。但是根据中国目前的状况，经济活动产生的负的外部效应，单靠市场机制是无法纠正和补偿的，法律要承担起保护市场监管的职责，通过各种可行的方法使产生负外部效应的经济主体足额付费，以使广大人民不受损失。

针对负外部性的命令控制型规制是限制审批项目，通过限期治理，采取关、停、迁等措施进行处理，区域内实行强制性行政处理制度。这种规制见效快，立竿见影，具有示范意义，但缺乏效率，不利于技术创新，且往往是地方政府、企业、中央政府等博弈的结果，不具有连贯性。需要通过政府，环保组织，甚至草根NGO收集环境信息，通过环境公益诉讼方式，使得环境损害的一方，付出相应的成本。用信息手段引导公众参与环境负外部性治理，保障公众的环境知情权，公开行政执法的法律依据、执法程序、执法结果。

表1 近些年公开报道的主要环境群体性事件

2 中国环境公益诉讼进程

中国环境保护立法相对于西方发达国家，起步较晚，存在不完善，不系统，所形成的司法实践较少等特征。在美国联邦层面就约有16部与环保相关的法律，如《清洁空气法》、《清洁水法》、《海洋保护、研究和禁渔区法》、《噪音控制法》、《濒危物种法》等［7］。如在《综合环保赔偿和责任法》和《安全饮用水法》中，任何个人都可以根据其规定对另外一方(含对美国国家及其他政府机构提起诉讼)或任一个疏于履行其职责的环保官员提起诉讼，且存在胜诉门槛低，违法成本高，易于补偿公益诉讼原告费用等特点。

2.1 环境公益诉讼的立法

中国环境公益诉讼的立法以2012年民事诉讼法的修订作为分界线。2012年民事诉讼法修订前，我国的法律并无环境民事公益诉讼的规定，全国各地法院即使受理案件也会因缺乏法律的支撑，走入诉讼的盲区。虽有受理案件如以检察院作为原告起诉的“浙江开审第一例环境公益诉讼”、以昆明市环保局为原告起诉的“2010年云南省环境公益诉讼”第一案，其诉讼主体资格因无法律明确规定争议颇大。而更多地区常以“法律无规定不予立案”等事由不予立案或者驳回起诉。我国实体法的规定也仅有1989年制定的《中华人民共和国环境保护法》和2004年修订的《中华人民共和国固体废物环境污染防治法》，这些法律规定中无公益诉讼的规定，对于环境保护也更多的是行政手段。1987年1月1日实施的《民法通则》“第一百二十四条违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”2010年7月1日实施的《中华人民共和国侵权责任法》第六十五条因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任;第六十八条 因第三人的过错污染环境造成损害的，被侵权人可以向污染者请求赔偿，也可以向第三人请求赔偿;污染者赔偿后，有权向第三人追偿。”虽规定了环境污染的侵权责任，环境诉讼以私益诉讼为主，对于公益诉讼也未加以规定。

2012年8月31日修订并于2013年1月1日实施的《中国人民共和国民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一条文在法律规定层面第一次明确提出了所谓的“公益诉讼”这一法律制度。但这一条文的仍存在诸多问题，如“法律规定的机关和组织”中的法律的机关和组织是哪些，公益诉讼的具体程序性规定如何，法院管辖问题等等。这一规定虽有不足，但在立法层面对公益诉讼给予肯定。2014年最高人民法院发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》明确了这些问题。

2.2 环境公益诉讼的司法实践

2.2.1 环境公益诉讼典型案例

从2000年到2013年，全国环境公益诉讼案件总计不足60起［9］。从起诉主体看，绝大多数是行政机关和地方检察院等公权力机关，公益组织起诉的案件很少，个人诉讼更是难上加难。环境公益诉讼往往面对立案难，即使胜诉的案件，判决赔付金额也较少。

(1)检察机关提起的环境公益诉讼：山东金鑫化工厂污染案［9］。山东省德州市乐陵市检察院于于2003年4月对金鑫化工厂提起环境民事公诉，请求法院判决停止侵害、排除妨碍、消除危险，该案件的诉讼请求中并没有涉及到赔偿，是由检察机关参与环境公益诉讼的一起典型案例。同年5月9日，乐陵市法院作出判决，要求金鑫化工厂自行拆除污染设施、停止侵害、消除妨碍、消除危险。

(2)社会组织环境公益诉讼第一案：中华环保联合会诉江阴港集装箱有限公司案。2009年7月，江阴市居民朱正茂与环保组织中华环保联合会共同向无锡市中级法院提起诉讼，请求法院判令被告江阴港集装箱公司停止在黄田港口作业过程中产生的铁矿粉粉尘污染侵害。此案最终调解结案，港口作业区场地原有堆放的铁矿(粉)基本清理结束，调解书自动履行完毕。

(3)行政机关发起的环境公益诉讼：昆明市环保局诉牧业公司案。2010年8月，因企业随意排放废水导致水质恶化、人畜饮水困难，云南省昆明市环保局将三农牧业公司及其子公司告上法庭。此案经昆明中院一审、云南高院二审，肇事企业被判赔偿400余万元。不仅要求停止危害行为，而且有一定的金额处罚。

(4)江苏泰州环境公益诉讼案［10］。2014年公益组织泰州市环保联合会起诉6家化工企业污染环境的官司，泰州市中级人民法院判决，江苏常隆农化有限公司等6家企业赔偿环境修复费用1.6亿余元，用于泰兴地区的环境修复。此案被称为“天价环境公益诉讼案”。

2.2.2 环境法庭出现

中国的环境司法保护越来越需要专业法庭支持，2007年11月20日，贵阳市中级人民法院环境保护审判庭、清镇市人民法院环境保护法庭宣告挂牌成立。后无锡、昆明、玉溪等地也相继成立了专门的环境法庭。截止到2014年，全国已有16个省份设立了134个环境资源审判庭、合议庭或者巡回法庭。尽管发展迅速，但仍显滞后，据最高人民法院统计显示，2011年至2013年，全国法院受理的涉及环境资源类的刑事、民事、行政案件，年均不足3万件。和全国法院年立案1100多万件相比，环境资源类诉讼案件占比约0.27%。

3 环境公益诉讼生态经济效应

环境公益诉讼对中国经济发展方式将产生积极影响，特别在环境遭到破坏，生态日益恶化大背景下，通过依法保护生态环境，对真正践行“社会主义市场经济本质上是法治经济”起到积极推进作用。

3.1 环境公益诉讼的信号传递效应

尽管我成立了许多环境保护法庭，没有成立该专业的法庭的地区，也有相关法庭受理此类案件，但是一直以来环境庭没有案源，导致无米下锅。大部分以各种理由，诸如诉讼主体、技术问题等导致无法立案;立上案的，大多没有公开判决，以调节为主;有了判决的金额，判罚的金额较少，以几万、几十万居多。这传出了一个强烈的信号，污染的代价非常低。

经过多年的修订，被“史上最严”环保法的新《环境保护法》于2015年1月1日正式实施，此前关于这部法律的讨论已经发酵很长一段时间，创造了一个认识环境保护重要性的氛围。2014年最高人民法院发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，重点明晰了提起诉讼的主体资格及减轻原告诉讼费用负担问题。2014年末的“泰州天价环境公益诉讼案”使人们认识到能够通过法律手段达到对违法行为的惩治，传递出法律的威慑性作用。“天价环境公益诉讼案”在百度收索中有25万个网页，民众把这个案例作为了一个转折性或者说是国家导向性的案例进行对待。环境公益诉讼的信号传递效应最终会影响个人、法人的从事经济生产的行为，更会促使公众环境觉悟和社会组织参与意识的不断提升。

3.2 环境公益诉讼与克服地方保护主义

20世纪90年代分税制改革进程的不断深化，地方政府在财权和事权划分上进一步与中央政府保持相对独立，经济自主性地位不断提高。上级政府通过“晋升锦标赛”调动地方官员的积极性，经济增长指标在地方政府官员的晋升中起到非常重要的作用［11］，而对于区域内环境治理，会承担较大的治理成本，却对其他地区的环境有较强的正外部性，同时会在一定的时间内有可能牺牲掉经济增长的指标，最终会影响地方政府环境治理的积极性，导致对环境治理的地方保护主义。

最高人民法院对于设立环境的通知中明确要求探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度，设立跨行政区划环境资源专门审判机构。环境民事公益诉讼案件可跨行政区划管辖，今后的发展有可能是按流域和生态区域实行跨行政区划集中管辖。甚至今后的发展有可能设置巡回环境法庭与环境法院，这契合了环境案件的跨区域的特点，能够解决对污染企业的地方保护问题，有效地克服地方保护主义。

3.3 环境公益诉讼与可持续发展

环境是驱动经济发展一个重要因素，经济在增长的同时，在大量消耗环境，但却一直以来没有显现其应有的价值。由于环境产权的不易确定，经济发展主体几乎把它作为一种公共品进行对待，导致在经济快速发展，创造“中国奇迹”的同时，带来的大量的环境问题，蓝天碧水变得非常稀缺，发展方式非常粗放，发展路径严重依赖环境的消耗。

环境公益诉讼的切实推行利于中国纠正粗放经济发展方式，真正显示环境的重要性，实现经济腾飞与环境保护、自然生态与人类生态的协调发展。法院的判罚金额逐渐靠近环境损害的非法所得，甚至是环境修复的所需成本，能真正体现中共十八届四中全会决定提出的“用严格的法律制度保护生态环境，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。”的精神。为真正经济发展的转型和可持续发展提供法律保障，对企业破坏环境的行为产生威慑作用。

3.4 环境公益诉讼与环境规制

环境规制主要有行政、市场以及法律等工具。市场化手段诸如环境税、理顺资源价格等规制工具使用仍不规范，现阶段对环境的规制仍然严重依靠行政手段，主要是依靠环境保护相关部门对，环境污染防治的监督管理。行政手段主要对一些重大的或者说影响较大的环境问题进行整治，对影响的环境污染问题无暇顾及，并且具有一定的随意性和不连续性。行政命令的特点是见效快，针对性强，但缺乏公平性。西方发达国家的主要规制手段是市场和法律，这也是中国努力的方向。

环境公益诉讼的推行利用现阶段依靠法律手段与行政手段相结合处理中国环境污染的难题，特别是在市场手段不健全的情况下，法律手段显得尤为重要，利于引导各群体事件找到和平出口。法律手段对环境进行规制有其他其他手段所不具备规范性、可推广性，、稳定性等特点，所以他应该在环境规制中占据不可替代重要地位。

4 小结：问题与展望

4.1 由个案到普遍性意义

在法释〔2015〕1号关于环境民事公益诉讼案件法律若干问题的解释出台后的一个月内，全国法院受理的由环保组织提起的环境公益诉讼共计三件［12］，与民众期望相差甚远。即使具有深远影响的环境公益诉讼判例，如江苏泰州环境公益诉讼案，现在看也仅仅是个案，如何使得个案更具有普遍意义，或者说由个案到制度，仍然需要更多司法系统，甚至党政权力机构进行顶层设计。在总结环境公益诉讼个案的基础上，设计未来制度，为更好地通过司法解决环境瓶颈创造条件，指明方向。在以往的判例中，特别是总结在破解环境难题中司法系统愿意承担更多责任，更加开放的态度、赔付金额履行与资金的管理，甚至调动多个部门的共同参与等，让其变成一种“新常态”。

4.2 环境公益诉讼主体仍然太少

截至2014年第三季度末，在各级民政部门登记的社会组织是56.9万个。其中，生态环保类的社会组织约有7000个，同时符合《环保法》及《解释》3个标准要求的，根据民政部去年的调查推算，大体上有700多个［13］。

一是这些组织专业背景，及资金支持差别很大，大部分没有进行过环境公益诉讼，致使进行环保公益诉讼的能力大打折扣。政府应该设立一定的基金用于支持环保公益组织的发展，尤其是无政府背景的公益组织。

二是这些环保组织分布也不够合理，由于需要一个至少5年的注册期，一些地方并没有符合条件的的公益组织。同样的问题，在国外发达国家如德国、法国等，要求成立在三年以上，甚至许多国家要求在二年以上。

三是具有环境公益诉讼主体资格的环保组织，在中国目前的情况看，大部分具有官方背景，由政府官员退休后出任组织领导情况较为普遍。今后的法规应该放宽公益诉讼主体资格的要求，使的更多支持环保事业的组织，特别是民间组织，草根NGO，能够积极投身到保护环境的事业中来。

4.3 应该充分调动公众对环境的参与热情

通过司法解决环境难题，离不开公众的参与。公众的参与是制度变迁不再往复形成“棘轮效应”的必备条件，充分认识到信息公开不仅对于环保工作意义重大，另一个角度也是推动司法系统禀公执法，减少自身压力，尤其是来自行政压力的一个有效途径。一些研究者使用谷歌搜索热度来衡量公众对环境保护的关切程度与环境治理的关系，以各省搜索“环境污染”的强度为测量指标。研究表明，人均GDP越高，公众对环境质量的需求也越强，公众对环境污染的关注程度也更大，公众对环境问题的关注程度越强，政府就可能更努力地治理污染［14］。环境污染与信息不公开之间的关系十分紧密，对环境事件的判罚不公开或做低调处理，都消弱公众对环境参与的热情。环保组织在环境信息被严格限制，不公开的情况下，很难查询到违法企业的污染行为，增加的取证的难度。所以需要保持畅通的信息渠道，利用信息公开多种方式，调动与保护公众参与的热情。

4.4 明确行政公益诉讼法律地位促进环境公益诉讼发展

环境破坏及环境得不到保护的背后往往存在行政权力不作为或者乱作为，环境公益诉讼仅仅是针对环境直接的损害方，并不是完整有效的制度能根除这种现象的发生。并且，行政部门有可能对环境诉讼采取阻挠或不合作的行为，致使环境公益诉讼中不能获取充分的证据，企业得不到到应有的惩罚及有效的执行。没有行政公益诉讼的配合，会失去其在环境保护方面的威力。

“检察机关提起公益诉讼制度”在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》及说明当中都有明确的论述，指出了提起行政公益诉讼的必要性，尤其在环境保护当中。2014年末由检察机关提起针对贵州省金沙县环保局因为行政不作为“怠于处罚”污染企业的行政公益诉讼被认为这类案件的第一案，最终金沙县环保局随后履行了行政处罚职能，该案以撤诉结案。尽管存在各种各样的问题，但中国行政公益诉讼破冰之旅已经开始，其系统推进能够促进环境公益诉讼制度的良性发展。

［1］海洋局，我国五十条河流入海监测断面水质为劣五类，中央政府门户网站，http：//www.gov.cn/gzdt/2013－11/21/content_2531902.htm.

［2］国土部，2013中国国土资源公报，http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201404/t201404221313354.htm.

［3］冯兴元.地方政府竞争：理论范式分析框架与实证研究［M］.南京：译林出版社，2010年版.

［4］郭庆旺，贾俊雪.地方政府行为、投资冲动与宏观经济稳定［J］.管理世界，2006，(5).

［5］1933年，一名叫路易斯·布兰迪斯(Louis Brandeis)的美国法官在审理案件中首次使用了“竞次”(race to the bottom)一词，用来比喻毫无底线的竞争.

［6］十一届全国人大常委会第二十九次会议专题讲座，http：//money.163.com/12/1027/02/8EPP4IHP00253B0H.htmlfrom=money.

［7］陈立彤，穹顶之下.劣币驱逐良币的游戏，财新网，015年03月01日.

［8］新华网，环境公益诉讼如何跨越“三大难关”，2014年12月25日.

［9］案例(1)(2)(3)来源于《 光明日报》(2013年07月19日).

［10］鲍小东，杨国要，李雅娟.1.6亿元：环境公益诉讼天价破冰［N］.南方周末，2014年9月18日.

［11］周业安，冯兴元，赵坚毅.地方政府竞争与市场秩序的重构［J］，中国社会科学2004，(1).

［12］吴卫星.环境公益诉讼起步后亟待换挡［N］.法制晚报，2015年02月04日.

［13］谢正军，任震宇.司法解释打破环境公益诉讼困局［N］.中国消费者报，2015年02月04日报.

［14］Zheng，S.，Kahn，M.E.，Sun，W.，＆Luo，D.Incentives for China’s urban mayors to mitigate pollution externalities：The role of the central government and public environmentalism［J］.Regional Science and Urban Economics，2014(47)：61－71.