国家生态环境监管执法体制改革方案研究

王金南　秦昌波　苏洁琼　田　超

(环境保护部环境规划院，北京　100012)

国家生态环境监管执法体制改革方案研究

王金南秦昌波苏洁琼田超

(环境保护部环境规划院，北京100012)

【摘要】为了推进落实十八届三中全会提出的独立进行环境监管和行政执法的改革要求，本文论述了建立独立的生态环境监管执法体制的必要性，评述了目前我国生态环境监管执法体制存在的问题。本研究从法律基础、国家、地方、农村生态环境监察执法体制、联合执法机制等五方面设计了体制改革的具体内容，并从各层次执法体制改革、建立统一监管执法体系这两个阶段规划了体制改革的路线图。

【关键词】环境监管执法体制；改革；独立；方案

中图分类号：X21

文献标识码：码：A

文章编号：号：1673-288X(2015)05-0007-04

Abstract：To promote the implementation of the requirement of independent eco-environmental supervision system reform which was proposed in the third plenary session of the 18th National Congress of the Communist Party of China，we discussed the necessity of setting up independent eco-environmental supervision system and analyzed the current situation in existing system.This paper designed the reform scheme from 5 aspects，including the legal basis，eco-environmental supervision & enforcement system of the state，local government and countryside，and the joint enforcement system. Finally this paper planned the roadmap of the reform from two stages，i.e.，eco-environmental supervision & enforcement system reform at each level，establishment of unified eco-environmental supervision & enforcement system.

Keywords：Eco-environmental supervision system；reform；independent；scheme design

作者简介：俞海，博士，研究员，主要研究方向为环境战略、生态文明、绿色经济、环境公共治理

生态环境监管执法不力一直困扰政府部门对环境违法行为的综合管控。十八届三中全会有关生态文明建设和“加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量”，“建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法”的改革要求，是改善生态环境保护的监管执法契机。新修订的《环境保护法》对生态环境监管与执法有了巨大突破，确立了跨行政区域的重点区域、流域的生态环境联合防治协调机制，明确了环境监察机构的执法地位，强化了环境污染处罚力度，我国生态环境监管执法迈入了新的阶段。为了推进落实十八届三中全会提出的独立进行环境监管和行政执法的改革要求，本文设计了体制改革具体内容，规划了体制改革的路线图。

1独立的生态环境监管执法体制改革必要性

1.1　建立独立的生态环境监管执法体制是推进生态文明建设的重要保障

党的十八届三中全会全面深化改革决定提出“独立进行环境监管和行政执法”的战略要求，为此亟需建立独立的生态环境监管执法体制，补充完善生态文明制度体系，以制度保障生态环境质量改善，通过执法手段调控经济发展与环境保护的关系，推进生态文明建设。

1.2　建立独立的生态环境监管执法体制是强化环境管理的有力支撑

强化生态环境监管执法，是促进建立环境管理长效机制的重要基础。建立独立的生态环境监管执法体制，赋予监管执法主体独立的地位、充分的权能、专业的知识和独立的责任，能够有效增强执法主体在环境管理工作中的权威性，提高环境管理行政效能；同时，避免政府不适当的干预，使执法主体能够严格按照法律的规定和程序进行执法，确保行政执法更加公正和有效。

1.3　建立独立的生态环境监管执法体制改革是满足公众环境质量诉求的迫切需要

随着环境问题的凸显，公众对改善环境质量的呼声增强，对监督政府环保工作和企业履行环境责任的诉求加大。对此，需建立独立的生态环境监管执法体制，集中力量解决公众反映强烈、与公众利益密切相关的突出环境问题，依法保障公众的环境权益，为公众环境知情权提供有效信息，以满足公众对生态环境监管执法服务增长的需求。

2现行生态环境监管执法体制存在的问题

2.1　生态环境监管执法职责部门分割严重

我国实行的是环境保护部门对环境实行统一监督管理，相关行政主管部门实行专项监督管理相结合的执法体制。据统计，发展改革、工信、公安、监察、财政、国土资源、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、金融、商务、卫生、审计、海关、工商、质检、安监、林业、气象、海洋、能源等20多个部门具有环境保护监督管理责任。长期以来，环境保护部门的环境监督管理职责集中于环境污染防治的监管，而资源保护与生态监管仍旧由其他行政主管部门实施监督管理，生态保护和环境保护的不统一局面仍未改变。生态保护和污染防治在现实中又往往共生共存、难以分割，制度设计上的划分导致了生态环境监管的破碎，“执法内耗”反过来又加剧了生态环境的破坏。目前，从各地方政府环保职能的分配来看，环境保护的职能也分散于众多的职能部门[1]，如水利、农林、渔业、城乡建设、发展改革等部门。目前尚没有相应的法律法规规范具体的、切实有效地协调机制，因而难以形成执法的合力；更没有具体有效的监督机制，环保部门对于地方政府和其他负有环境保护职责的相关部门的监督难以实现。

2.2　生态环境监管执法易受地方政府掣肘

我国地方环保部门的领导体制仍是以地方政府为主、上级环保部门为辅的双层领导体制，上级环保部门对下级环保部门只是一种松散型的业务指导关系，考察监督关系并未理顺，难以实现政令畅通[2]。地方环境保护部门的监管与执法被严重削弱，影响了环保部门的权威性和公信力。地方环保部门的人、财、物直接受到地方政府的控制，因而，在环境监管和行政执法中很容易受地方政府的干扰。一些经济落后地区的地方政府出于财政的压力，热衷于“招商引资”，不惜给予相关企业包括大幅度降低环保门槛在内的诸多“隐含优惠条件”，有的地方政府干扰环保部门及其环境监察机构正常的环境监管和行政执法。尽管中共中央组织部曾发布《关于调整环境保护部门干部管理体制有关问题的通知》，授予上级环保部门对下级环保部门人事任免方面的一定建议权和协商权，但这还远远不能避免地方保护主义对环境监管和行政执法的干扰。

2.3　生态环境监管执法保障能力普遍低弱

我国生态环境监管执法能力与污染情况呈现“倒金字塔”特征，基层面对污染严重需要更多的执法力量，但是监管执法专业设备和人员配备不足，而层级越往上执法能力越强。执法手段落后、执法装备不足、环境执法信息化水平低的状况已成为制约环境监管和行政执法的瓶颈。环境执法专业性强，技术要求高，但目前执法队伍人员素质参差不齐，呈省、市、县逐级降低的倒挂现象，总体水平有待进一步提高。另外，部分地区环境执法机构执法经费没保障，靠征收排污费维持运转，严重影响了执法能力和公正性。在现实中还存在更严重的现象，作为重点监管对象同时又是当地的纳税大户，这些污染企业往往受到当地政府的保护[3]，是环境监察机构的“衣食父母”，环境监察机构对这样的监管对象无法独立地依法进行环境监管和行政执法。

3独立的生态环境监管执法体制改革内容

根据国家生态文明建设战略总体布局，紧密结合国家生态环境治理体系，全面深化生态环境行政体制和监管执法改革，增强生态环境监管执法的独立性、权威性和有效性。独立的生态环境监管执法体制改革目标是：建立“职责独立、机构独立、程序独立”的生态环境监管执法体制，设立独立的国家生态环境监察总局，完善国家区域生态环境监管体制和能力建设，地市下实行生态环境监察垂直机构或派出机构管理体制。

3.1　夯实生态环境监管执法的法律基础

新环保法在生态环境统一监管执法上取得突破，建议在新《环境保护法》的基础上制定行政法规，出台《环境监督管理条例》，并对各单行环保法进行修订。明确和细化“生态保护和污染防治”统筹行政管理体制下的生态环境监管执法体制，明确环保部门的统一独立开展生态环境监管执法的法律地位，赋予其独立进行生态环境监管和行政执法的职能。明确中央和地方生态环境监管执法的权责划分，合理划分上下级间的事权和执法职能。整合涉及土壤、农田、渔业水域、森林、草原、湿地、荒漠、野生动植物等所有生态保护和污染防治的监督管理内容[4]。确定生态环境监管执法机构依照法律规定独立行使调查监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉的原则。

3.2　建构明确统一的国家生态环境监察体系

提升环境监察机构的层级，成立归口环保部管理的副部级国家生态环境监察局。为突出和强化全国统一的生态环境监管，根据法律法规规定或国务院授权，在环保部环境监察局的基础上成立副部级国家生态环境监察总局，整合不同领域、不同部门的监管力量，解决目前环境执法职能交叉、执法主体分散、多头执法问题，构建环境保护综合执法体制。

强化区域生态环境执法协同力度，设立大区生态环境监察分局作为国家生态环境监察局的派出机构。在现有区域环境督查中心和水利、林业等部门区域监管基础上，按照国家各大区域设立生态环境监察分局。地方政府可根据辖区生态环境监管需要，成立隶属本级环保部门的区域生态环境督查中心。

完善国家生态环境监察制度，强化对地方政府履责的监督力度。健全“统一监管、分工负责”和“国家监察、地方监管、单位负责”的监管体系。实施国家环境总督查制度，授权区域环境督查机构对地方政府执行国家环境保护政令、履行环境保护责任的监督力度，上级环保部门加大对下级环保部门环境执法工作的稽查力度。

3.3　改革地方生态环境监管执法体制

在“国家-省-地市”三级生态环境监管执法机构实行具有相对独立性的双重领导体制。地方各级环保部门执法业务以上级生态环境监管执法机构领导为主，对下级人民政府及同级其他部门的生态环境监管和行政执法工作实施监督检查。上级环保部门严格对下级环保部门生态环境执法工作的进行稽查，纠正地方政府对生态环境执法不当干预行为。地方生态环境监管执法机构对本级环保部门和上一级生态环境监管执法机构负责，生态环境监管执法机构主要负责人经征求本级人民政府意见后由上级环保部门确定，其他人员配备、干部任免等行政管理方面主要由本级环保部门决定。执法业务以上级生态环境监管执法机构领导为主。

整合市级环境监管执法职能，建立城市环境保护综合执法体系。对地市环境监管执法工作实施顶层设计和宏观综合管理，整合各部门生态环境监管执法职能，统一纳入城市环境监管执法机构工作职责。

探索市以下垂直环境管理体制下的生态环境监管执法改革。调整市县两级环境保护部门的职能，将县环保局改组为市环保分局，由市环保局垂直管理本辖区环境监管执法工作，包括执法任务制订、经费保障、人员配备、人事任免等，实行环境监管执法信息市内共享。

3.4　强化农村生态环境监管执法力量

落实农村乡镇环境质量监督管理，延伸生态环境监管触角，将农村生态环境监管工作纳入统一监管体系，在农村乡镇配备环境监管人员，承担隐患排查、纠纷调处、协助执法、信息报告、宣传引导等职责。根据不同地区经济发展水平和生态环境监管任务的差异，通过以下两种模式推进农村乡镇生态环境监管工作。模式一：在重点乡镇或分片设立环保所，作为县(市、区)环保局的派出机构。县(市、区)环保局可在经济较发达、人口较集中、环保监管任务较重的重点乡镇或分片设立环保所，监管乡镇行政区域，由县(市、区)环保局垂直管理。工作责任全部明确到各个乡镇，实行“集中管理、统一执法”模式。模式二：在乡镇政府内部挂环保办公室或环境监察中队牌子，县(市、区)环保局派驻环保专员。在经济欠发达、人口较少、环保监管任务较轻的农村地区实行环保专员制度，由县(市、区)环保局派驻乡镇环保专管员职从事乡镇环保工作。

3.5　建立生态环境的联合执法机制

打破区域行政界线，建立跨区域、跨流域的环境联合执法工作制度。打破行政区划下各地区各自为政的局面，建立各地区环境执法主体之间全面、集中、统一的联合执法长效机制，协作配合、共同执法，联合查处跨行政区域的污染纠纷和环境违法行为。成立大区督察中心，确定区域内联合环境执法监督检查、协同查处跨界环境违法行为的合作事项，协调区域环保执法工作，全面督察区域内重大环境污染与生态破坏案件，帮助地方开展跨省区域重大环境纠纷的协调。设置区域性和流域性的执法机构，着重解决好跨省市区域和流域污染纠纷问题，对上、下游各地区废水排放企业进行互相督查，对污染事件协商解决。统一区域内环境监察执法尺度，建立统一的环保行政案件办理制度，规范环境执法程序、执法文书，加强环境监察执法信息的连通性。

强化部门间协调联动，建立会同其他相关部门的联合环境执法机制。环境保护是一项社会系统工程，涉及众多的领域和方面，单靠环保部门“包打天下”是解决不了问题的，必须广泛动员联合各方力量一起来干。对此，探索部门间联合执法、交叉执法、点单执法等执法机制创新，推进打击环境污染犯罪队伍的专业化。联合环保、公安、工商、卫生、林业、工商、金融、电力、司法等部门建设横向联合执法体系，将环境执法关口前移，形成高效执法合力[5]。协调各部门严厉打击环境违法行为，对未经环保部门批复同意的企业，供电部门不得供电、建设部门不得办理建设许可证、国土部门不得核发土地使用证、安全部门不得核发安全生产许可证、工商部门不得核发营业执照、银行不得授予信贷，建立部门联动的长效机制，采取必要的限水、限电、限贷、限运措施，通过综合运用法律、经济、行政、司法等多种手段共同解决环境执法中发现的问题，改变环保部门势单力薄、权利有限的现象。

统筹陆海环境执法，建立环保部门与海洋部门间的协调合作机制。为加快构建统筹陆海生态环境保护的体制机制，环境部门与海洋部门在各自职责范围内开展工作的同时，成立陆海环境执法协调合作小组，就海洋环境保护联合执法监督检查、陆源入海污染行为联合执法等方面开展合作，通过联合执法解决陆上污水排放超标超量、海上生态建设违规等问题，从源头解决海洋环境污染、海洋生态破坏等问题[6]。加强地方环保局与海监机构之间环境执法的协调联动机制，拓宽互联互通的沟通渠道，加强信息通报，实现定期会商。在海洋环境突发事件的执法监察和处理上协同合作，加强应急演练，提高对海洋环境违法事件的反应速度与处置能力。

4生态环境监管执法体制改革路线图

在开展国家、区域和地方生态环境监管执法体制改革的基础上，稳步推进独立的生态环境监管执法体制。

4.1　第一阶段(2015-2017)：“分进”推进各层次执法体制改革

国家层面，提升生态环境监察机构层级，在环保部挂牌成立国家生态环境监察局，实施国家环境总督查制度。

区域层面，设立大区生态环境监察分局，整合相关部门区域执法力量，推进区域环境监管执法一体化。

地方层面，探索市以下垂直环境管理体制下的生态环境监管执法改革，实施市辖区生态环境监管执法垂直管理。

农村层面，因地制宜，建立乡镇(片区)环保派出机构，或派驻环保专员，直属县(市、区)环保局，实行“集中管理、统一执法”模式。

4.2　第二阶段(2017-2020)：“合击”形成统一监管执法体系

全面完成市以下垂直环境管理体制下的生态环境监管执法改革。形成“市环保局-县环保分局-环保所(专员)”的三级环保垂直管理体系，完成市级环境监察机构对辖区生态环境执法力量的垂直管理。

完善“国家-省-地市”三级具有相对独立性的双重领导体制。强化区域生态环境执法联动，由大区生态环境监察分局、省级生态环境监察机构(或派出机构)分别协调省以下、市以下环境监察力量进行跨省界联合执法、交叉执法工作。

在完成“国家-省-地市”三级生态环境监管执法机构双重领导体制改革和市以下垂直管理体制改革的基础上，最终形成国家、区域、地方明确统一的生态环境监管执法体系。

参考文献：

[1]冯锦彩.论中国环境执法制度的完善——以中美环境执法制度比较为视角[J].环境保护，2009 (6)：11-13.

[2]陆新元，陈善荣，陆军.我国环境执法障碍的成因分析与对策措施[J].环境保护，2006 (10)：22-27.

[3]侯佳儒，王倩.突破环境执法困境推进生态文明建设[J].环境经济，2013 (1)：33-36.

[4]王金南，吴舜泽，葛察忠.关于进一步强化国家环境统一监管体制的思考[R].重要环境决策参考，2007，3(2).

[5]钱水苗，潘竟贵.跨行政区域环境联合执法机制的探索与思考 [C].生态文明与环境资源法--2009 年全国环境资源法学研讨会 (年会) 论文集，2009.

[6]王金南，葛察忠.中国水环境管理体制重构框架，见《中国环境政策》(第二卷)，北京：中国环境科学出版社，2006.

A Reform Design of Independent Eco-environmental

Supervision and Enforcement System for China

WANG JinnanQIN ChangboSU JieqiongTIAN Chao

(Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing 100012)

《环境与可持续发展》简介

环境保护部主管和环境保护部环境与经济政策研究中心主办的《环境与可持续发展》(原《环境科学动态》，CCSCI来源期刊，全国中文核心期刊)于1976年创刊，现已加入“中国学术期刊(光盘版)全文收录期刊”、“中国期刊全文数据库(CJFD)全文收录期刊”、“万方数据-数字化期刊群全文收录期刊”、“中国学术期刊综合评价数据库(CAJCED)统计源期刊”、“中文科技期刊数据库(全文版)收录期刊”。

2011年6月第三期本刊改版并定位为“国家级政策指导性学术期刊”，依据从环境保护的视角报道可持续发展理论与实践办刊宗旨，创新设置“理论战略探索”、“政策专题研究”、“法律法规研讨”、“典型案例解析”、“研究动态瞭望”、“研究成果报道”、“生态文明之窗”等栏目。本刊底蕴深厚尤其自2011年改版以来一直发挥集中选题的宣传优势，提前发布选题，开展征稿组稿，期刊学术质量显著提高。据知网《中国学术期刊影响因子年报(自然科学与工程技术(2014版)》，我刊学术影响因子显著大幅度提高。由2011年0.831和2012年1.030，提高到2013年逼近2.000大关，为1.971，名列环境保护部主管期刊第一名。在全国收录环境科学类66种期刊中排位第6名，其中2012年位列全国第18名，2011年第29名，2010年第33名。

2015年本刊紧紧围绕中共中央国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》要求，以全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局为统领，重点以深化生态文明体制改革和加快建立生态文明制度体系，建设美丽中国为议题，策划选题。2015年拟重点选题：生态文明制度体系、大气环境质量管理、机动车污染防治、水污染防治、土壤污染与修复、环境外交、环境与健康、农村环境保护、环境风险防范与应急管理、固体废弃物环境管理、环境产业、污染减排重点以及环境与贫困等。请各界人士能予以关注并不吝赐稿，同时欢迎相关单位及课题组协办专栏或者专刊。

引用文献格式：俞海等.生态文明国际宣传：现状、问题及路径[J].环境与可持续发展，2015，40(5)：11-14.