刍议“村改居”转型社区建设过程中土地问题

冯臣如

摘 要：近年来，由于城镇化和工业化的快速发展，以及地方经济建设发展的需要，中国涌现出一大批“村改居”转型社区。在“转型社区”改造模式中，管理由村委会转为居委会，人口户籍由农村户口转变为城市户口，国家大规模征收耕地，农业用地转变为非农用地。由此，农民一下子失去了原来赖以生存的田地，不能再靠种地维持生活。这个过程中出现了许多以土地被征收为中心的问题。主要分析转型社区建设过程中的土地问题，在此基础上，提出建议和对策。

关键词：“村改居”；土地征收；基层民生；政府；居委会

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）06-0048-02

自古以来，中国最难解决的问题就是土地问题。农民素有土地情结，靠耕地生存，以耕地养老。“村改居”转型社区是时代的要求，征收耕地是地方发展必由之路。征收耕地严重伤害农民的切身利益，政府没有处理好社会保障等善后工作，当地居民生活困难，引起他们强烈的不满。政府没有综合考量、把握轻重缓急，集中全力尽快解决最紧迫的土地问题。这显出政府没有紧紧把握“全心全意为人民服务”的宗旨，没有落实其职能。在这次赴仙桃的调研中，我们深入基层，深入群众。通过问卷调查、入户访谈等方法，对以土地征收为中心的土地系列问题做了全面的了解，形成调研成果。

一、仙桃市五个典型的转型社区发展现状

（一）社区转型发展基本情况

社区发展的路径大概是由最开始的农村到1990年非农非城的城乡结合部，再到如今“村改居”转型社区。村委会改为居委会，百姓的身份由村民转变为居民。但是这种身份的转变并未得到所有人认可，尤其是许多上了年纪的老人，他们身为农民的观念根深蒂固。同时，大多数人认为现在居委会都没有切实发挥职能，更谈不上为人民服务。当前各个社区最主要的工作是响应国家的号召，创建全国卫生城市。

（二）土地方面发展现状

人地矛盾较为尖锐。当地政府根据国家政策，向原来的村民大规模地征收田地，建设企业工厂等非农业用地，从根本上推动社区转型。但是，农民早已视土地和自己为一体，大多不愿意买地，不免得政府在处理该项土地问题中采取强制措施。其次，农民在失去土地后，不能靠种地糊口，一些老人由此生活艰苦。再次，不论是土地征收补偿还是善后工作都达不到百姓的预期，使得百姓生活没有保障。

二、土地转变过程中出现的系列问题分析

（一）强制征收耕地问题重重，互不理解社会矛盾突显

土地征收涉及许多公共利益，利益冲突导致严重的社会矛盾。一方面，征地补偿费过少。小南社区一组长介绍征地补偿一亩七千以下，经层层过滤，到农民手中就没有多少钱了。当地百姓对分到手的补贴非常不满意。耕地对于农民来说，是自家造钱的机器，可以以地养老。而向国家卖土地，只能得到短暂的微利；另一方面，农民缺少其他知识技能，更没有理财和投资的能力。土地被征收后，不得不向其他陌生的领域发展，寻求谋生之道，其过程是非常艰难的。

“村改居”转型社区是时代的要求，是地区经济发展的必由之路，在这个大背景下耕地征收是一项必须进行的工作。但是，征地触犯农民利益，导致不少的农民不愿配合政府的土地征收工作。政府显现出急躁，对政绩过度的追求，比如采取强制性措施逼农民卖地，其中包含一些难以见光的暴力手段。征地过程中存在利益空间，加上地方政府的利益驱动和行政执行监督欠缺，导致政策执行的失真，存在不老实的官员趁机为己谋利。于是，谈到土地征收时，民众都大吐苦水。

（二）征地后的社会保障不足，居民就业存在重大的问题

文化素质普遍偏低的农民失地等于失业，贱卖耕地得到的补偿费不够保证长远生计。征地后，政府不能及时提供相应的社会保障支持，大多数失地后生活困难的农民没有享受到应有的低保；老年人退休补贴非常低，只有1个月55元钱，生活十分艰苦，给他们的子女造成了巨大的压力和负担；政府、居委会也没有给予农民再就业方面的政策支持。

由于市场对劳动力的要求，失去土地的年轻农民，缺乏知识和技术，再就业十分困难，外出打工多干苦力，做一些很低端的工作。老年人是这次土地转型最大的受害者，除了种地身无它技，由于上了年纪，在当地想找个稳定的长工，是没办法实现的，只能打打零工。企业提供的就业也有问题。不少尚未成熟的村办企业不靠谱、很坑人，是血汗工厂，知道内情的当地人一般不会在那里工作。面临巨大压力的年轻一代不能依靠土地生存，大多外出打工补贴家用，又造成了严重的孤寡老人和留守儿童问题。

（三）急待解决的土地转型后的困境和“中心工作”创卫急重缓轻颠倒

土地转型是推动社区转型的根本。土地转型是指，在“村改居”转型社区中，土地的性质、类型以及利用方式等方面发生转变，从农业用地转变为非农业用地，由集体所有转变为国有。土地转型的核心是土地征收，涉及巨大的公共利益，引发民生问题，导致较为严重的社会矛盾。创卫在各个转型社区都被当地领导干部视为最主要的工作，宣传工作和落实工作都花费政府巨大成本，民众也直接或变相地出钱出力。目前各社区创卫基本上都取得了大家认可的良好的成绩。做好创卫工作可以进一步提升当地的投资环境以吸引投资商，从而在一定的程度上增加就业，这对当地发展是有大好处的。

但是，目前最激烈的矛盾是人地纠纷，在这个期间已经出现了严重的民生问题，民众对此很是不满，即使是创卫上的认同度也无法缓解减轻他们的愤怒。创卫可以缓缓，但是解决土地转型困境迫在眉睫。

三、针对有关土地问题的建议

（一）深入交流，转变思想；完善监督检查机制，确定合理的土地收益分成方法

政府和居委会要拓宽沟通渠道，加强与民众沟通，俯下身子倾听民众声音，保证他们的话语权。对于民众提出关于土地征收的问题，政府和居委会成员要如实答疑解惑，并对民众进行合理劝说。这要求“人民的公仆”必须实地了解情况，和群众直接接触。与此同时，加大宣传力度，反映国家政策和民众应尽的责任，讲清楚征地是国家政策和地方发展的需要，让居民明白社区转型对人对己的好处。

加强监督检查是保证国家中央政府的执行力，政策有效推行的重要手段。完善监督检查机制，可以将征地过程中出现的问题及时发现、及时反馈、及时解决，形成外界强制力，使领导干部树立尊重公民财产的意识，防止当地政府、居委会以合法形式掩盖非法占地现象的出现，保证征地过程合法、公正。

目前，地方政府对被征地农民一般采取货币安置的方式，经济关系一次性了结。这样的安置方式无法有效解决大多数被征地农民的出路问题。政府必须确立合理的土地收益分成方法。在这方面，政府可以企业每年的税收中拿出适合数量的钱来补贴相应卖地的农民。

（二）政府落实其职能，建立失地农民的生活保障机制，处理好就业等民生问题

政府职能要回归，把群众的利益放在第一位。在土地方面一定要做到：征地按照国家制定的相关政策行事，绝不执行失真；大公无私，不为己谋利；多为人民的切身利益着想，利用各种方法解决他们真实存在的困难；土地补偿和对困难家庭（尤其是对老年人）的补偿发放要公平公正。此外，要建立失地农民的生活保障机制，解除他们的后顾之忧。最基本的法律保障体系是失地农民生活保障的最低底线，必须完善最低生活保证制度、养老保险和医疗保险制度。

对于土地征收后的民生问题，政府、居委会应该保证居民能够在别的领域里再就业。这需要：招商引资，创造良好就业环境；规范企业的章程和实际运行，对其进行适当监督，保证其不坑害其员工；提供培训，促进再就业。寻找失地农民出路的核心问题在于为失地农民制造就业的机会。政府可以帮助那些家底殷实的失业农民进行创业，提供政策支持。建设产业园与创业园，帮助失地农民就业。总之，一定要使失地农民有稳定充足的收入，可以养家糊口。

（三）集中精力解决土地问题，以化解土地转型困境为中心

从哲学上讲，要把握全局，紧抓重点，兼顾次要矛盾。将现在所谓的中心工作创卫放在其次的位置，便于集中更多的财力物力去帮助解决土地征收引发的系列问题。目前，创卫是整个仙桃市大主题，全市都在风风火火地搞创卫。同时期，两项问题的解决肯定在资金人力上产生冲突，那么要具体问题具体分析、把握主要矛盾，以人民群众的利益为主，尽快解决土地问题，在创卫上适当减少人力物力投入。当地政府居委会遇到的这种工作重点的选择困难时，可以向上级政府反映实地情况，获得谅解与支持。土地问题丝毫没有被解决情况下的创卫，只是面子工程。不仅仅是把创卫放在其次，当遇到其他难为的问题，政府也要懂得轻重缓急，综合考量，首先解决最棘手最影响民生的土地问题。

四、总结

中国问题离不开土地，在“村改居”转型社区更是如此。经济基础的核心就是土地问题，尤其是对中国社会而言。经济、社会和政治等方面的发展和变化都和土地是分不开的，土地问题解决不好容易引起民生问题，不利于当地的长远发展。在“村改居”转型社区，解决以耕地被征收为中心的系列土地问题迫在眉睫。因此，政府居委会必须将解决土地问题放在首位；耐心地与群众交流，听取群众意见，指导群众思想；充分发挥服务职能，切实保障民生，成为人民的好公仆。

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