我国政府采购现状分析

□文/黄 莉 滕潇潇

（西安石油大学 陕西·西安）

政府采购是各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。西方许多发达国家早已形成了成熟的政府采购机制，政府采购法律规范完善，通过实践证明，政府采购的实施降低了人力物力成本，提升了资金使用效率。虽然政府采购在我国仍处于发展阶段，但近十几年不论是在法律法规的完善方面，还是在采购规模、采购影响力方面，都有显著的成效。

一、政府采购在我国的发展

为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效率，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，2002年6月，中国第九届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了《中华人民共和国政府采购法》（以下称采购法）。2003年1月1日《采购法》的正式实施，标志着我国政府采购法制化拉开帷幕。随着我国加快了依法治国的步伐，政府在随后几年时间内，又相继出台了更为细化、更为具体的法律条例。在2005年，中共中央印发的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中提出，要进一步健全政府采购制度，完善管理职责与执行职责分离的政府采购管理体制；2009年，为全面深化政府采购制度改革，推动政府采购工作科学发展，国务院办公厅印发了《关于进一步加强政府采购管理工作的意见》；2012年，财政部印发《关于加强中央预算单位政府采购管理有关事项的通知》，旨在规范政府采购预算编制粗糙、超预算超标准采购、规避集中采购以及不严格执行采购程序等问题；2014年新公布的《中华人民共和国政府采购法实施条例》，为进一步促进政府采购规范化、法制化提供了必要条件。

政府采购有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源等采购方式。其中，公开招标采购在众采购方式中更好地贯彻了公平竞争的原则，选择范围广、具有更高的透明度，近年来各省政府都已明确将公开招标作为政府采购的主要方式。公开招标采购是指采购机关或其委托的政府采购业务代理机构以招标公告的方式邀请不特定的供应商投标的采购方式。通常金额数目较大的采购项目，多采用此种采购方式，其在政府采购中所占的比重也居高不下。据《人民日报》统计，2012年公开招标采购额为11，706.4 亿元，占采购总规模的83.8%，比2011年增加3.1%。2013年通过公开招标方式完成的政府采购规模为13，645.8 亿元，占采购总额的83.3%，公开招标方式在我国政府采购中的主导地位可见一斑。

从政府发布的公开信息中得知，在2013年，陕西全省政府采购预算172 亿元，实际采购规模为156.87 亿元，超额完成采购任务，节约了15.33 亿元财政资金，平均节支率为8.9%。西安、宝鸡、榆林的采购规模都突破了十亿元。而采购中，大部分物资采购是以公开招标采购方式获得。根据陕西省政府采购网显示的信息，仅2015年1月份，省级公开招标数目就达45 项。

可见，随着相应法规条例的颁布与完善，推动政府采购在我国蓬勃发展，政府采购方兴未艾。

二、我国政府采购存在的问题

在短短十几年的时间内，我国政府采购相关法律从无到有，采购额从1999年突破百亿元到2013年早已超过万亿元，其发展速度令人瞩目。表1 为我国近十年政府采购规模统计图。（表1）

表1 近十年政府采购规模统计表

在感慨政府采购蓬勃发展的同时，也必须正视其尚存在漏洞的事实。采购预算不精确，监管缺乏力度以及采购人员专业素质水平低等问题的存在，极大地降低了采购效率，也为腐败行为的出现提供了温床。

（一）政府采购预算不精确。英国在18 世纪就颁布了政府采购法，美国在19 世纪初立法规定联邦政府合同必须通过竞争方式订立；如今，这些国家早已建立起了成熟的政府采购体制，与西方发达国家的政府采购预算相比较，我国的政府采购预算还很不精确。在实际政府采购中，经常会出现采购机关在年初的采购预算远远小于一整年的采购需求，且没有严格按规定编制政府采购预算，高价购置、重复购置物资，采购行为脱离了预算约束。这种粗糙的采购预算，往往导致政府在临近年末的时候进行随需随采、随时变更采购预算、多次零星采购的行为。还有的采购机关在年初不做预算，习惯性的以拍脑袋做出采购决定，对于纳入政府采购目录中的货物、工程及服务进行擅自自由随意采购，导致分散性采购。

政府采购预算不精确，使其资金使用效率降低、政府采购部门办事效率下降，而且给腐败现象的滋生提供了条件。例如，在2009年，安徽淮南某采购机关在某家供货商处购买笔记本电脑6 台，在总价值已达到政府集中采购的标准下，分成了5次进行采购，使每次金额控制在政府采购标准之下，逃避政府集中采购监督与管理，牟取私利。规避集中采购的事件时有发生，不利于政府财政预算的管理。

（二）政府采购监管体系不健全。从目前来看，全国大部分省市都已设立了政府采购管理办公室、采购中心，其主要职责是执行财政部下发的采购指令，开展采购招标事项，使政府采购有序、透明的完成。陕西省是较早实行政府采购制度的省区之一，早在2000年就颁发了《陕西省政府采购管理暂行办法》（以下称办法）等一系列规章，陕西省政府设有采购委员会，下设采购管理办公室和省政府采购中心。《办法》第六条提到陕西省财政厅负责全省政府采购的管理和监督工作，并列举了十二项具体事项，内容如表1 所示。（表2）

表2 陕西省政府采购管理内容

从这十二条事项中可以看出，在政府采购活动中，财政厅仍然手握大权，从制定采购计划、审核供应商资质、管理采购活动到监督采购流程，无一不需通过财政厅把关，虽然《办法》第四十条规定，“政府采购应当接受审计、监察等部门以及社会的监督。任何单位和个人有权对政策采购中的违法行为进行控告和检举，财政部门及有关部门应当及时进行处理”，但这种“管采不分离”的管控方式，使监督的独立性大打折扣，无论是政府采购管理办公室还是采购中心都受控于财政厅，财政厅既执行采购活动又负责监督采购过程，可见其职责较为混淆；而且这种自管自采的管控方式，使黑箱操作的几率增加，增加了政府采购风险，可能会诱发腐败事件发生。

（三）缺乏合格的高素质采购人才。我国政府采购人员素质与政府采购的要求尚有一定的差距，由于我国实行政府采购制度的时间不长，政府采购管理队伍的决策能力、理论体系及专业素质，总体上处于偏低水平，没有完整的采购知识体系，且主要由财务部人员或办公室职员任职，复合型人才少之又少，在招投标、合同、商业谈判、法律、工程、相关设备等方面了解有限。而由于采购业务的特殊性，当采购人员对政府采购的复杂性认识不够，对厂商信誉和商品质量了解局限，搜集、分析市场信息的能力差时，都会使采购流程受阻，造成采购失误与采购的不及时。

陕西省在2014年举办了为期一天半的全省政府采购业务培训班，培训的内容包括：当前政府采购面临的形势和任务、财政部《政府采购非招标采购方式采购管理办法》（74 号令）、电子化政府采购、政府购买服务等。据悉这是陕西省第一次开办府采购培训班。可见，推动专业性培训班的力度远远落后于采购法宣传的力度，与政府采购实际需求的差距很大。

三、完善我国政府采购的建议

通过以上分析，可以看出政府采购中的隐患隐藏着巨大的风险，若不及时解决，将会引发一系列严重后果。在政府采购规模日益扩大的背景下，对政府采购进行规范化管理是发展的方向，以期建立适应我国经济和社会发展的安全、高效的政府采购管理体制，更好地推动政府采购工作的开展。

（一）加强法律落实，加强采购预算环节的控制。一是积极开展《采购法》宣传工作，加大对《采购法》的宣传力度，定期组织单位各阶层人员学习《采购法》与相关地区采购法中的法律条例，强化政府采购法制观念，使相关人员了解并熟知相关规则，并依法办事，提高警觉性；二是强调政府采购预算环节的重要性，采购预算相关负责人应严格执行采购预算环节，并按采购目录制定一年的采购计划，在采购时实行统一的集中采购，避免化零为整、分散化采购的采购方式；制定细化的采购预算计划，如对采购物品的规格、性能、价格等都做出详细具体的要求与规定，责任具体到人等。总之，要强化政府采购预算管理，严格按照政府采购目录编制预算，确保预算真实、准确和完整，增强预算约束力。

（二）重视对采管分离的控制。各省财政厅要从以往统管管理和操作的工作方式转到单纯的监督管理上，将原来承担的操作职能全部移交给采购管理办公室与采购中心，从繁琐的操作事务中脱离出来，保障本单位采购计划和采购工作的实施，主动推进“管采分离”工作。财政厅监督政府采购应遍布整个政府采购过程，包括对政府采购预算和政府采购计划的监督、对政府采购项目采购过程的监督、对政府采购合同履行的监督以及对政府采购项目实施效果的跟踪与监督等，重点查看有无自行采购、规避采购等现象，预防腐败滋生；全面加强监督检查力度，定期或不定期开展《政府采购法》执行情况检查活动，及时发现和查处各种违规行为。对检查中发现的问题形成检查意见，按照有关法规制度进行处理。

政府可开通政府采购网上商城，不但使采购的商品价格透明，也让普通市民监督政府采购，这样更有利于提高政府采购资金的使用效益，保证政府采购的公开、公平、公正，促进参与政府采购活动的行政事业单位的廉政建设。据统计，北京、上海、广东、四川等地已经建立起采购电子平台，市民们只需在家轻点鼠标，就可以参与或了解政府采购的全过程。

陕西省近些年也建立起了省级政府采购电子化平台，主要环节有招标、评标、签约等，更好地实现政府采购的廉洁、透明办公。全省各地市也在积极推进全面电子化采购中。

（三）加强对采购人员整体素质的控制

1、应制定相关的招聘规则。比如，人力资源部在招聘采购人员时，对应聘者所学专业提出一定的要求，对于有工作经验的应聘者，应将“掌握采购技能、商品及其检验、储运、保险、通关知识，掌握财政、税务、财会知识”作为重要考察指标之一。

2、应加强在职采购人员定期培训制度。一是定期开展专题讲座，将法律法规和相关政策深入人心；二是请政府采购招投标领域的专家讲解制作采购文件标准化文本，以提升采购专员制作采购文件标准化文本的水平和质量，从而规范采购行为、提高采购效率；学习国内外的先进管理经验，努力探索市场经济条件下做好政府采购验收工作的办法和途径，以不断地提高政府采购业务人员的专业技能和专业技术水平。

3、采购机关可以对采购人员进行不定期的专业考核，实行竞聘上岗。明确岗位职责和义务，做好风险的考察，以便做到心中有数。可以与相关部门联合举办采购从业资格证考试，使相关人员持证上岗。

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