航空事故调查的法律问题分析

何铁军

(中国政法大学，北京 100088)

航空事故调查的法律问题分析

何铁军

(中国政法大学，北京 100088)

摘要：随着我国民用航空事业的发展，健全航空事故调查机制，尽量避免航空事故的发生已成为全社会共同关注的焦点。从法律角度对参与航空事故调查的主体，航空事故调查报告应否公开以及航空事故调查报告的证据价值，美国的独立调查机关模式等问题进行研究，建议成立我国独立的航空事故调查机关，对于完善我国的航空事故调查法律机制具有深远意义。

关键词：航空事故调查报告；美国国家运输安全委员会；独立调查机关模式

中图分类号：DF97

文献标志码：志码：A

文章编号：编号：1008-7966(2015)04-0138-03

收稿日期:2015-05-12

作者简介：何铁军(1973-)，男，黑龙江安达人，2013级国际私法学专业博士研究生，大庆师范学院法学院副教授，从事国际经济法、国际私法、国际投资法研究。

一、航空事故调查的界定

航空事故调查是在航空事故发生后，由专门机构聘请专家组成调查小组对航空事故发生的技术原因进行取证、分析和报告的过程。在国际上，航空事故调查的法律依据主要是《国际民用航空公约》和《民用航空器事故和事故征候调查》(《国际民用航空公约》附件13)。

《国际民用航空公约》(以下简称“《公约》”)规定：“一缔约国的航空器如在另一缔约国的领土内失事，致有死亡或严重伤害或表明航空器或航行设施有重大技术缺陷时，失事所在地国家应在该国法律许可的范围内，依照国际民用航空组织建议的程序，着手调查失事情形。航空器登记国应有机会指派观察员在调查时到场，而主持调查的国家，应将关于此事的报告及调查结果，通知航空器登记国。”据此，《公约》对“航空事故”的界定显然比通常人们所理解的航空事故要宽泛得多，不仅包括航空器的失事(飞行事故或航空地面事故)，也包括航空器飞行实施过程中发生的未构成飞行事故或航空地面事故但与航空器操作使用有关，影响或可能影响飞行安全的事件(飞行事故征候)。

《民用航空器事故和事故征候调查》(以下简称“《附件13》”)进一步给“事故”下了定义：“与航空器的运转有关的，发生在任何人以飞行为目的登机直到机上所有人员下机这段时间内的事情，包括：(a)任何人在飞机上造成的伤亡，与飞机任何部件(包括从飞机上卸下的部件)直接接触造成的伤亡，或与喷气直接接触造成的伤亡。除非这种伤害是由自然原因、受害者自身或他人行为所导致的，或是由于受害者以偷乘飞机为目的藏于乘客和机组人员通常不能进入的区域而造成的。(b)严重影响飞机构造强度、性能或飞行特性的飞机本身的损坏或结构故障，且这种损坏或故障一般需要大修或更换受损组件。除非是由整流罩或附件损坏导致的引擎失灵或受损的情况，或是损坏限于螺旋桨、翼梢、天线、轮胎、制动器、减阻装置、飞机蒙皮的细小凹痕或穿刺孔。(c)飞机失踪或全无音讯。” 从该定义中我们可以看出，除“事故”(accident)外，《附件13》的规定还适用于“事件”(incident)，即虽未造成“事故”后果但危及飞机安全的一切反常情况，从而大大拓宽了《公约》第26条的适用范围[1]。

二、我国航空事故调查现状及实践中存在的问题

除国际公约外，我国现行航空事故调查的法律依据主要是《中华人民共和国民用航空法》(以下简称“《民用航空法》”)和《民用航空器事故和飞行事故征候调查规定》(以下简称“《调查规定》”)。前者属于全国人大常委会颁布的法律，后者仅是中国民用航空总局发布的部门规章，效力层级较低。由于《民用航空法》的规定过于原则，只规定了“民用航空器事故的当事人以及有关人员在接受调查时，应当如实提供现场情况和与事故有关的情节”和“民用航空器事故调查的组织和程序，由国务院规定”，因而实践中航空事故调查的进行主要遵循《调查规定》的相关规定。

《调查规定》的制定以《附件13》为蓝本，基本实现了与国际公约的接轨。其立法水平不容否认，但在具体规定和实际操作中还存在一些问题：

第一，调查部门不独立。根据《调查规定》的规定，我国航空事故的调查部门是中国民用航空总局(以下简称“民航总局”)和民航地区管理局两级单位。但在实践中，民航局与民航公司之间有千丝万缕的联系，甚至包括领导间互相调配和使用，事故发生后，由民航局调查民航公司，调查结论的公正性恐怕会受到影响和质疑。

第二，监督机制缺位。中国政府航空安全监管体制为中国民航总局、民航地区管理局和航空安全监管办公室三级监管：中国民航总局对全行业的安全管理主要是制定行业安全法规、规章和安全技术标准，对民用航空活动实施宏观安全监管，组织对重大航空运输事故的调查；民航地区管理局主要职能是对辖区内民用航空活动进行安全监督管理，组织对一般航空运输事故、通用航空事故和事故征候的调查；各航空安全监管办公室是民航地区管理局派出机构，对所在区域内的航空运行进行安全监管，根据管理局授权查处不安全事件。

第三，没有专门的事故调查结果公布渠道。根据《调查规定》的规定，民航总局新闻发言人或者由民航总局指定的人员负责事故信息的发布工作，其他单位和个人在调查工作结束前不得以任何形式发布或者透露有关信息。但现有的情况是，互联网上广泛转载的“1997年5月8日深圳空难调查报告”是新中国成立以来，发生的数十起空难中，唯一的一次在网上曝光的“航空事故调查报告”，且至今无人能说清楚这份报告是通过什么渠道传播出来的。东方航空公司“11·21”包头空难迫于受难家属的压力，才由国家安监总局、监察部在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上公布了事故原因。由于没有专门的事故调查结果公布渠道和具体的负责主体，公众没有任何途径能够很方便地获得任何一个事故的调查报告，更不知道事故调查者在调查时做了哪些工作，如何确定事故原因，采取了哪些安全措施等，也谈不上对涉及事故各方的监督[2]。

三、我国航空事故调查的法律问题分析及对策

(一)参与事故调查的主体

《附件13》和我国的《调查规定》都肯定了这样一个原则：与事故和事故征候有直接利害关系的人员不得参加调查工作。但这里的“直接利害关系”需要进一步明确，航空公司、保险公司的代表或代理律师可不可以参加航空事故的调查活动呢？ 在解决这些问题之前，我们应当注意这样一个细节：《调查规定》颁布前，我国的航空事故调查适用《民用航空器飞行事故调查规定》，而后者曾明确规定“新闻工作者、律师和保险公司工作人员不得参加事故调查任何阶段的工作或者会议”，这一项规定却在新的《调查规定》中被删除了。那么这种改变是否可以看作是一种默示的许可呢？事实上，为了调查清楚事实一般要做各种高技术的测定和验查，为满足这种需要，航空公司代表通常会被吸收成为调查人员。而保险公司参与事故调查业已成为业内不成文的惯例。虽然现行《调查规定》中并没有明文禁止航空公司、保险公司指派代表参与航空事故调查，但是他们仍然应当受到“直接利害关系”的限制。所谓的“直接利害关系”应当是广义上的，其主体不应仅指作为自然人的飞行人员和遇难乘客，而且应包括作为法人的飞行人员所属的航空公司，以及在航空事故中负有潜在赔偿责任的保险公司。只有将所有可能的利害关系人均排除在调查人员之外，才能保证调查报告真实可信、具有说服力。

此外，在实践中，航空事故调查的组成人员往往身兼数职，社会关系复杂，如“11·21”包头空难的事故调查小组成员即以六部委和地方政府部门的工作人员为主，这种临时抽调的方法会产生很多弊端。为确保事故调查的独立性，国家应当设立专门的事故调查机构负责空难事故调查。专门调查机构的模式不仅能保证事故调查的公正性，且有利于协调管理和事故调查的系统化。

(二)航空事故调查报告应否公布

根据《附件13》对调查记录不准外泄的规定，从事调查的国家不得为调查以外的目的公布调查过程中调查机构所取得的与事故有关的人员的个人陈述、他们之间的通信(对话)记录、他们各自的医疗和私人信息、驾驶舱记录以及(调查人员)在分析记录资料时发表的见解，除非该国司法机关认为对以上记录公布(的价值)将超过公布本身可能造成的国际和国内的负面影响[3]。该规定主要是根据调查目的的需要来考虑的，即调查是为了“向前看”，防止类似事故的再次发生；而不是“向后看”，查明原因或分清罪咎或责任。但是，无论如何，保密的目的不是也不应当是掩盖事故的具体情况。

通过对《附件13》和《调查规定》的相关条款进行分析，二者所要求保密的内容不外乎两个方面：有关个人隐私的信息和有关责任追究的信息，前者本身是受到宪法保护的，后者则是与航空事故调查的宗旨相违背的，自然不应加以公布。但事故调查报告的内容绝不仅于此。况且，国际社会也并没有形成不公布事故调查报告的惯例。

航空事故调查报告的公布不是能与不能的问题，而是公布范围界定的问题，在选择所要公布的信息时必须处理好调查目的和公众知情权之间的关系。尤其应当注意以下几点：

第一，在因相关主体的过错行为导致事故发生的情况下，如果公布事故过程会违反保密原则，至少也应当公布事故调查的结论。此种安排类似于民事诉讼法的基本原则——不公开审理的案件也必须公开宣判，其作用在于保证调查的透明度和公正性。

第二，在事故调查报告公布的问题上应坚持国内法优先适用。根据《公约》第26条的规定，事故调查应在调查国法律许可的范围内，由各国法院依法定程序进行，这点也获得了国际民用航空组织第25届大会的肯定。因此，事故调查部门用所谓的“国际惯例”做挡箭牌来掩盖其行政不作为不仅不符合法律规定，且与实际情况不符。

第三，应完善我国的事故调查对外公布机制。国家应以立法的形式确定公布调查报告的具体主体，不应使用“相关部门”这种模糊的指代方法，而是要落实到某个具体的部门或组织上，以免主管机关之间相互推诿。在有条件的情况下，可以建立专门的事故调查公布机关，以该机关的名义发布各种事故调查报告，使事故调查报告的公布更具独立性，增加其可信度。

(三)航空事故调查报告的证据价值

对于航空事故调查报告的内容可否作为司法证据使用，《附件13》和《调查规定》均没有具体规定。在司法实践中，不同国家的法院在不同时期对此问题也持不同的态度。美国在早期司法实践中事实上肯定了调查报告在民事诉讼中的证据作用，认为证据报告中的事实陈述部分可以作为证据使用[4]。此外，法院对调查人员的证人资格也持肯定态度，只是在是采用调查人员的证人证言还是书面证词的问题上有所分歧，另一分歧的问题是调查人员是否可以被原告方强迫作证。总体上说，美国法院的早期判例更多地考虑了作为受害方的私人原告的利益。但是，立法机关对此问题的价值取向却有所不同。《1958年联邦航空法案》(the Federal Aviation Act of 1958)规定，在任何由于事故引起的诉讼中，诉讼当事人不应当采纳CAB(当时负责航空事故调查的机关)对该事故的报告作为证据。随后的《1974年独立安全委员会法案》(the Independent Safety Board Act of 1974)进一步指出，NTSB(现时负责航空事故调查的机关)做出的任何事故调查报告的任何部分都不应当作为证据被采信，也不应当在任何相关事故的损害赔偿的诉讼活动中作为证据使用。但由于这种规定过于绝对，《联邦条例汇编》(the Code of Federal Regulations)对其作了一些修正。该条例区分了报告的事实部分和事故可能成因的认定分析部分，并规定报告的事实部分可以作为证据使用，但调查人员对事故可能成因的认定不能作为诉讼中的证据，且调查人员在关于事故成因的问题上应拒绝作证。为了更好地符合法律的规定并满足实践的需要，针对某一航空事故出具的一个调查报告现已被调查机关分为两个独立的报告：一个是事实报告，另一个是事故可能成因的认定报告。在事实报告中仅陈述经调查确定的事故发生的事实情况，不涉及调查人员对事故发生原因的认定分析[5]。当事人可以使用事实报告中的内容作为诉讼中的证据，而法律规定的禁止使用的报告仅限于事故可能成因的认定报告。

国际上的发展趋势也表明，各国都在一定程度上承认调查报告中的相关内容是可以作为证据使用的，只是在具体到哪些内容的判定上法官具有较大的自由裁量权。作为航空业的新兴国家，我国在处理该问题时必须把握好尺度：一方面，由于航空事故调查的专业性和调查过程的保密性，如果绝对禁止在举证时使用航空事故报告的内容，势必难以维护航空事故受害人的合法权益；另一方面，由于航空事故调查的目的并非是追究相关行为主体的责任而是吸取教训、预防事故再次发生，所以应当给事故调查报告中可以作为证据使用的部分划定范围，以促进航空安全与鼓励我国航空事业的发展，而通过立法方式明确该范围，更是十分必要的。

四、美国航空事故独立调查机关述评

美国国家运输安全委员会(National Transportation Safety Board，NTSB)，总部设在华盛顿，成立于1968年，直属国会领导，是美国专门负责运输(包括空运、海运、陆运)事故调查的组织机构[6]。其下属的航空安全局(the Bureau of Aviation Safety)专门负责航空事故的调查。根据《1974年独立安全委员会法案》，NTSB的职责是：管理事故报告；调查事故并提交包含事实和事故可能原因的报告；提出建议预防类似事故再次发生；向公众公布事故调查报告；以及进行专门的研究以改善航空安全。NTSB的事故调查工作按照严格、规范的程序进行，调查工作结束后，NTSB根据需要适时召开事故听证会，听取各方意见和民意民愿，再由NTSB独立形成事故调查报告[7]。

事故调查报告的内容包括事实、分析、结论、可能的事故原因以及建议，对责任问题不予涉及。事故调查报告由NTSB委员会讨论通过后，即为正式的事故调查报告，无须再经任何组织审批。NTSB调查事故时，主要依靠自己的专门调查人员，必要时聘请有关的专家参加，调查组不能有任何部门的行政人员。在事故现场调查阶段，只有事故调查组的发言人一个人有权对外发布消息，由他负责向媒体、事故幸存者及伤亡人员家属通报事故及事故调查情况。在现场调查结束以后的研究阶段，则由NTSB总部通过听证会、公布事故调查报告、接待和解答等各种咨询形式对外发布消息。该种调查模式具有独立性、公正性、科学性的优点，因而在事故善后工作中起到了不可替代的作用，并且在客观上缓解了社会压力、有利于维护社会稳定。但是，借鉴并不等于要全盘照抄美国模式，而是必须以有效预防航空事故的发生、促进航空事业的发展为宗旨，根据我国国情进行适当的调整和创新，同时明析航空事故调查本身并不是固定僵化的，相关方面的新问题将会随着我国事故调查机制的改革和社会的进步不断涌现出来，它们的解决还有赖于我国专家和学者在未来的进一步研究和探讨。

总之，我国民用航空事业刚刚起步，在航空事故调查方面的经验还不充分，且相关法律规定较为简略。因此，当务之急是理顺航空事故调查中的法律关系，厘清我国现行事故调查制度中存在的问题，建立符合我国国情的独立航空事故调查机关，逐步完善我国的航空事故调查法律机制。

参考文献:

[1]赵维田.国际航空法[M].北京：社会科学文献出版社，2000：77.

[2]翟安强.我国航空事故调查机制的建立[J].中国民用航空,2006,(2).

[3]Annex 13 To the Convention on International Civil Aviation: Aircraft Accident and Incident Investigation (the ninth edition),Art.5.12,AIG Divisional Meeting 1999, available at:http://www.icao.int.

[4]Roy Tress Atwood: “Admissibility of National Transportation Safety Board Reports in Civil Air Crash Litigation”,53 J.Air L.& Com.469.

[5]Papadakis:“Admissibility of Aircraft Accident Reports: An Update”,18 S.TEX.L.J.519,521.

[6]王居.美国国家运输安全委员会概况及其在航空事故调查中的几个问题[J].民航经济与技术,1994,(2).

[7]张宏波.美国事故调查的理念[J].劳动保护,2003,(2).

[责任编辑:郑男]