浅论公有公共设施致害的国家赔偿责任

周孜予，马晓伟

(东北林业大学 文法学院，哈尔滨 150040)

浅论公有公共设施致害的国家赔偿责任

周孜予，马晓伟

(东北林业大学 文法学院，哈尔滨 150040)

摘要：公有公共设施致害由民法调整存在着欠缺法理依据、不利于保障受害者合法权益、对设置者、管理者显失公平的问题。公有公共设施致害的严重性、保障受害者合法权益的需要、服务型政府的职能要求等必要性要求将公有公共设施致害纳入国家赔偿的范畴，在国家赔偿法中增加“公有公共设施致害”的法律规定，并辅之合理的配套程序。

关键词：公有公共设施；赔偿责任；国家赔偿

中图分类号：DF31

文献标志码：志码：A

文章编号：编号：1008-7966(2015)04-0030-03

收稿日期:2015-05-12

基金项目：2014年最高人民法院年度审判理论重大课题“完善刑事冤错案件国家赔偿制度研究”资助

作者简介：周孜予(1982-)，女，黑龙江哈尔滨人，副教授，法学博士后，主要从事宪法与行政法学研究；马晓伟(1991-)，女，山东青岛人，2014级宪法学与行政法学专业硕士研究生。

近年来，随着“公共服务理念”的不断渗入以及服务型政府的构建，国家对公有公共设施的建设力度大大增强，极大地便利了人们的日常生活。但是，随着重庆“虹桥”事件、长沙“公路百慕大”事件等重大公有公共设施致害案件的曝光，公有公共设施致害赔偿矛盾加剧，引起了全社会的极大关注。目前，我国司法实践中适用民法规则调整此类赔偿纠纷，但是，这种处理做法存在诸多弊端，极不利于保障受害者的利益。因此，探讨将公有公共设施致害纳入国家赔偿范畴，以更合理的制度予以规制显得尤为必要。

一、公有公共设施致害国家赔偿的理论基础

(一)公有公共设施的内涵

我国台湾地区1981年《国家赔偿法》第三条规定：“公有公共设施因设置或者管理有欠缺，致人民生命、身体或者财产受损害者，国家应负损害赔偿责任。”[1]“公有公共设施”这一概念便进入到大陆的学术界和理论界。然而，具体何种设施属于“公有公共设施”，法律未给予明确的规定。笔者认为，界定“公有公共设施”的内涵关键在于对“公有”和“公共设施”的理解。所谓“公有”，强调一种公共目的属性，是面向全社会范围的。而“公共设施”的内涵，除了具有公共目的属性，还在于对“设施”的界定：不动产及其附属设施，如道路及道路上的树木、路灯。部分人工化的自然公物，如三峡大坝、泰山等。在此基础上，“公有公共设施”应取较广意义上的理解，即“公有公共设施”指具有公共目的属性的供社会公众日常生活利用的一切不动产及其附属设施以及部分人工化的自然公物。

(二)公有公共设施致害的原因

公有公共设施存在的瑕疵是导致利用者在使用过程中遭受利益损害的原因。所谓瑕疵，也即故障、欠缺，指事物欠缺通常所应当具备的一般条件，缺乏最基本的安全性，随时有造成他人利益损害的可能性、危险性。根据瑕疵出现的阶段不同，分为设置上的瑕疵和管理上的瑕疵。公有公共设施设置上的瑕疵，又称“先天性”的瑕疵，指公有公共设施在设计、施工、建造、安置、装修等最初阶段就存在欠缺，是一种从一开始就存在不安全性的瑕疵，如设计误差、装修材料劣质等[2]。相较于公有公共设施设置上瑕疵的“先天性”，公有公共设施管理上的瑕疵具有“后天性”的性质，指公有公共设施在保存、维护、改良等管理活动存在瑕疵，如对设施保管不合理、未及时对设施进行养护、维修等。

(三)公有公共设施致害国家赔偿的构成要件

公有公共设施致害国家赔偿有四项构成要件，且缺一不可，具体包括：第一，利用者的损害必须是由公有公共设施造成的。第二，必须对利用者的合法权益造成具体的损害。“无损害即无赔偿”，只有切实造成了利用者人身或者财产利益上的减损，才能引起法律上赔偿责任的产生。第三，公有公共设施必须存在瑕疵。而且仅限设置上或者管理上的瑕疵。这种瑕疵使利用者一直处于危险状态，威胁其合法权益的完整性。第四，损害事实必须与公有公共设施的瑕疵存在直接因果关系。国家赔偿费用来源于社会每一个纳税人的税费，因此为了维护社会的公平正义，也为了维护司法的公正性，受害者在向国家申请国家赔偿时必须提供有效证据证明损害事实与公有公共设施的瑕疵存在直接因果关系。上述四要件必须同时具备，否则，不存在任何赔偿责任。

二、公有公共设施致害赔偿由民法规则调整的背景及存在的问题

(一) 公有公共设施致害赔偿由民法规则调整的背景

公有公共设施致害由民法规则调整有其特殊立法背景，源于1993年全国人大常委会法工委在《国家赔偿法》草案中关于“公有公共设施(当时称‘公共营造物’)”的一段文字说明：“桥梁、道路等公共营造物，因设置管理欠缺发生的赔偿问题不属于违法行使职权的问题，不纳入国家赔偿的范围，受害者可以依照民法通则的有关规定，向负责管理的企业、事业单位请求赔偿。”[3]国家赔偿法自颁布实施至2010年第一次修改一直以违法归责原则予以规制，而当时公有公共设施致害不被认定为违法行使职权，因此未被纳入国家赔偿法，而是适用民法规则进行调整。遗憾的是，16年后国家赔偿法进行首次修改时，虽然删掉了总则中“违法”二字，摒弃了不符合社会发展、社会需求的单一违法归责原则，但是，公有公共设施致害却再次被拒之门外，继续由民法规则进行调整。

目前，我国关于公有公共设施致害的赔偿规定零散地体现在《民法通则》、最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》以及《侵权责任法》中。其中，最主要的是《民法通则》第126条，该条规则同时确立了公有公共设施致害赔偿的过错归责原则。

(二)公有公共设施致害赔偿由民法规则调整存在的问题

公有公共设施是由国家设立，福泽于全社会。由于设立主体的特殊性以及覆盖范围的广泛性，因此，由民法规则进行调整往往显得捉襟见肘，究其原因，主要是民法规则在适用中存在以下几方面的问题。

1.公有公共设施致害由民法规则调整欠法理基础

众所周知，民法调整的是平等民事主体之间的人身管理和财产关系，强调主体之间地位的平等性。而在公有公共设施致害法律关系中利用者(社会公众)、管理者(有关行政主体)和所有者(国家)三方主体之间是不平等的行政法律关系，因此，适用民法规则缺乏相应的法理基础。

2.过错归责原则不利于保障受害者的合法利益

所谓过错归责原则，即只要公有公共设施的所有者或者管理者能够举出证据证明自己不存在过错，就可以免除赔偿责任。适用过错原则显然没有充分考虑利用者在三方主体中所处的弱势地位，利用者不能及时举出证据，最终只能败诉，得不到赔偿。因此，过错归责原则是极不利于保护受害者(利用者)的。

3.对设置者、管理者显失公平

在通常情况下，国家就是公有公共设施的所有权者。然而，为了方便管理、也为了便利公众，国家通常会采取订立行政合同、委托等方式将公有公共设施交由符合资格条件的企业、事业单位或者其他组织进行管理，并接受国家的监督。“公有公共设施致害都由设置者、管理者赔偿，将使这类非营利性部门背上沉重的经济负担，而且使这类高风险部门、危险职业承担比其他部门更多的责任，这对其是不公平的。”[4]

三、公有公共设施致害纳入国家赔偿范畴的必要性以及域外立法实践

随着社会经济的发展、教育水平的普遍提高以及司法环境的极大改善，公民的权利意识也越来越强，传统“民不与官斗”的思想早被抛弃，人们越来越多的走进法院，去维护自己的合法权益。《国家赔偿法》是保障人权的法律，当然应当全面完善的保护公民合法权益，当好人民的“保护伞”，将公有公共设施致害纳入国家赔偿法予以规制。

(一)公有公共设施致害纳入国家赔偿范畴的必要性

1.公有公共设施致害的严重性

1996年2月，重庆发生“虹桥”坍塌重大事故，造成40人死亡，14人受伤，直接经济损失620余万元。2005年至2006年长沙市发生“公路百慕大”系列重大交通事故，总共38起，其中2起特大交通事故。2012年8月24日5时30分建成不到一年的哈尔滨阳明滩大桥一段引桥发生断裂垮塌事故，造成3人死亡5人受伤。据不完全统计，每年发生的类似案件达数万件，然而，在这数量众多的案件中得到合理解决的很少、受害者拿到赔偿的更少，矛盾日益加剧。公有公共设施是国家面向社会提供的福利，覆盖面至整个社会，因此，一旦发生此类事故，损害严重程度将难以想象。正是因为这种严重性，我们更需要一种完善合理的赔偿制度以避免对受害家庭的“二次伤害”，而将公有公共设施致害纳入国家赔偿法是最佳的选择。

2.保障利用者合法权益的需要

国家赔偿背后显示的是一个国家的公信力，正是基于国家这种强大的公信力，才使国家赔偿能够在最大限度上保障利用者的合法权益。如果坚持完全由设置者、管理者进行赔偿，一者该类机构往往财力有限，存在法院有效判决执行不及时、执行不完全的风险；二者，因具体责任归属难以确定，导致相关责任机构之间相互推诿责任，这都将严重影响受害者利益的实现。将公有公共设施致害纳入国家赔偿法进行调整，能够有效避免上述问题的产生，从而消除利用者的后顾之忧，切实保障利用者的合法权益。

3.服务型政府的职能要求

受公共服务理论的不断影响，原本的国家主权理论正逐渐被服务理论取代，权力行政也转向服务行政。服务行政也即给付行政，提供全面便利的公有公共设施是现代国家的首要责任之一，由此导致的损害赔偿当然属于国家赔偿的范畴，由国家承担赔偿责任。国家为保障人民福祉，有义务提供公共服务，同时公民有权利利用公有公共设施以及从政府得到福利给付[5]。如果国家没有尽职尽责地履行上述义务，给公众带来无法预料的损害，就应当承担相应的赔偿责任。

4.增强相关责任者责任意识的需要

将公有公共设施纳入国家赔偿法调整，能够极大地增强相关责任者的责任意识。随着国家赔偿法对行政责任主体追偿制度的不断完善，国家在赔偿受害者之后，将具体根据责任主体的职务性质、过错程度、造成损害的轻重、社会影响的大小等因素进行综合考量，确定最终的追偿，并辅之行政处分，触犯刑法的，加重追究刑事责任。因此，如果将公有公共设施致害纳入国家赔偿范畴，能够无形中给行政主体以精神上的压制，时刻提醒自己的职责所在、责任所在，“以史为诫”，从而以更严谨的态度投入到日后的工作当中。

(二)公有公共设施致害国家赔偿的域外立法实践

世界范围将公有公共设施致害纳入国家赔偿法予以调整在大陆法系和英美法系都存在，且在立法和司法实践中都非常成功。其中，大陆法系以日本和我国台湾地区为代表，其中日本在公有公共设施致害赔偿立法和司法实践最为发达。1916年，日本“德岛游乐园木案”首次以判例的形式确立了公有公共设施致害的国家赔偿责任，随后，在《国家赔偿法》第二条第一款进行了明确的规定：“因道路、河川或其他公共营造物之设置或管理有瑕疵，给他人带来损害时，国家或公共团体，对该损害承担赔偿责任”[6],确立了严格无过错归责原则。我国台湾地区的立法直接借鉴于日本，在国家赔偿法中明确规定了公有公共设施致害的国家赔偿责任。英美法系中以美国和英国为代表，它们都承认公有公共设施致害的国家赔偿责任，但是并没有具体规定在两国的国家赔偿法中，而都是在司法判例中确立了公有公共设施致害的政府赔偿责任。

四、公有公共设施致害纳入国家赔偿法的几点构想

“有损害即有赔偿”。赔偿在性质上是一种事后的救济，但却是社会公认的能够最大程度抚慰受害者的方法，因此，一种完善而又全面的赔偿制度的必不可少，其重要性更是不言而喻。基于前文对公有公共设施致害赔偿由民法规则调整存在的问题的介绍分析、对公有公共设施致害纳入国家赔偿范畴的必要性的阐述以及对域外相关立法实践的介绍，在此基础上，笔者提出几点对公有公共设施致害纳入国家赔偿法的构想。

(一)国家赔偿法增加“公有公共设施致害”的法律规定

公有公共设施致害存在两个不同的责任主体，一是直接责任者，即公有公共设施的设置者、管理者，二是间接责任者，国家，也是最直接的赔偿主体。随着我国经济持续高速的发展、公民法律维权意识的增强以及十八届四中全会全面推进依法治国的逐步实现，面对日益出现的新型事件以及社会需求的不断增长，将公有公共设施致害纳入国家赔偿法是社会发展的必然要求，也符合世界范围内赔偿法未来的发展趋势。国家赔偿法是一部保障人权的法律，当然应当最大限度保障受害者的合法权益，在国家赔偿法中增加“公有公共设施致害”的法律规定。

(二)确立无过错归责原则

无过错责任原则反映了现代损害赔偿制度的发展趋势，更加强调站在受害人角度考虑，侧重损害责任的合理分配，实现社会的公平正义。“既然国家或者公共团体建设道路、公园、学校等公共设施供广大国民利用，由于设施的瑕疵，利用者以通常的用法加以利用而发生无法预料的损害时，作为该设施的提供者即应当承担责任。”[7]这段话出自日本的判决书，很直白地道出了公有公共设施致害赔偿适用无过错归责原则的法理基础。归责原则确定的重要性不言而喻，自然成为立法和司法面临的关键问题，因为它决定着国家最终是否应当承担赔偿责任。我国的马怀德教授曾这样表述过：“国家赔偿法修改建议稿第七条实质上确立的是无过错责任原则，目的是更大限度的保障公民的权利。”笔者认为，为了在更大的范围内为受害者提供有效救济，保障公民的基本人权，公有公共设施致害赔偿责任应确立无过错归责原则。

(三)确立以受害者实际损失的具体赔偿标准

目前，我国国家赔偿法适用的赔偿标准包括法定赔偿标准和直接损失标准，分别适用于人身权和财产权的赔偿。但是，这两种赔偿标准都明显偏低，而且也缺乏灵活性、针对性和公正性。现实生活是多变的，也是复杂的，一旦发生事故，造成损害的范围往往远超出法律规定的范围。而赔偿标准缺乏灵活性和针对性，将严重影响受害者合法权益的取得。我国民事赔偿制度经过多年的不断完善已经非常的成熟，国家赔偿法与民事赔偿源自一脉，因此应当吸收借鉴民事赔偿制度的成熟之处，确立受害者实际损害为原则的赔偿标准，站在受害者角度，有针对性的进行赔偿，最大程度地抚慰受害者物质上以及精神上的创伤，切实保障受害者的利益，实现社会公平正义。

(四)明确规定免责事由

前文阐述了公有公共设施致害赔偿必须同时具备四要件才能引起国家赔偿的产生，换言之，只要缺少四要件任何一项，国家就不承担赔偿责任。除此之外，公有公共设施致害国家赔偿还存在以下几项免责事由，具体包括：第一，不可抗力造成的损害。第二，第三人造成的损害。第三，受害者本人故意造成的损害。

(五)设置相应追偿机制

公有公共设施致害国家赔偿责任应当构建对行政责任主体的追偿制度，切实落实对相关责任者的惩罚。发生公有公共设施给利用者造成损害的事实，能够肯定的是，公有公共设施的所有者或者管理者必然在主观上存在不同程度上的过错。从此种意义上讲，所有者或者管理者应当承担赔偿责任，而从最大程度保障受害者的角度来讲，由国家向受害者提供合理赔偿是最理想的选择。至于管理者的责任，国家可以构建配套的追偿制度，设置一些综合的量化指标，在国家对受害者进行赔偿之后，对相关责任者进行考量，最终确定是否对其进行追偿，“有权力即有责任”。

公有公共设施的建设已经成为评价服务型政府实现程度的重要指标。我们依赖于国家提供的这些公有公共设施，并通过这些设施来实现我们的日常生活，提高我们的生活质量。将公有公共设施致害纳入国家赔偿法，辅之以无过错责任归责原则进行规制，同时提高赔偿标准，确立以受害者实际损害为原则的赔偿标准，是社会发展的要求，是人民的愿望，更是以实际行动贯彻落实宪法尊重和保障人权基本精神的表现。

参考文献:

[1]吴淑霞.公共设施致害应当纳入国家赔偿[J].湖北职业技术学院学报，2006，(9).

[2]谢群山.公有公共设施致害国家赔偿若干问题研究[D].江苏：苏州大学，2006.

[3]黄文忠.公有公共设施国家赔偿制度的立法探讨[J].上海青年干部管理学院学报，2014，(3).

[4]陈玉刚，李婷婷.浅谈公产致害的国家责任[J].当代法学，2008，(2).

[5]张小叶.公有公共设施致害的国家赔偿责任初探[D].北京：中国政法大学，2004.

[6]吕宁.论公有公共设施致害的国家赔偿[J].政治与法律，2014，(7).

[7]马怀德，喻文光.公有公共设施致害的国家赔偿责任[J].法学研究，2000，(3).

[责任编辑:郑男]