行政诉讼重作判决的期限问题

张 林

（中南大学 法学院，湖南 长沙 410083）

重作判决是指人民法院在作出行政判决时，除了可以判决撤销或部分撤销该违法的具体行政行为外，还可以一并判决被告行政机关重新作出具体行政行为。重作判决是我国行政判决的一种形式，而关于重作判决的期限问题，则是重作判决能否真正发挥效用的关键。

一、我国行政诉讼重作判决期限概述

（一）我国行政诉讼重作判决期限的内涵

对于重作判决的期限，学界并没有明确的含义来对其进行论述。从字面而言，重作判决的期限，是指人民法院在判决被告行政机关重新作出具体行政行为时，在判决书中所明确规定的时间。这一时间是被告行政机关在规定的时间内必须作出相应行为，如不按时履行义务，则会受到一定惩罚的时间。比如奥地利就规定“它可以对违法的行为确认无效、宣布撤销；可以要求行政机关采取某些措施；也可以责令有关行政部门在8个星期以内作出新的决定或发布新的行政法规；最后还可以判决行政机关赔偿”。[1]这其中的“8个星期”就是重作判决的期限。

（二）我国行政诉讼重作判决期限存在的必要性

众所周知，一份判决书必然要附期限，没有期限的判决书不能称之为一份完整的判决书。因此，笔者认为，我国行政诉讼重作判决的期限有其存在的必要性。

首先，我国法律既然规定了重作判决这种判决形式，就说明这一判决必然是需要执行的。而被告行政机关执行这一判决的时候，也是需要时间限制的。因此，人民法院在作出重作判决时，必须在判决书中规定重作的期限。如果没有这一期限，被告行政机关可能会产生因为没有具体的时间限制而拖延履行的情况。在这种情况下，原告人的合法利益得不到有效的维护，同时法院也难以以被告行政机关不履行相关判决为由作出相应处理。这样既不利于我国行政诉讼判决制度的发展，也不利于司法权对行政权的监督，有损法院的司法权威。

其次，我国只规定“如不及时作出具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或当事人的利益造成损失的，可以限定重新作出具体行政行为的期限”。①参见《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题解释》第60条的规定。但是，这一规定明显是有瑕疵的，任何重作判决甚至任何判决的不及时履行，都会对上述利益（或部分利益）造成侵害。因此，任何判决都需要规定一定的时间限制。期限的存在有利于行政诉讼重作判决的具体执行，也有利于维护国家利益、公共利益或当事人的合法权益。

二、我国行政诉讼重作判决期限的混乱及其原因

（一）我国行政诉讼重作判决的期限混乱

1.我国法律对于重作判决期限的规定不够完善

我国行政诉讼法明确规定了重作判决的适用条件，但对行政诉讼重作判决的期限问题，只在司法解释中笼统地规定为：“人民法院判决被告重新作出具体行政行为，如不及时作出具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者当事人的利益造成损失的，可以限定重新作出具体行政行为的期限。”此款确定了“以不限定重作期限为原则，以限定重作期限为例外”的方针。根据这一条款的规定，人民法院在一般情况下判决被告重新作出具体行政行为时，可以不限定重作的期限，只有不及时重作会危及到国家利益、公共利益或当事人利益时，人民法院才会在重作判决书中限定期限。由此可知，对于重作判决的期限，我国法律规定得比较笼统，只规定特殊情形下要确定重作期限，而对于重作期限究竟是多长时间，却只字未提。

2.我国重作判决的期限在实践中运用混乱

学界对于行政诉讼重作判决的研究相对较少，而对重作具体行政行为期限的研究更是少之又少。在仅有的几篇学术期刊中，学者们也都只谈到了应当明确重作判决的期限，但并未从实证的角度入手来进行论证。众所周知，一份完整的判决书中必然有对时间的限定，比如判决书的生效时间、当事人的上诉时间等，而期限的缺失则会导致判决书的不完整。虽然有学者对我国重作判决的期限问题进行过研究，但在司法实践中，因重作判决期限未确定而导致的混乱问题一直存在。就以下几份重作判决的判决书来看：安徽省高院（2013）皖行终字第00064号判决书对于重作判决有着明确的规定：“责令省工商局于判决生效之日起十五日内重新作出具体行政行为。”[2]而广东省高院(2013)粤高法行终字第314号判决书对于重作判决的期限是这样规定的：“责令潮州市知识产权局于原审判决60日内重新作出具体行政行为。”[3]不仅如此，同样是安徽省高院的判决书，（2013）皖行终字第00059号判决书对于重作判决的期限则只写了“责令马鞍山市人民政府重新作出复议决定”。[2]北京市很多关于商标侵权纠纷的案件，在判决书中也只提到要“商标评审委员会重新作出裁定”，[4]而对具体的期限则未作规定。从以上几份判决书中我们可以看出，对于判决被告行政机关重新作出具体行政行为的期限，各个高院之间的规定不尽相同，甚至同一高院内部，在行政诉讼重作判决书的期限方面也不尽相同。各个法院之间对于期限规定的不同甚至模糊，容易使法院之间类似案件因为期限的不同而得到不同处理，有碍公平。同时，由于判决书只规定责令行政机关重新作出具体行政行为，而未明确规定具体时间，这就可能使得有些行政机关钻判决书的漏洞，打执行期限的“擦边球”，在履行相应义务时故意拖延，而法院又难以根据拖延情况认定被告行政机关未履行法院判决，因此也就难以对其行使一定的强制执行措施。如此一来，人民法院的重作判决不能有效地维护行政相对人的合法权益，同时也影响了法院的司法权威和公信力。

（二）我国行政诉讼重作判决期限确定中法官裁量权的运用

我国行政诉讼重作判决出现不同的期限，是由很多因素造成的，除了我国法律规定不完善以外，最重要的因素就是法官自由裁量权的影响。目前我国法律只规定在某些情况下人民法院可以判决行政机关重新作出具体行政行为，但对于重作判决具体操作方面的内容，却没有明确的规定。而实践中多判决行政机关在一个月或者三个月内重新作出具体行政行为，这是司法实践的良好探索，但仍显混乱。法官在遇到此类案件，只能根据司法的自由裁量权来确定重作行为的期限。而法官的自由裁量权，则涉及到我国司法权和行政权的关系问题。我国法律规定人民法院可以责令被告行政机关重作具体行政行为，体现了司法权对行政权的尊重。行政机关由于管理的专业性，必然积累了大量的行政技术经验，这些经验就是行政机关赖以快速、有效决策的重要依据。而法院往往缺乏政府管理所必要的技术和专业素养。同时，由于受判案时间的限制，法院对法律执行过程中的很多问题都不能进行深度的理解，也没有行政机关超强的反应能力。因此，当法院涉及到一些具有高度技术知识或者需要高度行政经验才能解决的案件时，除了审查行政程序是否合法以外，对其他问题往往是无能为力的。当我国法律对重作期限规定不明确时，不具有行政专业技术知识和经验的法官则会根据个人的司法经验、生活经历等来明确这一时间，这样，也就导致了我国重作判决期限五花八门现象的发生。

三、完善我国行政诉讼重作判决期限的相关措施

（一）明确规定重作具体行政行为的期限

对于重作判决的期限问题，在研究中一般分为两种情形进行考虑。在行政重作判决案件中，行政许可案件是比较特殊的一类，因为在此类案件中，一般可以直接适用《行政许可法》20日的规定。但是，对于其他类行政案件的期限问题，则不能直接适用。在江必新教授看来，法律对期限有明确规定的，此期限为重作判决可以限定的最长期限。没有规定的可以参照作出具体行政行为的通常时间。[5]也就是说，虽然目前我国法律未规定重作判决的具体时间，但是我们仍可以根据司法实践来确定这一时间。而这个“通常时间”一般应当认为是我国一些规范性法律文件中所规定的时间，在一些具有自己办事规则的行政机关，也可以认为是该行政机关内部办事规则所确定的时间。但如果没有规范性文件或内部办事规则作为参考，则可以参考以往处理类似案件所需要的时间。在此基础上，有学者进一步提出，法院作出的期限不应当对原告的相关权利造成损害，对于紧急情况，可以判决立即重作具体行政行为。[6]

（二）明确重作期限的起算时间

明确重作具体行政行为的期限，是完善我国行政诉讼重作判决最重要的问题。但是除了上述期限的确定问题外，我们还应当关注重作期限的起算问题。《行政许可法》明确规定了“行政机关应当自受理行政许可申请之日起的20内作出行政许可决定”，也就是说，行政许可的期限为受理之日起的20日内。但在法院责令重作具体行政行为环节，没有行政相对人的申请，自然也就没有受理一说。因此，在行政许可案件中，对于重作判决，也就不能从申请之日起算。笔者认为，其重作具体行政行为的期限，应当从判决书生效之日起算。而行政许可案件以外的其他行政案件，由于没有行政许可类案件的申请程序，因此也应当将重作判决的生效之日作为重作具体行政行为的起算之日。

（三）对被告行政机关在规定期限内不作为设置一定的惩罚措施

即使确定了重作具体行政行为的期限和起算时间，也不能排除有些被告行政机关在规定的期限内不履行义务现象的发生。而此时，就应当对被告行政机关在规定期限内不履行判决书规定的义务而设置一定的补充和惩罚措施。如果被告行政机关没有在正常的时间范围内重新作出具体行政行为，人民法院可以裁定补充被告行政机关作出具体行政行为所需要的期限。被告在规定期限内仍不作出具体行政行为的，则需要一定的惩罚措施。这些惩罚措施主要规定在《行政诉讼法》第65条第3款中。例如，被告行政机关在判决书规定的期限内不履行相应义务的，对该行政机关可以按日处以50元到100元的罚款；或者人民法院也可以向该行政机关的上一级行政机关提出司法建议，也可向监察、人事机关提出司法建议；对于被告拒不履行判决、裁定规定的义务，情节严重构成犯罪的，人民法院应当依法追究其主管人员和直接责任人员的刑事责任。当然，要想这些强制措施真正发挥作用，还需要行政相对人的主动申请，不然法院也无从知晓被告行政机关是否已履行相应的行政判决。但是，从我国多年的司法实践来看，到目前为止，还没有出现法院因为被告行政机关不履行判决书的规定而受到相应惩罚的现象发生，这种惩罚既包括司法判决也包括罚款等。所以，对于不履行法院判决的行政机关的这种惩罚措施究竟可不可行，还有待进一步探究。

[1]罗英.行政诉讼重作判决的比较及其启示[J].湖南科技大学学报(社会科学版),2008(6):31.

[2]太科融资担保有限公司、安徽省联合大型软件工程研究中心Jie Cheng（程杰）诉安徽省工商行政管理局工商行政登记案（2013皖行终字第00064号判决书）[EB/OL].http://www.ahcourt.gov.cn/sitecn/xzjx/58959.html,2013-12-16.

[3]（2013）粤高法行终字第314号判决书[EB/OL].http://www.gdco urts.gov.cn/ecdomain/framework/gdcourt/jndbijapddnebboelcfa pbecpepdn hbe.jsp?wsid=LM440000002013120211291263778 6&sfcz=0&ajlb=2,2014-06-28.

[4]中华人民共和国国家工商行政管理总局商标评审委员会与优胜实验室公司等因商标异议复审行政纠纷（2013高行终字第717号判决书）[EB/OL].http://bjgy.chinacourt.org/paper/detail/2 013/11/id/1265973.shtml,2014-06-2

[5]江必新,梁凤云.行政诉讼法理论与实务（下）[M].北京:北京大学出版社,2011:1152.

[6]常晓云.行政诉讼重作判决具体适用之探析[J].行政与法,2011(8):74.