论江苏省海域使用权流转体系的构建*

孙安英，陈丽

(淮海工学院 连云港 222005)



论江苏省海域使用权流转体系的构建*

孙安英，陈丽

(淮海工学院 连云港 222005)

当前海洋经济在各沿海城市的GDP中扮演着越来越重要的角色，海域使用权市场抵押、出租、转让等在各沿海省、市、自治区持续进行，文章围绕江苏省海洋使用权流转交易出现的问题，从海域使用权机制、监督机制、交易平台和市场流转交易方式等方面进行了剖析，并提出建议，以期能在立法、政策及实施方案上为建设江苏的蓝色经济发展有所帮助。

海域使用权；流转体系；完善；评估机制；交易平台

在2014年初召开的全国海洋工作会议上，海域使用权流转体系的完善被提上了重点工作部署，并且与以往原则性表述不同的是，本次会议提出了具体的海域使用权市场化工作的实施措施，比如完善海域物权产权交易制度；规范海域使用权转让、抵押、出租二级市场；培育市场中介服务机构；开展海域基准评价评估，建立健全有偿使用制度等。构建一个科学完善的海域使用权流转体系，已成为包括江苏省在内的各沿海城市发展海洋经济的必然要求。

1 江苏省海域使用权流转的现状

1.1 江苏海洋经济发展现状

随着江苏省政府颁布实施《江苏沿海地区发展规划》、《长三角地区区域规划》，江苏的海洋经济发展进入一个重大机遇期，2006年江苏省的海洋生产总值为1 287亿元，2013年则直接达到了5 180亿元。而根据江苏省政府颁布的《江苏省“十二五”海洋经济发展规划》，至2015年，江苏省的海洋生产总值将突破6 800亿元，占全省地区生产总值的10%以上。这表明江苏省政府已经把海洋经济当作新的经济增长极，海洋开发进入快车道。

从江苏省沿海经济发展历史来看，一直以来，江苏省的海洋经济规模与江苏省区域经济在全国的地位是极不相称的，与沿海兄弟省(自治区、直辖市)相比存在很大的差距，如2011年，江苏省GDP为49 110.27亿元，位居全国第二位，比位居首位的广东省差3 563.3亿元，而同年江苏省的海洋生产总值为4 218亿元，却位居全国第六位，比位居首位的广东省差5 598亿元，也就是说，江苏省生产总值要赶超广东省，必须大力发展海洋经济。而从实际情况来看，要实现这一盛况，江苏面临着巨大的挑战。江苏拥有7个亿吨大港，长期以来，江苏省在海洋产业结构上主要以第二产业为主，第三产业比重偏低，而如果过于依赖第二产业，势必造成水资源、土地资源消耗高，生态环境压力大等问题。

目前，海洋船舶业和海洋交通运输业是对江苏省海洋经济拉动最大的产业，而一些新兴产业如海洋工程装备制造业、海洋生物医药业及海洋电力业与广东、山东、浙江等省相比，存在很大的差距。另外，从产业分布上来看，江苏省的海岸线主要分布在连云港、盐城和南通3个城市，目前这3个城市的海洋产业布局存在着同质化的现象，如风电产业已经在连云港形成产业链，可盐城市也在进行风电项目，这势必造成两个港口的非正态竞争，不能形成集聚效应，如果3个城市能合作共赢，错位竞争，形成产业集聚，那么江苏的海洋经济势必能得到更好的发展。因此，江苏省必须要构建一个科学合理的海域使用权流转体系。

1.2 江苏省海域使用权流转建设情况

1.2.1 政策制度建设

江苏省政府越来越重视发展海洋经济，相继出台了一系列有助于发展海洋经济的政策制度及措施，如2009年制定《江苏省海域使用权抵押登记暂行办法》，让省内海域使用权抵押贷款业务大量增加；2012年12月、2013年5月南通市政府和连云港市政府分别建立海域使用权“直通车”制度，大大简化了用海建设项目审批手续，提高了审批效率，从而实现海域与陆域联动发展，提升了沿海开发水平。

1.2.2 交易平台建设

2010年2月3日，南通市建立了全国首家海域使用权交易中心，紧接着江苏省的其他沿海城市也相继成立了海域使用权交易中心，使海域使用权交易市场实现了公开公平化，同时实现了海域使用权的规范储备管理。比如，2011年10月17日，南通市首次通过挂牌方式成功出让了1宗直接管辖海域的海域使用权，南通华莹海苔食品有限公司以2 025元∕(hm2•a)的价格竞得面积为156.8 hm2养殖用海的两年海域使用权，比国家规定的养殖用海海域使用金征收标准高8倍。

1.2.3 海域价值评估建设

江苏省目前在海域使用论证方面已经具备了一定的基础，也形成了适合江苏省地域特点的管理体系，如在海域使用论证方面，国家海洋局批准了近100家资质单位，其中江苏省有9家；同时还专门设立了省级评审专家库；在海域动态监测方面，则分别在3个沿海市区建立了海域使用动态监管中心；自国家部署“数字海洋”这一重大战略以来，江苏省通过采集江苏省海洋基础地理数据，调查“908”专项数据，建设沿海基础地理数据库、江苏海域确权数据库、江苏海洋经济数据库、海洋资源与环境数据库等4个数据库，构建江苏省级海洋数据中心，结合4级网络传输平台体系，采用集中与分布相结合的模式，实现了各级海洋行政主管部门之间的信息链接与信息交换[1]。

2 存在的问题。

2.1 海域评估机制不完善

2.1.1 海域评估人员知识不完善

海域评估是一项比土地评估更复杂的工作，要求评估人员不仅要具有一定的海洋工程和海洋自然科学等方面的知识，还要掌握一定的法律、经济、管理等理论知识。但从调查的情况来看，江苏省目前的资产评估机构出具的海域评估报告质量差异性很大，主要还在于部分评估人员没有完全把握海域评估技术要点，对海域的特殊性认识不深刻。

2.1.2 部分海域使用论证资质单位不合格

从历年国家海洋局对取得海域使用论证资质的单位进行检查的结果来看，江苏省有部分资质单位在论证工作中不能严格执行有关法律法规和技术规范，其人员配备、仪器设备、内部管理、论证项目合同等方面还存在很多问题。

2.1.3 金融机构实际操作中存在的问题

江苏省共有3家评估单位入选国家海洋局发布的《海域评估机构推荐名录》，分别是连云港市海域使用保护动态管理中心、南通市海籍调查测量中心和南京师范大学。从银行业专业人士反馈的信息来看，在海域评估的实际操作中，江苏省各银行业金融机构未选择目前的这3家海域评估机构，而是设立了内部评估机制，外部评估结果一般只作为参考，内外部评估结果相差较大时均以内部评估结果为准[2]。

2.2 市场流转交易方式需要完善

目前我国海域使用权一级市场的出让主要是通过行政审批的方式进行；二级市场的流转方式主要依据2007年颁布的《海域使用权管理规定》，包括转让、出租和抵押等流转方式。目前存在的问题是对转让的具体范围没有区分，另外海域使用权期限方面也没有明确说明，这很容易导致合同上的漏洞，不利于保护使用权人的合法利益[3]。

2.3 海域使用权流转交易监督机制需要完善

因为海域资源的特殊性，部分执法部门及行政审批部门在海域使用权行政审批过程中出现暗箱操作、幕后交易和权力寻租等不良现象；某些沿海市县在养殖用海二次发包中，存在社会势力违规插手发包工作及恶意串通、压低价格、排斥竞争等不正当交易行为，严重影响了海域资源的公平、公正配置。因此，要使海域使用权得到正常流转，必须加强管理力度，建立有效地监督机制。

3 建议

3.1 建立科学有效的海域评估机制

3.1.1 细化海域使用金标准

海域属性存在较大的差异性，反应到海域使用金标准上也应该有所变化，目前江苏省的海域使用金标准还需要一步细化并不定期修订，只有逐步实现基于海域使用类型的海域定级，才能更准确地反映海域市场价值。

3.1.2 构建科学的海域价值评估体系

要充分考虑海域资源的特殊性，考虑各海域的均质区域、自然区位以及使用类型都存在较大差异，借鉴参考我国在土地、矿藏、水利等资源性资产评估理论和方法，形成一套科学有效地海域使用价值评估体系。

3.1.3 成立具有市场经验的、专业的海域使用权价值评估机构

既然大部分银行业金融机构无法接受研究性评估机构给出的评估结论，那么，各级海洋政府管理部门就要着力培养具有市场经验的专业评估机构。

3.2 完善流转交易方式

3.2.1 严格规范一级海域使用权市场主体的准入条件与资格

一级市场的主体主要是政府和取得海域使用权的单位和个人，要确保海域使用权分配给高效利用海域的市场主体手中，以避免造成海资源的浪费和无序开发，同时对申请人的资金要有具体的要求，可以效仿公司法中注册公司对资本的规定，对注册资金限制3万～10万元之间。当然，也要注意防止海域使用权被垄断。在制定海域一级市场主体准入规则方面，可以参考美国渔业产权制度的具体做法，捕鱼许可证申请人的从事渔业捕捞的独立作业性、捕鱼历史和过去的捕鱼成效等因素决定着其申请资格，这样能有效地阻止一些没有使用意图的人在取得海域使用权后将其转让或出租来谋取利益，从而保护渔业资源者。

3.2.2 完善海域使用权取得方式

《海域使用管理法》对海域使用权的取得方式没有具体的标准以及详细的操作程序，但从近几年各沿海省、市、自治区的市场化操作来看，大部分沿海城市更倾向于挂牌，公益性用海可以使用审批方式，经营性用海可以使用拍卖、继承、招标和挂牌等方式。

3.2.3 构建海域使用权出让合同

国内王利明教授[4]早在2007年就曾撰文建议增加海域使用权出让合同，明确双方当事人的权利与义务关系及违约责任等问题，使其符合物权的一般规则。我国的土地使用权转让制度经过多年的探索，目前具备比较完善的体系，可以借鉴土地使用权出让合同的方法，来制定科学合理的海域使用权出让合同，保护海域使用权人的权益。

3.2.4 完善海域使用权收回补偿制度

从全国很多关于海域使用权收回补偿案来看，激化地方政府与海域使用权人矛盾的主要原因是《海域使用管理法》的不完善，特别是在海域使用权期满收回的补偿问题上没有一个明确的标准。因此，国家和省、市、自治区政府应该制定一个统一的海域征收补偿标准和详细的操作程序，明确说明包括海域附着物补偿费、海域养殖物补偿费、海域使用权补偿费及其他种类项目的补偿金的具体计算方法；明确具体的补偿方案法律程序和措施。

3.3 加强交易监督机制

监督不力是导致权利寻租现象的重要原因，因此只有把资源配置权从官员手中还给市场，用市场分配取代行政分配，才能消除“钱权交易”，切断干部特别是领导干部的权力寻租链条，才能彻底打击贿赂和腐败，从实际效果来说，这将比单纯约束权力更为有效、彻底。因此，国家海洋局有关部门应该出台严格的监督管理办法，明确规定海域市场化配置中的各种违纪违法行为，特别是像恶意投标、非法挂牌以及分包转包行为，要受到严厉的处罚，同时要吸收广大群众参与到监督机制中来，让广大群众拥有知情权、监督权，才能真正实现市场化配置的阳光化。

3.4 加强交易平台的功能作用

江苏省的交易平台建设经过近4年的运行，逐步走上了公开、公平、透明的市场化运作轨道，为海域市场的科学管理做出了应有的贡献。笔者认为除部分涉及国家及公共利益的用海需求必须由海域主管部门审批外，其他的商业用海以及一些围填海项目，依法需要凭国有土地使用权证书办理建设工程的规划许可、施工许可、房屋产权登记等手续，如果能通过交易平台让海域使用权人凭海域使用权证书办理，将大大缩短项目周期，提高用海效率，也只有这样才能达到市场化流转的要求。

3.5 成立涉海专业性金融机构

人民银行应出台相关的信贷管理办法，拓宽融资渠道，搭建银企合作平台，鼓励和推动涉海企业在境内外资本上市融资，支持民营资本参与海洋经济重大项目，鼓励民营企业融入海洋战略性新型产业发展，积极支持金融部门参与发展海洋经济，鼓励银行业金融机构加大对海洋经济重点领域、重点项目和企业的信贷资金投放力度。

[1] 顾云娟，张东，陶旭.江苏海洋多源异构数据的整理与入库方法[J].海洋开发与管理，2012，29(11).

[2] 刘仁林，倪兴明，林瑶.江苏海域使用权抵押贷款实践与探索[J].金融研究，2013(12).

[3] 国家海洋局.海域使用权管理规定[Z].2007.

[4] 王利明.以《物权法》立法为契机进一步完善海域无权制度[J].海洋开发与管理，2007，24(1).

国家海洋局海域管理技术重点实验室基金资助项目“海上构筑物登记政策问题与制度建设研究”(201214)和国家海洋公益性行业科研专项经费资助项目“海域使用权价值评估技术体系与决策系统研究与示范”(201105004).

P74

A

1005-9857(2015)08-0048-04