当前我国环境执政能力研究：现状与展望

韩晓慧

（厦门大学哲学系，福建　厦门　361000）

当前我国环境执政能力研究：现状与展望

韩晓慧

（厦门大学哲学系，福建厦门361000）

我国虽已建立完备的环境政策体系，但环境政策的执行却未取得预期的效果，环境执政能力建设问题日益突显。当前国内对环境执政的研究主要集中在环境执政能力的定义、环境执政中存在问题分析、国外环境执政能力建设的经验及其启示等方面，深入分析并展望我国环境执政能力建设发展状况，对提高我国环境执政能力具有重要意义。

环境；执政能力；研究；展望

近年来全国范围的空气质量恶化，雾霾频发且危害加重，一次次敲打着国人对环境污染的敏感神经。政府虽已深刻认识到严峻的环境形势，并相继出台环境保护政策加以遏止，但在实际执行中并未取得应有成效。据专家调查，《环境保护技术政策要点》中的环境政策得到全面执行的仅占38.8％，阶段性局部执行的占47.3％，从未执行的占13.9％。［1］由于环境政策执行存在偏差，甚至存在消极执行及不执行等问题，环境政策的预期目标不能顺利实现。提高环境政策执行的成效，增强环境执政能力建设，是切实解决我国环境问题的当务之急。

一、环境执政能力概念的界定

我国对环境政策执行力的研究较晚。虽然早在1956年我国就提出“综合利用”工业废物方针；20世纪60年代提出“三废”处理和回收利用的思路；70年代形成“环境保护”“环境管理”等科学概念；80年代环境政策体系不断完善。但到了90年代，我国环境状况依然是：局部有所改善，整体仍在恶化。世纪之交，人们发现环境政策与环境治理的效果间差距日益增大。至此，环境政策执行力即环境执政能力问题受到环境政策制定者、环保主义者及相关学者们的广泛关注。

环境执政概念的提出始于李康（1999）的《环境政策学》一书。他从环境执政主客体之间关系的角度提出，环境执政是政策执行者与受控者之间的互动，即在政策合法、执行合法及取得双方或多方共识的前提下，利用政策自身及政策执行机关的权威，通过协调双方或多方的价值观和不同利益主体的合法权益，监督、处置违背政策规定的行为在双向交流和信息反馈中形成政策执行者与受控者之间的互动，以实现符合多数人利益的执政目标。［2］此后，相关学者从不同角度阐述了对环境执政能力的理解。杨展里（2006）从国家、政党的执政宗旨出发，认为环境执政能力是党按照宪法和法律的规定，运用国家政权，全心全意地代表、实现、和维护最广大人民的环境利益、防治环境污染、维护生态平衡、促进经济和社会持续发展的能力和水平。［3］丁广文（2008）基于过程理论指出，环境政策执行是环境政策执行主体调动和运用各种资源，通过一系列环境保护相关活动以及在执行主体与目标群体之间进行沟通与协调，最终将环境政策的计划、方案、决定、目标转变为现实的实践活动过程。［4］王涛（2010）从公众参与出发，认为环境执政能力是政府、企业以及全体公民在对环境的管理过程中所具备的能力。加强环境执政能力，除了加强政府自身对环境的直接管理，更要引导吸收更多公民、非政府组织等社会力量的参与，在多元主体共同协调配合下，使环境执政能力逐步得到提升。［5］胡建华（2013）基于公共政策执行理论指出，环境执政指涉及环境政策方面的政策执行，是执行主体运用各种手段和方式，将环境政策内容转化为实际效果以实现环境保护、环境治理等目标的活动过程。［6］106-108

综上，笔者认为环境执政是由全社会共同管理环境，在防治污染、资源管理、生态保护等方面运用正式或非正式的手段，将环境政策文本形态的内容转化为实际效果，使既定的环境政策目标得以实现的动态过程。环境执政能力是政府、公众、企业等环境执政主体，综合运用政治、经济、法律、行政等各种手段，管理环境保护事务的本领和水平。

二、我国环境执政中存在的突出问题

我国虽已建立四级环境政策执行机构体系，拥有众多环境监察机构，但我国环境政策具体执行中仍面临着以下几个方面的突出问题，严重影响了环境政策的执行效果。

首先，环境执政体制不健全。我国环境执政以自上而下的科层协调机制为主，由中央颁布环境政策，制定标准；各级政府对当地环境质量负责；环保行政主管部门统一执行管理；各有关部门依照法律规定实施监管。这种管理体制虽有其有效性和合理性，但也存在着地方环保部门受地方政府和上级环保部门双重领导，制约其作用的发挥；缺乏对跨区域、流动性生态环境问题的治理；地方政府变通执行中央环境政策，出现政策执行的“异化”等诸多问题。［7］在实践中，我国地方环保部门具体负责环境政策的执行、实施，但其财政和人事权取决于地方政府。许多地方环保局在对环境政策还是地方政府负责的两难处境中选择后者，导致环污项目通过审查，甚至帮排污企业作假等奇怪现象的出现。［8］中央与地方政府在环境政策执行中存在着委托——代理关系，双方信息的不对称性及政策制定的不完全性是导致环境政策执行“异化”的潜在因素，我国环境执政的瓶颈在于中央与地方政府之间的利益博弈。［9］

其次，环境执政法治不完善。我国环境立法存在着宪法中环境法规范缺失；环境配套立法进展缓慢；生态保护、生物安全等专门法律尚未制定；环境管理、特殊区域管理制度法律空缺；环境纠纷处理和环境责任的法律不健全等诸多问题。［10］此外，我国环境立法中重环境职权轻环境职责；重环境管理轻环境服务；重行政相对人的环境责任轻政府的环境责任等。［11］2013年，中国环境宏观战略研究项目办公室研究指出，我国环境执法主体林立、权责分散、部门协调难、执法成本高、效能低下。区域性、流域性环境问题日益突出，而条块分割执法割裂了区域环境问题的整体性，跨境污染纠纷难以处理。执法机制不健全，对环境违法责任追究力度不够，部门联动协调机制尚不完善。在日常执法中，往往是环保部门单打独斗，执法任务重、装备差、人员少，环境执法能力还不能完全适应环境执法监督的实际需要。［12］

再次，环境执政监管不力。我国环境政策执行中存在环境监督主体不明确；监督管理机构不健全；环境监管投入大，成本高；危害环境罚责不清、处罚力度不够；环境监督执行过程随意；公众对参与环境管理的意识薄弱；法律法规中缺乏公众参与环境监管的通道等诸多问题。［13］而环境监督管理低效的根本原因是环境产权不明确，未能对享有环境权益的对象及公民环境权益的内容做出明确界定，以致环境问题及环境监管陷入“共有物的悲剧”。［14］张颖慧、聂强（2010）提出现有的环境监管研究多关注政策、法律、监管主体等因素，对环境监管中地方政府与企业的博弈、物质激励与惩罚、环境监管成本核算等经济因素缺乏深入系统的研究。［15］中国环境宏观战略研究项目办公室（2013）认为，我国环境信息监测网络不完善，监测范围较小，监测指标少；环境信息保障及服务能力薄弱；环境信息采集缺乏规范性约束；环境信息化网络覆盖能力、环境信息硬件设施及环境信息化的基础条件都很薄弱，难以满足当前环境保护的需要。［16］

最后，一些学者研究认为，我国环境执政在环境执政主体、环境执政成本、环保公众参与等方面也存在大量问题。肖平、刘文士等（2009）认为，由于企业、政府和公众这三大环保主体的利益趋向和环保动机各异，对资源的控制和行为能力不同，经济效益和环境效益不统一，导致环境保护总体执行力较弱。［17］张文彬、张良刚等（2011）指出，我国地方政府承担了较多环境政策执行成本，中央政府如不能分担相应成本，则其决策难以充分考虑地方政府环境执政的成本问题，造成环境标准过紧，从而导致地方政府缺乏环境执行的激励机制。在实践中，我国现有的环境治理成本分担方式会影响环境执行机构的独立性，进而影响地方政府的环境执政能力。［18］胡建华（2012）等从我国环保公众参与度低、参与形式单一、作用有限的角度提出，我国公民环境保护意识薄弱；民间环保组织队伍需扩大；环保志愿者组织规范性不足；公众参与环保的宣传教育力度不够；环保科学知识的普及有待落实；公众参与环保的奖励与处罚政策不够完善，未能调动民众参与环保的热情与积极性。［6］106-108

三、国外环境执政能力建设的经验与启示

近年来，日本、美国、德国等发达国家通过加强环境执政能力建设，在控制环境污染、减少生态破坏、提升人居环境幸福感等方面取得了巨大进步，对我国环境执政能力建设具有重要的借鉴和启示。

李亚军、陈书全等通过对美、日、欧盟环境管理体制的研究指出，环境管理体制创新已成为西方发达国家有效行使环境管理职能的途径。我国可通过在环境管理中引入市场机制；强化环保机构的权力；切实落实环保目标责任；加强对社会公众的环保教育等方面对环境管理体制予以创新。［19］美国现行的环保体制包括直接的行政管制；自愿管制；责任赔偿制；污染税制；津贴制等多种形式。此外，美国通过对重污染企业实行行政和法律接管；资助环境友好型生产技术的研发；公开污染排放情况；加强媒体对环保的宣传等方面进行体制创新，加强环境执政能力的提升。［20］汤天滋（2007）指出，中日环境管理制度总框架相似，但执行效果差异巨大。日本环境管理原则为“环境优先”，而我国仍为“环境与经济协调发展”；日本对管理制度的执行程序做出全面、具体、细致、严格的规定；日本地方政府在贯彻环境管理制度方面的执行力更强。目前我国和日本高度成长期面临的环境问题类似。因此，应在吸收、借鉴日本环境执政手段的基础上，切实落实我国环境政策。［21］

秦虎、张建宇、姜文（2006）等通过对中、美、欧盟等在环境立法、执法方面的深入研究指出，我国环境立法起步较晚，虽博采众长，但缺乏前瞻性、系统性和协调性；我国环境执法职能机构较多，但执法方式简单、程序简易、执法力量分散、执行力较弱。美国的环境立法是因自下而上的需求压力产生，民间呼吁、环保组织及研究机构的构想，都成为立法的动力。美国的环境执法采用多种手段和处罚方式，既有强制规定也有灵活变通。而我国环境执法方式单一，且由于执法经费、人员的短缺，执法过程中偏向于行政处罚。在经济处罚方面，对同一违法行为的处罚，美国限定每日的罚款额，依违法持续时间而递增。而我国无论违法时间持续多久，只有一个固定处罚限额，极大降低了违法成本，导致中美两国环境执法威慑力的巨大差距。［22］徐丰果、姜文等（2009）剖析欧盟环境法律制定和实施后指出，欧盟“通过刑法保护环境”的政策取得了良好的执行效果：以刑法应对环境危机提高了违法成本；对环境违法的刑罚措施灵活多样化；注重环境法律体系的完整性和协调性。欧盟“通过刑法保护环境”对我国有较大的借鉴意义，提醒我们一方面要重视环境刑事立法，另一方面要有严格的执法行动予以保障，环境政策才不会是空中楼阁。［23］

王宏娜、向佐群、杨丹（2009）等通过对环境执政监督机制的分析提出，美、日、欧盟鼓励和引导公众和非政府组织参与对环境保护的监督。发达国家所有长效的环境改善，都离不开社会对环境政策执行状况持久的监督，对国家环境执政机构和人员，保持来自公众的持续压力和监督。因此，中国应结合自身国情，充分重视并积极鼓励环保组织及公众对环境执政的监督。在对美、日、英三国NGOs参与环境监督的现状分析后发现：日本NGOs监督方式灵活且拥有一定的行政权力；英国为NGOs参与环境监督建立了宽严适中的外部环境；美国NGOs的环境权益保障制度方面较健全。我国NGOs参与环境保护监督仍处在初级阶段，可借鉴西方国家成熟经验，通过社会舆论、媒体引导、公众参与等方式开展广泛监督，影响环境决策及其执行，为保障环境权益做出贡献。［24］

温东辉、陈书全（2003）等论述了美、日和欧盟环境执政形式、手段的变化，指出西方国家已从命令与控制型的第一代环境执政手段转变为多方利益相关者参与、决策过程更透明的新的环境执政手段。其重点是从环境的末端治理，向源头控制和更具预防性质的计划方式转变。我国可借鉴并尝试如志愿协议、绿色税收、企业环境责任和工业绿色化等环境执政新形式，将多方利益相关者纳入环境思考中。美国充分利用征收排污费、排污权益市场、执行保证金、环境损害责任保险等环保经济优惠手段来提升环境执政能力，并制定了政府与企业间的“自愿性伙伴合作计划”，鼓励企业超越现行的环境规定和标准，取得更佳的环境表现。［25］陈书全、冯曾珍（2009）提出我国应借鉴发达国家经验，通过加大环保投入、加强环保技术研究与开发、积极支持环保企业进行海外投资、建立生态环境补偿、环保信贷等灵活而切实的环境执政新形式，使企业、社会和政府受到有效激励，从而提升环境执政的效果。［19］

四、加强我国环境执政能力建设的展望

首先，通过制度创新破除执政体制障碍。要实现从制度层面保护生态环境，就必须在各地的政府官员中，破除唯GDP论的思想根源，树立社会、经济、环境全面发展的执政理念，切实加强环境执政能力建设。尤其要加强中央和地方政府建立良性互动：以无缝隙环境管理模式代替按行政区划、按单要素分管的管理模式；加快利益格局的调整，形成激励相容的利益机制；加快构建以绿色GDP为基础的绿色政绩考评体系。［26］在管理体制上，环保部门的下设派出机构与地方政府脱钩，在人、财、物方面均实行垂直领导和管理，以保持其独立性；在执行过程中，实行扁平化管理，各地派出机构直接与上级环保部门沟通，减少环境执行中的异化。［27］此外，要从建立环境与发展综合决策机制，提高环境综合决策能力；增强市场机制作用，建立科学的奖惩制度提升企业环保积极性；强化管理、协调，提高环境管理协同效应；预防为主，增强环境危机应急能力等几方面加强环保制度创新。［28］

其次，加强经济手段在环境管理中的作用，以经济手段解决环境保护中“市场失灵”和“政府失灵”的问题。环境经济手段大体分为主张通过政府干预来解决环境问题的庇古手段和主张由市场机制本身来解决环境问题科斯手段两类，两种手段都为了使环境问题的外部效应实现内部化。在实践中，经济当事人可通过成本收益的比较选择最佳方案，以实现环境目标。在实践中，倡导政府与企业在环境保护中建立自愿性合作伙伴关系：政府实行分类政策导向，分层次推进企业自愿性环境行动；实施激励性优惠政策，引导企业提高环境保护的积极性；加强舆论宣传导向，发展绿色产品和绿色贸易，实现企业、伦理与环境三者有机整合。［29］同时，中央和地方政府要对环境执行成本进行分担：中央政府在拨付环境配套资金时应考虑地区财政收入的差异，规定地方财政支出中环境支出的最低比重，保障地方环境部门在环境执政中的独立性。可试点开征环境税且税收归地方政府，用于辖区内的环境保护支出。［18］

再次，加快环境法律制度的改革和完善。要实现从法理到宪法到环境法律制度不同层面的改革来应对我国的环境危机，就要做到：（1）确立尊重生态、自然的法治理念，以保护“人类和生态共同利益”为立足点重新建构法律体系；（2）建立和完善关于环境保护的宪法规范，为部门法的“生态化”提供必要的宪法依据；（3）建立、健全环保基本法律制度；（4）制定关于“环境污染行政责任追究”的法律制度。［30］此外，环境法律有深厚的科技意蕴，很多环境法律规范本身就是技术性规范，需以科技作为支撑。科技的发展对我们增加环境法律因果关系的认识，更新环境法学知识；拓宽环境法调整的领域具有重要支撑。因此，要充分认识与高度重视环境法律的科技内因性，从而完善环境立法和增强环境法律实施的效果。［31］

最后，建立科学多元的环境监督机制。由政府、企业、社会公众等多元主体共同加强环境监督管理，一方面，健全环境管理监督机构，设立强有力的跨区域环境监督管理机构，加大环境监督管理资金投入，创新环境监督管理公众参与机制，通过推行企业环境信息披露等制度，强化社会公众对企业环境治理的监督。［32］另一方面，环境管理权力机构要主动向社会公众公开自己的权力、责任及其履行状况等信息，同时鼓励社会公众通过环境宣教、环境观察、环境诉求、环保行动等方式参与环境监督。此外，破解基层政府环境政策执行异化的困局，必须推进地方政府由发展型政府向监管型政府转变，实现政府环境监管的多中心治理；构筑政府主导、社会协同、公众参与的环境监管模式；改革环境监管体制，推动基层政府环境执行的制度化。［33］

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责任编辑：毛正天

D669.3

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1004-941（2015）06-0132-04

2015-08-30

教育部哲学社会科学研究专项（项目编号：13JDXF007）；福建省科技计划研究项目（项目编号：2011R0085）；福建省科技计划重点项目（项目编号：2014R0089）；福建省社会科学重点项目（项目编号：2014A025）。

韩晓慧（1985-），女，新疆伊犁人，博士研究生，主要研究方向为科技哲学、科技政策与管理。