跨行政区划检察院案件管辖范围的北京探索

2015-03-26 16:28:34闫俊瑛
河南社会科学 2015年6期
关键词:跨地区行政区划检察院

闫俊瑛

(北京市人民检察院,北京 100005)

党的十八届四中全会指出,随着社会主义市场经济深入发展和行政诉讼的不断涌现,跨行政区划乃至跨境案件越来越多,涉案金额越来越大,导致法院所在地有关部门和领导越来越关注案件处理,甚至利用职权和关系插手案件处理,造成相关诉讼出现“主客场”现象,不利于平等保护外地当事人合法权益,不利于保障法院独立审判、监督政府依法行政、维护法律公正实施。为此,十八届四中全会明确提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件”。依据中央改革精神,北京、上海在上级机关的指导下,率先就设立跨行政区划的法院、检察院进行了积极探索,均于2014年12月底成功设立了跨行政区划的法院与检察院。北京在研究设立跨行政区划检察院过程中,讨论的核心问题之一,就是如何合理确定跨行政区划检察院的案件管辖范围,本人有幸参与其中,本文拟结合北京市跨行政区划检察院的案件管辖范围,谈点个人的初步认识,请专家学者指正。

一、设立跨行政区划检察院的意义

(一)有利于破除司法地方保护主义

司法地方保护主义,是指地方司法机关,由于受当地各种力量的影响干扰,在本地与外地当事人发生利益纠纷时,违背司法中立原则,甚至是违背法律规定,片面保护本地当事人的利益,作出不利于外地当事人的裁定、判决。“由于体制机制等多方面原因,我国现实地客观地存在着司法上的地方保护主义倾向。”①跨行政区划的司法机关,由于其在人、财、物等各方面与地方的关系相对超然,没有直接的利益纠葛,在处理涉及地方政府利益的诉讼时,就能更好地秉持客观中立,依法公正裁判,有利于破除司法地方保护主义。

(二)有利于提高司法公信力

司法具有公信力是依法治国的必然要求,司法公信力是一个具有权力运行与受众心理两个维度的概念,司法权的内在运行与社会公众的心理认同达到高度契合的状态是我们所追求的理想类型②。司法公信力,简单来说,就是社会公众对司法机关裁决的信任程度,司法机关的裁决越公正,社会公众就会越信任司法机关,司法机关的公信力也就越高,反之,司法公信力就会越低。通过设立跨行政区划的司法机关,处理跨行政区划的重大案件及易受地方干扰的相关案件,从客观角度来说,可以避免地方司法机关出于节省自身司法资源、保护地方利益等目的,对案件相互推诿或相互争抢。此外,司法机关与地方政府没有直接利害关系,其所做的判决当然会更加客观公正。从形式角度看,由与地方政府没有利害关系的司法机关来裁决,其形象更加客观公正,避免了“瓜田李下”之嫌,不管判决结果如何,都易于被当事人接受,有利于增强司法机关的公信力。

(三)有利于提高司法效率

公正是司法的核心价值追求,但并不是司法唯一的价值追求,在复杂的现实生活中,司法如果不顾及其他的价值目标,最终必将影响到公正本身,这其中最重要的就是司法效率问题③。司法效率是解决司法资源如何配置的问题,即司法效率的核心应当被理解为司法资源的节约或对司法资源有效利用的程度④。设立跨行政区划的司法机关,其定位就是处理一些涉及面较广的重大、疑难、复杂的民商事、行政、刑事案件,这些案件的共同特点就是办理难度大,涉及的各类专业性问题多,需要沟通协调的问题多,需要在统一的领导指挥下,由专业化的办案团队办理。通过设立跨行政区划的司法机关,由其集中管辖上述案件,必然有利于专业化办案团队的形成,沟通协调机制化,提高司法效率。

二、跨行政区划检察院案件管辖范围的确立原则

我们在思考如何合理划定北京市跨行政区划检察院案件管辖范围问题时,基本的考虑是,首先,要遵循中央的改革精神,不能和中央的改革精神相违背,这其实也是开展任何一项改革的最基本、最核心的要求。其次,要在法治的框架内,遵循改革规律,循序渐进,摸着石头过河,不能期望一蹴而就,毕其功于一役。再次,我们考虑,跨行政区划检察院作为一个新生事物,在划定其管辖范围时,既不能过于原则,让其无所遵从,也不能过于宽泛,超越其能力范围,应注意原则性与灵活性的结合,据此,我们将契合改革目的、依法推进改革、系统安排等确定为划定跨行政区检察院案件管辖范围的原则,在这些原则指导下,合理划定案件范围。

(一)契合改革目的原则

中央决定探索设立跨行政区划法院、检察院的目的,即为从制度上防止地方干扰和地方保护主义,保证法院、检察院的中立性,确保司法公正,保证国家法制统一。在讨论跨行政区划法院、检察院案件管辖范围的过程中,有观点认为,可将原由中级人民法院管辖的行政案件及相关的环境资源等民事案件,都划归新成立的跨行政区划的法院管辖,对应法院的管辖范围,由新成立的跨行政区划的检察院对法院管辖范围的行政案件、民事案件,履行法律监督职责。笔者认为,此种观点,实际上是一种“集中审理”的观点。集中管辖最初的模式是地域集中,即在一个中级法院范围内,选定若干个基层法院作为集中管辖法院,集中管辖辖区内其他基层法院管辖的行政诉讼案件。后来又出现了案件类型集中模式,即按照案件类型确定管辖法院,将同类行政案件集中到相应法院审理。即将相关行政案件都划归一个法院集中管辖,这与“跨行政区划”的改革初衷并不完全契合,“跨行政区划”主要是为了解决诉讼中的“主客场”现象,排除地方干扰,不能简单地等同于“集中审理”,而是应将可能存在地方干扰的相关行政案件划归跨行政区划的法院集中管辖,其他行政案件的管辖,仍保持现有的管辖格局。

据此,北京市结合本市实际情况,考虑到以区政府为被告的行政案件,实行跨行政区划管辖的现实意义最为突出,因而决定将该类案件都划归新成立的跨行政区划的法院管辖,而以北京市政府及其所属机构及国务院部委等为被告的行政案件,在北京市范围内,由跨行政区划法院管辖没有实质意义,因而,仍保持其原有的管辖关系,没有进行变更。相应的,新设立的跨行政区划的检察院对行政案件的管辖范围依托于跨行政区划的法院的案件管辖范围,两家保持一致。

(二)依法推进改革原则

在改革开放之初,由于我国法治极不完善,我们在推进改革时,有时不得不采用“良性违法”的方式,在当时,具有一定的历史合理性,但今天,我们的法治虽仍具有许多不完善的地方,但完整的社会主义法治体系已经形成,各项改革活动都有较为明确的法律遵循,在这样的背景下,我们必须在法治的引领和规范下,遵从法定的程序,依法规范地推进改革,这是全面推进依法治国的当然要求。因此,我们在思考跨行政区划检察院案件管辖范围问题时,原则上不能突破宪法法律的明确规定,确实需要突破的,要获得有权机关的授权后才能开展探索试点。

据此,我们在划定北京跨行政区划检察院案件管辖范围时,原则上坚持诉讼法关于地域管辖、级别管辖等的一般规定,保证诉讼关系的稳定,但考虑到跨行政区划检察院的特殊定位,通过“指定管辖”的方式,为灵活掌握跨行政区划检察院的案件管辖范围预留了合理的空间。指定管辖是审判管辖中裁定管辖的一种情况,是相对于法定管辖而言的,通过指定管辖制度,可较好地解决司法实践中存在的管辖范围和权限不明或有争议,或者是有管辖权的公安机关、人民检察院和人民法院无法或不宜行使管辖权的情形。

就刑事案件的管辖范围,我们主要是围绕“跨地区”“重大”和“指定管辖”几个关键点进行界定,同时综合考虑新设立的跨行政区划司法机关的办理能力。参考2011年“两高”和公安部等六机关制定的《关于办理流动性团伙性跨区域性犯罪案件有关问题的意见》第八条关于“跨地区性犯罪案件是指犯罪案件涉及两个以上县级行政区域”的规定,将“跨地区”明确为犯罪案件涉及两个以上区县级行政区域,既包括本市范围内涉及两个以上区县级行政区域的案件,也包括跨省市的案件。依据现行法律规定,将“重大”案件界定为可能判处无期、死刑的案件,同时也留了一定的“口子”,将有必要交由跨行政区划检察院管辖的其他重大刑事一审案件明确由市院“指定管辖”。在具体运用指定管辖时,需要明确适用范围、指定主体、考量因素及决定程序,合理设置指定管辖的具体程序,确认公民的管辖异议权与管辖申请权并予以保障。

(三)系统安排原则

设立跨行政区划人民检察院的改革尚处于探索阶段,许多问题在短时间内尚难以考虑周全,一些不确定的问题也没有显现。在初步确定跨行政区划检察院的案件管辖范围时,应坚持宜粗不宜细、宜少不宜多,以便为今后完善和调整留出空间,使管辖范围逐步调整到位。在具体制度设计上,我们坚持统筹谋划、系统安排,根据上级文件对跨行政区划检察院的案件管辖范围所作原则规定,立足北京检察工作实际,从系统安排的角度,进行适当调整。

主要是从构建“大公交”办案格局的角度出发,增加规定公交领域一审重大刑事案件由跨行政区划检察院管辖。这主要考虑,公交、民航、水运、铁路运输等领域的犯罪案件,都具有跨地区等特点,易产生管辖争议,统一归口办理,有利于统一把握管辖原则,促进专业化办案。专业化办案对于保证办案质量、提高办案效率、提升检察队伍的专业化水平具有重要意义⑤。实践中,公交领域的案件量占比较大,将其排除在外,不利于构建“大公交”的办案格局。下一步,我们考虑将现由东城管辖的公交领域的基层一审案件移交给北京铁路运输院。公交领域多为扒窃等轻刑案件,绝大多数集中在基层院,统一由北京铁路运输院管辖,既能使二审案件自然转到跨行政区划检察院、法院,有利于专业化办案,也能够减轻东城区检、法两院的办案压力,使其能够集中精力办理重点地区的敏感案件,确保办案质量,维护核心区的社会稳定。

三、跨行政区划检察院案件管辖范围的具体设定

按照中央相关文件规定,跨行政区划人民检察院的案件管辖范围,主要包括六类:行政诉讼监督案件、跨地区重大民商事监督案件、跨地区重大职务犯罪案件、跨地区重大环境资源保护和重大食品药品安全刑事案件和民航、水运所属公安机关侦查的重大刑事案件、海关所属公安机关侦查的刑事案件以及其他重大案件。仍管辖涉铁路运输案件,业务领导关系和诉讼体系保持不变。我们认为,可以立足北京市检察工作实际,对北京跨行政区划检察院的案件管辖范围进一步细化,主要包括以下几项:

(一)北京跨行政区划人民法院管辖的行政诉讼监督案件

即北京跨行政区划人民法院审理什么行政诉讼案件,北京跨行政区划的人民检察院就对什么行政案件进行行政检察监督。北京跨行政区划人民法院管辖的行政诉讼案件主要包括:以本市区(县)人民政府为被告的行政案件,但以区(县)人民政府名义办理不动产物权登记的案件,仍由各区(县)人民法院办理。

(二)北京跨行政区划人民法院管辖的跨地区重大民商事监督案件

即北京跨行政区划人民法院审理什么民商事诉讼案件,北京跨行政区划的人民检察院就对什么民商事案件进行民事检察监督。北京跨行政区划人民法院管辖的民商事案件包括:按级别管辖标准,应由本市中级人民法院管辖的金融借款合同纠纷案件、保险纠纷案件、环境污染侵权责任纠纷案件、涉外涉港澳台的商事案件等。

(三)北京知识产权法院管辖的知识产权类诉讼监督案件

2014年北京市新成立了北京知识产权法院,但没有设立相应的检察机关对其进行法律监督,原考虑由一分院履行对北京知识产权法院的监督职责,但由于检察机关受理的此类监督案件主要集中为知识产权行政案件,民事较少,由跨行政区划检察院对北京知识产权法院开展监督,更为符合设立跨行政区划法院、检察院较为集中地办理行政类案件的定位,而且,新成立的跨行政区划检察院总体案件量较少,由其管辖也有利于均衡司法资源和方便当事人诉讼。

(四)北京市人民检察院指定管辖的跨地区重大职务犯罪案件及关联案件

这一条的规定过于原则,应对其中的“跨地区”“重大”等概念,进行进一步的界定。据此笔者认为,可以将上述“跨地区重大职务犯罪案件”进一步细化为以下几类案件,便于其掌握:一是犯罪行为或结果涉及两个以上区(县)级行政区域的,既包括本市范围内涉及两个以上区(县)级行政区域的案件,也包括跨省市案件。二是贪污、受贿数额在300 万元以上,或者被告人系副局级以上领导干部的案件。三是虽不具备前两种情形,但综合考虑犯罪嫌疑人身份、犯罪性质、情节、后果、影响等,实行跨区划管辖有利于案件公正办理的职务犯罪侦查案件。

(五)应由中级人民法院管辖的环境资源保护和食品药品安全刑事一审案件

北京市人民检察院指定管辖的其他跨地区重大环境资源保护和重大食品药品安全刑事一审案件。据统计,2013年环境资源保护、食品安全等仍然是犯罪高发领域,一些跨地区的重大案件危害大,后果严重,查处难度大。为进一步明确此类案件管辖范围,加大惩处力度,可将上述案件范围进一步细化为下列两类案件,一是犯罪行为或结果涉及两个以上区(县)级行政区域的,既包括本市范围内涉及两个以上区(县)级行政区域的案件,也包括跨省市案件;二是虽不具备跨地区因素,但综合考虑犯罪性质、情节、后果以及影响等,实行跨区划管辖有利于案件公正办理的。

在研究的过程中,有观点认为,跨区划应该是指跨司法管辖区域,因此建议将环境资源保护、食品药品安全等类的刑事二审案件也划归跨行政区划的检察院管辖。笔者认为,跨区划主要是指跨行政区划,而不是跨司法管辖区划。目前的分院架构,已经实现了行政区划与司法管辖的分离,若再将其他分院办理的二审案件都划归跨行政区划的检察院管辖,不仅背离了跨区划检察院的定位,而且不利于诉讼,所以,不应将此类二审案件纳入跨行政区划检察院管辖。

(六)应由中级人民法院管辖的发生在民航、公交、水运领域并由其所属公安机关侦查的刑事一审案件

中央相关文件在设定跨行政区划检察院案件管辖范围时,未将公交领域的刑事案件划归跨行政区划的检察机关管辖,但我们从构建统一的“大公交”办案格局出发,对此进行了调整。此外,在表述上,因北京公交分局除侦查公交领域的刑事案件外,还会侦查市公安局交办的其他案件,有关文件中“民航、水运、公交所属公安机关侦查的重大刑事案件”中的“所属”表述不够准确,因此我们将其调整为“发生在民航、公交、水运领域的并由其所属公安机关侦查的重大刑事一审案件”,这样,就将案件的范围较好地限定在“大公交”领域,避免了误读。

(七)海关所属公安机关侦查的刑事案件

上级文件明确规定,海关所属公安机关侦查的走私类案件属于跨行政区划检察机关的案件管辖范围,但我们在研究时,还是有一定争议的。有观点认为,这部分案件在2013年8月北京市人民检察院三分院成立时,刚刚从二分院调整到三分院,相关机构之间的办案机制刚刚捋顺,短时间内调整不利于办案经验的积累和专业化队伍建设,且海关缉私局与新成立的跨行政区划检察院地理位置相隔较远,改变管辖也不便于诉讼。但也有观点认为,海关案件与环境资源保护、食品药品安全案件及民航、公交等案件相似,不仅具有跨区划的自然性,而且具有案件的专业性,纳入管辖有利于保证跨行政区划检察院具有一定的办案规模,同时积累专业办案经验。设立跨行政区划的司法机关管辖相关案件,一般都不太便利于相关案件的诉讼,但为了更高的公正价值,我们要克服相关不利因素,诉讼是否便利,在这里,不应成为不将海关所属公安机关侦查的刑事案件移交给跨行政区划检察院管辖的理由。笔者也同意上述第二种观点,最后也决定,将海关所属公安机关侦查的刑事案件仍纳入跨行政区划检察机关的案件管辖范围。

(八)北京市人民检察院指定管辖的其他重大刑事案件

这是一项原则性的规定,便于上级机关统筹配置检察力量,依据检察工作的实际需要,将相关案件指定给跨行政区划的检察院管辖。

(九)北京市人民检察院铁路运输分院管辖的原有案件

由于北京市跨行政区划的检察院是在北京市人民检察院铁路运输分院的基础上筹建,“北京市人民检察院铁路运输分院”继续保留原名称,另加挂“北京市人民检察院第四分院”牌子,作为跨行政区划人民检察院,故北京市人民检察院铁路运输分院管辖的原有案件仍由新成立的跨行政区划的检察院管辖。

四、完善跨行政区划检察院案件管辖范围的思考

新成立的北京市跨行政区划的检察院属于分院级别,由于处于改革试点阶段,有些问题考虑得还不是十分周全,有些问题经实践检验,正日益显现出来,需要继续研究,提出配套解决方案。如新成立的跨行政区划法院、检察院没有与其配套的基层司法机关,导致在级别管辖上存在不协调问题;新成立的跨行政区划法院、检察院由于各自定位侧重点存在差别,导致其办案格局出现不对等问题;仅仅依靠跨行政区划的法院、检察院,尚难以实现消除司法地方保护主义的初衷,还需进一步完善配套机制问题;公益诉讼是否纳入跨行政区划检察院管辖问题等。

(一)如何落实好跨区划司法机关管辖定位

十八届四中全会提出探索建立跨行政区划检察院,并没有从级别上进行限制,笔者认为,同步构建跨行政区划检察分院和基层院有一定的必要性。随着社会的发展,民众法治观念日益增强,就行政诉讼类案件而言,各类针对基层政府的行政诉讼案件(如以乡镇、街道等基层政府为被告的行政诉讼案件)可能大量增加,目前的相关统计也能印证这一判断,这些案件也可能需要跨行政区划的司法机关管辖,但都由中院级别的司法机关管辖,不仅超出了其受案容量,也会破坏法定的级别管辖规定,并不可取。

就北京而言,新成立的跨行政区划法院主要审理跨行政区划的重大民商事、行政一审案件,以及适宜提级审理的跨地区民商事、行政案件。也就是说,北京新成立的跨行政区划法院在民商事、行政案件的审判方面,主要是一审案件,这些一审民事、行政案件当事人若是对判决不服,在向检察机关申请民事、行政检察监督之前,基本上都会先上诉,即此类案件的生效判决基本上都是由北京市高级人民法院作出的,其申请检察监督对应的检察机关是北京市人民检察院,而非跨行政区划的人民检察院。同时,由于没有配套设立跨行政区划的基层人民法院,目前北京跨行政区划的法院审理的二审民商事、行政案件数量极为有限,仅限于铁路基层法院审理的民事、行政案件的上诉案件。由此,新成立的跨行政区划的检察院开展同级监督的空间极为有限,仅能对一些程序性违法、执行活动等提出监督意见,造成监督格局上的不对等。因此,也需配套设立跨行政区划的基层法院,将现在提审的,本应由基层法院审理的相关案件交由跨行政区划的基层法院审理,这样,相应的民事、行政检察监督就能调整至跨行政区划的检察分院,这样,可以合理均衡各级检察机关的办案数量,促进跨行政区划检察机关民事、行政检察工作的开展。

但在成立跨行政区划基层检察机关的过程中也面临一些障碍,即当前普通的基层检察机关和相应的行政区划对应,由同级人大任命产生并向同级人大报告工作,接受其监督。但跨行政区划的基层检察机关没有相应的同级人大与其对应。对此,我们建议,可将跨行政区划的基层检察院、检察分院的工作一并纳入市检察院的报告范围,接受市级人大的监督,人员也由市级人大常委会任命。

此外,法院在设立跨行政区划法院时,主要侧重点是想较为集中审理跨行政区划的行政诉讼案件,其次是跨行政区划的民商事案件,刑事案件并不是其审理的重点,因此,其配备的行政、民商事审判力量较为充足,刑事审判力量较为薄弱,而检察机关在设立跨行政区划的检察院时,其侧重点是审理一些跨行政区划的刑事案件,在检察力量的配置上,主要侧重于刑事方面,这导致了法检两家在力量配置上的不均衡,需要进一步协调解决。

(二)进一步探索刑事案件跨地区管辖的环节和机制

当前探索设立跨地区司法机关的环节限于检察与审判环节,不包括公安机关立案、侦查环节,跨行政区划司法机关级别限于省级行政区域内,对跨省级行政区域的重大案件的管辖问题未有涉及,案件管辖范围一般限于中院级别,制约了跨行政区划检察院管辖的跨地区环境资源、食品药品安全类案件的范围,建议进行下述三项探索,加以完善:

一是探索公安立案、侦查环节跨地区管辖。成立跨行政区划检察院的主要目的,是为从制度上防止司法地方干扰和地方保护主义,但仅在检察及审判阶段由跨地区的检察机关、法院管辖,可能还难以充分实现改革的初衷,因为,就诸多跨地区重大刑事案件而言,刑事立案、侦查阶段的地方保护主义,可能是更为致命的。今后,可考虑从公安机关立案、侦查环节就实行跨行政区划管辖,真正实现跨区划管辖的意义。当前,应加强的是完善提前介入引导侦查取证机制,完善行刑衔接机制,由检察机关加强对公安机关就相关跨地区、重大刑事案件开展的立案、侦查、取证活动的监督,真正排除地方干扰,确保公正司法。

二是探索设立跨省级重大案件的办理新机制。目前设立的跨行政区划的检察院、法院,只是在北京、上海两地试点,属于中院级别,只能办理各自辖区内的跨地区案件,跨省级的重大案件如何办理,就目前设置的跨行政区划的法院、检察院仍无法解决这个问题,能否设置跨省级行政区的司法机关办理此类案件,这是一个重大的课题,还需要积极探索研究。

三是探索进一步完善指定管辖案件范围。在划定跨行政区划检察院案件管辖范围时,为防止案件数量过多,超出新成立的跨行政区划检察院的承受范围,故将其案件管辖范围主要限定为“跨地区”的“重大”刑事、行政、民商事案件,但从当前实际的受案情况看,此类案件很少,尤其是跨地区的重大环境资源保护案件,基本上没有。建议下一步可以考虑,进一步完善当前的案件指定管辖范围,如可探索规定,对可能判处5年以上有期徒刑的破坏环境资源案件,基层检察机关应报请市院,由市院依照相关规定指定管辖。

(三)公益诉讼是否纳入跨区划检察院管辖

十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼的制度”,赋予检察机关新的职责。在改革成立跨行政区划检察院的过程中,就公益诉讼是否应明确纳入新成立的跨行政区划的检察院的案件范围问题,有较大的争议。

有观点认为,实践中,环境资源保护、食品药品安全类刑事案件的背后,往往夹杂着行政不作为或乱作为现象,是检察机关开展公益诉讼以及监督行政违法行为的重要渠道,所以,公益诉讼应作为跨区划检察院管辖的重要案件类型,并且,检察机关开展公益诉讼阻力多、难度大,如能在新成立跨行政区划的检察院组建之初就将其纳入受案范围,也有利于改革项目的推进及对十八届四中全会精神的落实。但也有观点认为,检察机关提起公益诉讼制度,是一项重要的诉讼制度改革,涉及面广、社会影响大,在没有明确法律授权的情况下,就将其列入新成立的跨行政区划检察院的案件管辖范围,与法无据。我们当然应积极落实中央的各项检察改革规定,但要在法治的框架内有序推进。笔者认为,由于公益诉讼关注度高、敏感度高,在相关制度不完善之前,不宜作为跨行政区划检察院的案件管辖范围,但应积极开展前期调研准备工作,在条件成熟时,在上级单位的指导下,积极探索。此外,检察机关提起公益诉讼制度,不排除跨区划检察院试点,但也不应排除其他检察院试点,各类检察机关都可结合本院、本地区的实际情况,积极开展相关工作,总结经验后,全面推广。

2012年修订的《民事诉讼法》、2015年1月实施的《环境保护法》,以及2015年1月最高人民法院制定的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,明确了符合条件的社会组织可以提起(环境)民事公益诉讼,初步建立起民事公益诉讼法律制度,规定检察机关可以通过法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织提起(环境)民事公益诉讼。当前跨行政区划检察院可以紧紧围绕上述规定,加强与环保方面社会组织、法院等的联系,重点把督促、支持起诉作为一项重要工作来开展,积极推进检察机关参与民事公益诉讼工作。检察机关也可以以此为契机,总结、探索检察机关参与公益诉讼的经验,在条件成熟时,适时全面推进公益诉讼工作。检察机关在探索参与公益诉讼制度时,不仅要探索检察机关提起民事公益诉讼制度,也要积极探索检察机关提起行政公益诉讼制度。如政府有关部门在履行危害食品安全违法监管和查处职责不主动或者不充分,从某种意义上形成了对危害食品安全行为的纵容,应当承担责任,检察机关可以提起行政公诉。检察机关在探索构建检察机关参与公益诉讼制度的过程中,要特别注意谦抑性原则,原则上检察机关在公共利益的保护中,不应是冲在一线的急先锋,而应把督促相关责任主体积极履行义务作为首要的方式,如相关违法企业、行政机关制发检察建议,要求其承担责任、履行义务,检察建议对保证法律的正确实施、完善社会管理与服务、预防和减少违法犯罪有着重要意义。

注释:

①刘作翔:《中国司法地方保护主义之批判——兼论“司法权地方化”的司法改革思路》,《法学研究》2003年第1期。

②关玫:《司法公信力初论》,《法制与社会发展》2005年第4期。

③陈贵民:《论司法效率》,《法律科学》1999年第1期。

④钱弘道:《论司法效率》,《中国法学》2002年第2期。

⑤邢永杰:《检察机关专业化办案模式探析》,《中国检察官》2014年第3期。

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