事业法人及其治理结构若干问题探析——以公立高校为分析范例

邓 逸，何峥嵘

(1.辽宁师范大学，辽宁 沈阳116029;2.广西政法管理干部学院，广西 南宁530023)

引言

目前，我国《民法通则》将公立高校等事业组织列为事业单位法人，但并未具体区分作为履行公共职责的事业组织与普通民事主体，而且就公共职能的履行主体而言，也未厘清行政机关的科层管理与法人治理具体制度上的差异。实践中，公立高校徒有法人之名、管理上行单位控制之实，且法律地位模糊，这里既有行政管理体制方面的问题，也与我国公法人理论缺失以及事业法人治理结构缺失有关。

使事业组织从官僚化的单位治理模式向自主化的法人治理模式演变，即事业组织法人化是20世纪90年代事业单位改革以来一直坚持的方向，从法律上确认事业组织相对于政府的自主权、承认其相对独立于政府的合法地位，这只是问题的一个方面;另一方面，要使法人作为一种组织形态与治理模式在实践中得以落实，需要解决的实际问题是:明确事业法人的公法主体地位以及构建法人治理机制。本文以公立高校为分析范例，探讨事业法人的法律属性以及法人治理结构问题。

一、事业法人的公法地位

民法上对于社会生活中所产生的各种权利义务关系主体设立了“法人”，法人具有独立的财产并独立承担民事责任。除去企业、社会团体等类型的法人，还有一些机构既具备民事主体的特征，又同时具有行政法律地位，与民法上的私法人有显著区别，公立高校就属于这一类。一方面，公立高校作为一个独立的社会组织，在各种社会活动中不可避免地产生相应的民事权利义务关系;另一方面，国家设立高等学校的主要目的是培养适应社会需要的高等人才，作为提供高等教育的公共服务组织，执行公共事务，实现公共目的，具有公共性。

对于上述执行社会公共事务的机构，我国在立法上使用“事业单位法人”，1986年的《民法通则》将包括高等教育机构在内的科教文卫体等公共组织列为“事业单位法人”，但单位制度反映了中国计划经济体制的特点，事业单位是中国单位制度中的一个细胞，大体囊括了除国家机关外其他非营利目的的社会组织。

《民法通则》中的“事业单位法人”通常被视为私法人，但事业组织私法人化遭到了民法学界的批判，有学者认为:“事业单位法人化是一个历史的误会，公立机构的组织和治理应当遵循公权力运作的机制，而不是民法。”〔1〕实际上，包括事业单位在内的“公立机构的组织形式历来是民法不及的范围。创设公立机构的依据从来就不是民法，而是国家权力(政府命令、决定、特许、法令)”〔2〕，主张在甄别区分之后，对那些继续保留的事业单位“去法人化”，回归于公权力的控制之下。〔3〕

而从目前的实际情况来看，“事业单位法人”徒有“法人”之名，实际上仍是行政管理体制中的“单位”，并不享有私法人的独立财产权，我国的《物权法》也未对事业法人的独立财产权给予肯定，事业法人在涉及民事问题时并不能顺畅地适用民事法律。

同样，事业组织作为实现特定行政任务的组织手段，在行政法体系中的价值不言而喻，但源于法人制度在公法领域的价值研究欠缺以及实践中未得到确认，“事业单位法人”在公法上的地位也并不明确。目前我国法律上并无明确的公法人、私法人之划分，实际上事业法人法律地位模糊。以公立高校为例，公立高校是政府设立的向公众提供教育服务的组织，与其政府主管部门有着千丝万缕的联系，通常与设立的行政机构具有隶属关系，这种关系通常不以法律来调整。公立高校既无独立的人事权，也无专业领域的自主权，缺乏独立性，这注定了其在专业领域受制于主管部门，如公立高校在课程、专业的设置、教职工人员的聘任等学校运营所不可或缺的工作都或多或少受制于教育主管部门，而专业领域缺乏独立性实际上制约着公立高校发挥其应有的社会功能。

事业法人设立目的是履行公共职责，提供公共服务，明确其公法人地位并无理论上的逻辑障碍。但“由于缺乏公法人概念以及相应的理论制度，使得我国法律中缺乏一个统一、严谨的法律概念，来涵盖行政机关之外其他承担公共职能的非科层制组织，用于体现其特殊的法律地位与存在目的”〔4〕。目前，行政法学理论以及司法实践将承担公共职能的非科层制组织统称为“法律、法规授权组织”，以解决其作为行政诉讼被告的适格问题。

综上，事业单位改革不仅要让事业组织取得法人地位，更需进一步明确其公法人地位，以及建立相应的法人治理结构以便真正落实法人治理。在这方面，一些国家和地区的公法人制度具有一定的借鉴意义。

赋予执行社会公共事务的组织如公立高校等以公法人地位是各国(地区)现代行政法发展较为普遍的现象。在德国，公立大学一般被认为属于公营造物〔5〕;在日本，公立大学被界定为独立行政法人。〔6〕从20世纪80年代末开始，中国台湾的“立法院”就公立大学法律地位问题开展了若干次辩论，主张公立大学“公法人化”〔7〕，认为公立大学现有的各种弊端都来自行政干预，一旦修改法律，把公立大学定性为“公法人”，公立大学就能远离行政当局，其自主性和活力将因此而生发，故“公法人化”是促进学术自由和大学自治的一项措施。

法国的公务法人是以公务为基础的分权形式，对中央集权是一种限制。由法律规定某种公务脱离一般行政组织，具有独立的管理机构和法律人格，能够享权利、负义务，即依据公法规定而成立、以公共事务为目的的法人。〔8〕通常，对于一些需要更多专业化、高效性的社会公共服务机构，设以公务法人的身份，为保障公共服务的高效和专业。根据不同公务设以不同公务法人，但公务法人具有某些共同特点，包括:某种程度的独立性，如独立的财产、独立的预算管理、相对的行政自治等等。法国赋予公立高校“科学文化和职业公务法人”身份，以避免一般行政上的官僚主义习气、僵化手续和保持一定程度的精神自由，归于公法人之列，并由设立机构予以监督，以促使其更好地履行公共服务职责。

美英等也在其行政立法及司法实践中明确认可公立高校的公共机构性质。“尽管大陆法系国家与英美法系国家关于‘公法人’理论的理解存在差异，但它们在法制发展的实践中都赋予了公立大学公法人的法律地位，这是两大法系国家公立大学组织变革的共同特点和趋势。”〔9〕

尽管各国各地区制度产生的背景不同、定位不同、职能有别、具体形态等各有不同，但公立大学的公法人化是较为普遍的做法。我国公立高校与上述国家或地区的公立高校具有类似的公法人特征:(1)公立高校由国家举办并经国家批准设立，因而受公共权力的控制较多。(2)公立高校开展活动都以公益为目的。(3)公立高校行使部分公共权力。

实际上，我国高等教育制度改革的主要目的之一就是要建立现代大学制度，而各国各地区关于公立大学的法律制度或多或少提供了某种程度上的参考价值。如目前我国各公立高校也纷纷制订大学章程，提出并践行“大学自治，教授治校”，以期落实法人的自主自治权，摆脱行政隶属，追求学术自由，虽困难重重，但也取得了一些进展，为事业法人制度的构建提供了一些经验抑或教训。

需要说明的是，任何组织都可能参与不同的法律关系，具有不同的法律身份，也应受到不同法律的规制，事业组织在参与民事法律关系时，享有民事主体资格并无不妥，只要其私法人资格限制在其目的范围内，规定其超越目的范围实施的行为无效即可。“就公法人在享有民事权利和承担义务、责任方面的特殊性来说，总的意图是要贯彻‘公法人在其目的范围内从事私法行为时直接受有关公法制约’的原则。”〔10〕

二、事业法人治理结构中的外部机制

如果说私法人制度的核心在于财产责任的独立承担，其治理结构通常需考虑设立人或受益人的财产利益，理顺所有者与经营者之间财产利益关系。公法人则强调人格独立和行为自主，作为行政分权和去政治化的组织手段，其目的虽然是提供高效的、专业化的公共服务，但与政治目的、行政目的存在较为复杂的关系，因此其法人治理结构要复杂得多，它不仅涉及内部治理问题，也涉及外部各类主体如政府、投资者、公众等与事业法人之间的关系，治理结构的建立必须考虑与举办方即国家(政府)如何分享决策权、执行权和监督权以及如何实现国家设立事业组织的目的、如何确保国资投入的公益方向等等。

事业法人治理的外部机制中最关键的问题是理顺事业法人和政府的关系。一方面，事业组织摆脱隶属于政府的附属地位，独立于政府，成为独立承担责任、自主决策的法人。另一方面，为确保国有资产的合理有效利用、确保国家公益目的的实现，政府加强监管是必不可少的。

作为公法人的事业组织不仅可以以自己的名义行使公共权力、履行公共职责，而且可以独立地承担责任，不仅可以对抗第三人，而且可以对抗其创设者(举办者)，公法人与政府之间在公务上是合作伙伴关系。公权力虽经由创设者(举办者)赋予而变得独立，但也正因为权力本身受到公法的限制，公法人的日常运营和社会活动也因此变得规范，同时公权力所涵盖的专业领域的自治也促进了这类机构高效科学的运转。

事业组织取得独立法人地位以后，作为所有权人的国家如何强化对事业法人的监管是治理结构中必不可少的内容。一般而言，公法人的行为及其公益目的，应由公法予以明确。现代公法的基础不再是命令，而是组织，那么，在法人治理结构中，政府监管权的实现也应该通过法律规范及其设定的某种组织形式而不是通过下达指令或指示。

法国行政法上的公务法人由创设该公务法人以及给予自治的一方进行监督，由国家创设即受国家监督，地方创设则受地方监督。这与我国由主管部门监督是一致的。但其公务法人在公务方面要受到国家行政法律法规的制约，在公务分权、公务自治的条件下，监督相比于指挥命令式的管理，能使具有专业性和特殊性的高校、医院等机构在行使其职能时避免一般的行政或者政治方向等因素的干扰，从而更好地实现其社会功能。改革我国目前的事业管理体制，由行政法等公法对政府的监督行为予以规范有利于行政主体之间的关系法律化，也可以避免行政机构对公共服务组织的不当干预。

除了履行公共服务职责，执行社会公务的机构在其公务及非公务行为中难免要涉及民事权利义务，法人身份注定了其运转过程中产生的权利义务能够同其他法人一样，在共性上受民事法律的约束;独立法人身份使得它们能够独立承担民事责任。

我国公立高校这一类型的事业组织，同样具备法国公务法人在专业性等方面的特征。撇除相对存在差异的意识形态等大的方面，就行政立法对从事公共服务的这类机构的定位而言，目前我国事业组织的管理模式如果能够创造性地融入法国公务法人的治理哲学，以赋予公权力的方式将其行为交付法律来规范，并相应地给予其在财产和专业领域等方面的独立，不仅有利于破除现阶段公立高校运营的种种不合理限制，促进其针对自身特点来发展，也有利于提高此类从事社会公共服务的机构的管理效率。

落实公立高校法人治理，首先要落实法人相应的财产权以及与专业发展息息相关的权益上所应具备的独立性。但公立高校作为公务法人，其法人身份及相应的系列独立权利也不同于作为私法人存在的公司等，其在诸如财产权以及相关领域的独立等方面应当受到公法的制约。在法人财产的使用方面，划拨经费的财政等部门应当起到外部监督作用，以确保财产使用的公益目的，遏制其财产的不当使用，在高校内部，也应当建立监督机制以保障财产能够切实地为高校发展所用。

三、事业法人内部治理结构:以公立高校为分析范例

不管是公法人还是私法人，法人治理结构的本质在于科学分配各项权利、权力，实现决策、执行、监督的互相分离与制衡，形成科学的决策机制和激励机制。

合理的内部治理结构理应包括两方面的内容:其一，内设各机构及其职责的规划和分工;其二，各项权力及权利的监督和制约。在私法人的治理结构中，董事会、监事会等各司其职，同时又通过章程确立了内部的监督与制约。在公立高校的内部治理结构当中，行使行政权力的校长、依据专业水准行使科研教学领域相应权力的学术委员会、党委组织、代表广大教职工和学生群体的教代会及学生代表组织等各自的职责权限以及相互之间的关系处理等需要同样的监督与制约机制。

(一)私法人治理结构的借鉴意义

公立高校作为事业单位法人，跟民法规定的其他法人一样，应有相应的内部治理结构，我国《高等教育法》规定了国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。而在实践中，如何协调高校内部各种关系，如党委和校长、党委与教代会、学校与学生、行政管理与学术研究等等，是建立法人治理结构必须要考虑的问题。这方面，私法人的治理结构不乏值得研究和学习借鉴之处，本文选取了两个最具特点的治理结构问题予以对比探讨。

1.校长选拔与私法人治理结构中的行政执行者、决策群体的选拔

校长对于一所高校的发展至关重要，即便在我国党委领导下的校长负责制这一现行制度中，校长仍处于举足轻重的地位。选拔制度的关键简而言之可以归结为两个方面:一是选拔标准;二是选拔方式。

目前，我国公立高校的校长大多由行政任命，通常由在某一领域具有较高学术水平的专家担任，这一机制虽然源于对学术拔尖群体的认可和鼓励，但实际上却并不是选拔校长的最合理标准。

高校日常事务繁多，行政工作、教学工作等都需要校长极强的处理能力，校长所承担的繁重日常事务所要求的应该是更偏重于行政的才能，成为一名高校校长所需要的统筹管理能力以及对上的公关能力实际上与他的学术成就并无必然联系。

由学术拔尖的学者担任校长，虽然他们的确对于高校教育本身有深刻的认识，但却往往容易出现校务、学术两头兼顾的情形，这不仅给校长带来很大压力，实际上也不利于高校自身提高管理效率。因此，以学术造诣深厚的学者担当校长职位，实际上偏离了校长职位的重心。

选拔校长的标准应该更倾向的是针对校长职务本身的能力的考察。将学术专家与“校务管理”的专家区分开来，是对分工合作、提高效率的促进。能力与职务相对应的校长做好复杂的高校管理工作，学术专家则可以在这一良好的环境中更好地发挥他们在学术领域的力量去为高校发展做贡献。

就选拔方式而言，目前的高校校长选拔，主要党政部门进行考察而后指派来进行。这样的选拔方式根源上表明了目前我国高校多方面受制于党政部门，而缺乏成立公务法人所应当具备的独立性。党政部门的考察指派作为选拔方式，无疑会导致一种评价标准的偏移，即在任校长更多的思考方向是如何得到党政部门的认可而非其服务群体的反映。而且高等学校有教职工，面向的主要服务群体是学生，高等学校的管理本身也具有相当的专业性，但选拔方式客观上只反映了国家作为出资人的意图和利益。

一个合理的公选方式，必须保证它能够具有足够的覆盖力和合理的层次，要实现高校自身发展与高校服务群体的需求共进，校长公选化这一选拔方式是重要的实现途径。高校作为教育机构，其主要涉及利害的群体理所应当归为学生和广大教职工，校长作为管理者，其选拔只有覆盖这两个群体才能实现真正地对服务群体负责。

在我国公司法的规定中，类似于校长、对公司履行日常行政管理等职能的董事长及董事会由股东会选举产生并对股东会负责。公司股东会作为公司的直接受益群体，理所应当对行使日常行政权力的董事长、董事会享有选举权等诸多关系公司运营命脉的权利。公司股东组成的股东会出于对公司良好运转的考虑而依据自身权利选举的董事会往往有能力比较合理的贯彻真正符合公司发展现状和股东需求的各项管理方针。

公立高等学校的直接服务对象教职工和学生也同样类似于私法人治理结构中的股东，对学校的发展和自身的需求有着最明确的认知。尽管，公司等私法人在许多方面与公立高等学校有较大差异，但基于同样的发展目的，同样具有直接利害关系的高校教职工、学生与公司等私法人中的股东，应该在其日常决策群体的选举上有着同等的法律地位。而且，要实现校长决策真正对下负责，而不是对指派任命的上级机关负责，校长的选拔适当体现教职工、学生的合理意愿是必不可少的。因此，参考私法人治理结构对于这一问题的相关规定和解决方式，求同存异的改良和发展对于完善高校校长选拔制度有着重大的意义。

合理的校长选拔制度不仅有利于高校自身的发展，也有利于避免学术造诣深厚的学者为繁重的校务分散精力。校长选拔权力的下放，对于高校真正的两大主要群体——教职工和学生而言，参与该选拔制度中，也是一种意义非凡的尝试。再言之，校长选拔权力的下放，也可以视作是制度层面上赋予公立高校自主权，促进其实现学术独立的积极信号。

2.教授委员会制度与私法人治理结构中的权力制衡模式

目前，已有部分公立高校尝试着用一种新的方式确保在专业领域的问题能够得到相应专业的决策，即采用教授委员会或学术委员会〔11〕这样的由学术专家组成的小团体，在学科建设、教师聘任、教学指导、科学研究、学术道德等事关专业领域的问题享有决策权。这种尝试有助于我国高校治理去行政化，以及保障高校法人具备类似公法人所具有的专业性、独立性。

高等学校是学术集中的教育机构，其日常事务的治理有很大一部分要涉及学术问题。现阶段的运作中，学校专业及课程设置、教师聘任、学科建设、科学研究等与学术息息相关的事务不可避免地受到非专业的行政管理的影响，然而，机关单位式的行政化管理显然不利于做出专业的判断从而做出合理的决策。教授委员会或学术委员会的成员多选拔自本校学术领域的能人，他们对高等教育发展的规律和自身所处的专业有较为深刻的认识，将与专业相关的决策权力下放交由这样的机构，并确保其决策的专业性和独立性，是高校治理去行政化走出的重要一步。

对比私法人治理结构中的决策机构——由股东组成的股东会或股东大会组织，教授委员会在权力行使的某些方面与其具有一定的共通性。教授委员会与股东会在行使决策权力时具有相似的下行目标，教授委员会谋求在其决策的学术领域，高校能取得更长足的发展，这与组成委员会的教授们自身利益息息相关。公司股东会在行使决策权时的权衡也是针对公司的发展，而公司发展的利益更是直接与股东们挂钩。尽管因为公司与高校作为不同性质的法人，在许多方面有着截然不同的价值观念和建设目标，但从决策制度本身而言，对于股东会的权利保护和肯定确实是确保公司能够真正满足其股东理念的有效方式。高等学校虽然不同于以营利为目的的公司，但像公司这样的私法人在治理结构上对于高等学校教授委员会的设置和职权行使仍然有相当的借鉴价值。

也正因为公立高校作为事业法人与公司作为企业法人有着本质上的区别，公立高校的教授委员会或学术委员会的决策权力相对于公司的股东会或股东大会而言，存在一个外部监督和制约的问题。

在公司这样的私法人治理结构中，作为决策机构的股东会或股东大会很少提及对外的权力制约等问题，这是由公司的性质决定的，以营利为目的的公司本就由股东们出资募集设立，其运营方式和其他事项毫无争议地应当按照股东的意愿进行，体现对股东财产权的绝对尊重，即使有一些对权力限制性质的规定，也多是出于平衡股东会内部而存在。

而公立高校是利用国有资产设立，并依靠财政经费运行和发展用以达成公共目的的公共组织，如何确保国有资产的安全及合理有效地利用，如何确保公共目的的实现，是必须着重考虑的问题。如果说公司股东是基于资本行使决策权，那么教授委员会或学术委员会则基于专业行使决策权。因此，教授委员会或学术委员会决策权力的行使必须有来自包括出资方在内的外部约束机制，一方面使其能更好地在学术领域发挥应有的作用，同时也要防止学术霸权以及保障其他管理机制的合理运转。

在公立高校内部组织结构中，对学术权力的制约可以采取决策回避制度，以及通过掌握行政权力的校长等其他决策者或决策群体的监督。在公立高校的治理模式中，教授委员会在学术领域的权力，诸如科研立项、课程开设等，应该由掌握高校行政权力的校长通过财政权力等一系列具体措施予以监督和限制。一方面有助于防止其权力膨胀转向另一种形式的不合理;另一方面，教授委员会也仍然能够通过对作为高校治理核心的学术领域的决策权，而对行政权力起到重要的平衡的作用。

(二)内设机构及其职责分工

在高校日常管理活动中，行政上的权力是重要的一部分，它是学校对基本校务进行管理所必须具备的公权力。行政权力的归属，应当属于高校的校务管理者，即以校长为首的行政管理人员群体。而相对的，在公立高校的专业领域，比如教学和科研等方面，为了与其所具备的专业性相匹配，履行这些职能的应该是具有学术发展眼光和科研能力的教授委员会(或学术委员会)，这样的方式既可以使得教学与科研避免与行政工作之间的矛盾，同时也有利于它们维持自身的专业性。

除了对权力高层管理上的分工设计，高校的治理结构中，理应包含的另一部分内容就是对教职工和学生群体的权利保障的实现。教职工作为学校向前发展的重要力量，同时也是学校的组成部分，他们的权利义务和对高校发展与自身权益的诉求应当有一个合理的途径得以提出。参与高校重大事项的决策对于教职工群体是一项具有保障自身权益和促进高校发展双重意义的制度，通过设立教职工代表大会这一机构，让其在年终对本高校的工作进行审阅，同时考察行政工作和科研教学工作成果，并对下一年的相关计划提出意见或建议，否决排除不合理的决策等，还能在维护教职工群体作为高校的“员工”的各项权益，起到类似于西方企业制度中类似于工会但又超越工会职能局限性的作用。

(三)监督与制约机制

学校党委和教职工代表大会等机构应当作为高校治理结构中监督职能的主要实现者。公立高校的党委对高校决策的监督应当是出于高层视角，着眼于决策产生的机制及发展计划等，确保行政和教学科研等方面的工作不偏离高校的发展方向，确保高校社会服务职能的发挥。教职工代表大会则作为身处基层的教职工群体的代表，监督中更关注各项决策实施的具体效果和影响，监督高校各项具体制度的合理运行，促进高校发展。

行使行政权力的校长，在高校财产资金的使用、高校教职工人员的增减等事关重大的校务管理方面起决定性作用，因此，在这方面作出的相关决策除了接受学校党委的内部监督外，在资金使用问题上则还应当接受相关政府部门的监督。有关教职工绩效评定考核、工资社保福利等与教职工群体利益关系密切的工作还应当向下受到教职工代表大会等的监督。而在科研教学等领域发挥决策作用的学术委员会(教授委员会)，为保障其决策的专业性和公平性，应当在高校的治理结构设计中受到校长的行政权力的制约，比如在科研立项等方面，其所需要的资金来源等理应经由行政权力的分配而实行，就是一种有效的监督方式，既有利于保障高校科研教学等职能的正常发挥，又能够充分结合自身实际情况，实现更合理的发展。

(四)章程治理

如前所述，行政法上明确公立高校的公法人地位。同为公法人的行政机关由行政组织法予以规范，作为现代社会的公共服务组织，事业法人的发展和治理也需要制度上的规范和保障，需要对各项权利、权力的归属及其相互监督机制的设计来实现其相对稳定、有效的运转，这种制度称之为章程治理。

《公司法》对于公司成立、公司运行与公司章程的关系有着比较明确的规定，股东共同设立的公司章程被视为公司成立的一个不可或缺的要件，募集设立公司的股东对公司的发展和今后的各项制度都需要达成一个共识，而公司章程就是对这一共识的见证和确定。公司未来的战略方针制定、公司合并、破产等事项都离不开公司章程的规制，公司章程的制定使得公司的发展和治理“有法可依”。股东会所做出的一切关于公司的重大决议都必须从形式上和实质上严格按公司章程来进行。公司依照章程治理，深层次的意义甚至堪比国家依照宪法治理一样，是保障公司能够遵循创立公司的股东们的初衷和利益而运行的重要机制。从实践来看，公司依照章程治理的优点显而易见。

事业法人如公立高校内部治理结构中，同样存在运用一定的机制保障实现自身的办学初衷和广大教职工及学生利益的问题。高校章程除了涉及权责分配和权力监督两个大方面，还应该对其直接面向的服务群体、学生及教职工的权利义务作出相应的规定。有了合理的高校章程，高校在治理中才能实现“有章可依”。因此，推进公立高校依章程治理是促使高校完善自身治理结构并规范运行的一个重要环节。

早在20世纪90年代施行的《高等教育法》中就有类似的规定，且从20世纪90年代中期开始，教育主管部门一直要求公立高校制定章程，并于2012年颁布《高等学校章程制定暂行办法》，但目前已制订并核准章程的高校不多，无“章”运行仍是我国公立高校的普遍状态，已有章程的高校，章程的形式意义大过实质，实际上，公立高校的章程治理一直未能得到推行〔11〕。

那么，公立高校章程制订、依章程治理难在何处?公立高校推行章程治理所面临的问题非私法人可以比拟。公司章程的推出和运行一般只需统筹股东会的利益分配，而高校章程的制订涉及包括国资、教职工群体、服务对象等多方利益，以及举办者、监管者以及高校内部行政权力与学术权力之间的关系等等，目前，在对上述问题的处理上，高等教育方面的立法并没有像《公司法》那样做出相对统一的规定，各高校章程尽管内容五花八门，但在这些问题的处理上并未突破现有体制，实际上在公立高校行政化的制度背景下，要求高校章程在内外部权力及其职责界定方面有所突破也是不可能的，即便在章程制订的内容规定方面做些技术上的处理，推行仍然困难重重。

高校章程治理面临的诸多难题，关键在于目前的高校管理体制，而要推动高校管理体制的改革，有关教育立法上对各项权力职责的界定以及明确章程在高校治理中的地位即立法的强制推动是必不可少的。

〔1〕〔2〕〔3〕方流芳.从法律视角看中国事业单位改革——事业单位“法人化”批判〔J〕.比较法研究，2007(3):1-28.

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