中俄边境水域越界捕捞问题对策研究



中俄边境水域越界捕捞问题对策研究

张晗

（公安边防部队广州指挥学校，广东广州510663）

【摘要】目前，中俄边境水域的越界捕捞问题严重，由此引发的涉外事件如渔民、船只被扣等状况时有发生，严重地影响了我国边境地区的安全和稳定。正确地分析研判中俄边境形势，不断加强自身船管队伍建设，有效地防控、打击越界捕捞活动已经成为摆在公安边防部队面前的重大课题。

【关键词】边境安全管理；中俄边境水域；越界捕捞防控对策

中俄两国水域边界约2700多公里，其中主要集中在黑龙江省内，包括黑龙江、乌苏里江、兴凯湖等边境水域。近年来，由于渔业资源衰退，我国边境地区渔民在中俄边境水域越界捕捞的问题逐渐严重，由此引发的涉外事件如渔民、船只被扣等状况时有发生。越界捕捞行为严重地影响着我国边境地区的安全和稳定。

一、中俄边境水域越界捕捞活动现状

（一）越界捕捞问题严重，影响恶劣

目前中俄边境渔民越界捕捞形势比较严峻，尽管相关部门不断加大管控力度，但仍有部分渔民受利益驱使顶风作案，并由此引发涉外事件。以抚远一地为例，2013年公安边防部门在中俄边境水域查处涉外事件37起，涉及62人；2014年公安边防部队在中俄边境水域查处涉外事件27起，涉及49人。越界捕捞这一问题看起来简单，似乎只是边民生产作业违规，仔细分析却不尽然。它不仅违反了我国和邻国的边境法规，对他国的经济利益造成侵害，严重的甚至破坏了双边关系，影响极其恶劣。就中俄边境水域来看，俄罗斯边防部门的执法也日益严酷，对抓获的我方人员采取较为严厉的处罚措施，严重的甚至发生了流血事件。俄方对越界捕捞的严厉处置措施给我国渔民的安全带来了较大的威胁。

（二）越界船只活动形式多样，边防部门取证困难

越界船只多利用自身船体优势、天气因素等条件越界捕捞，逃避监管。如船民购进大马力船只用于越界捕捞，越界被发现后能够快速返回或逃脱。渔民还观察掌握俄罗斯边防军的活动规律，利用其夜间巡逻频率低这一特点进入俄罗斯水域越界捕捞。由于江面狭窄，捕鱼期船只数量较多，水上参照物不明显，公安边防部门很难判断船只是否越界；抓到越界船只后，取证尤其困难。而被俄方抓获的越界捕捞人员被遣返后，俄方并不提供越界船只的现场卫星定位图，这也使得公安边防部门很难掌握具体的越界捕捞情况。

二、中俄边境水域越界捕捞行为的成因

（一）利益驱动铤而走险

中俄边境水域如黑龙江、乌苏里江内名贵鱼种较多，中俄边境水域的渔业生产队历年来以捕鱼为生，捕捞业也成为了边境地区重要的经济支柱产业。随着企业体制和市场经济体制改革的深入发展，渔业生产队逐渐解体，然而，渔业队职工仍然通过继续从事捕捞业维持生计。[1]据了解，黑龙江、乌苏里江两江出产的各类鱼种价格从十几元至上千元不等，如捕捞一条鲟鳇鱼，少则获利十几万，多则获利二、三十万元。同时，由于多年来中俄边境水域中方境内过度捕捞，导致渔业资源大多聚集在俄方水域，受高额经济利润驱动，相当一部分不法渔民铤而走险越界捕捞，这是引发涉外事件的根本原因。

（二）渔业资源逐年递减

近5年来，中俄边境地区渔业产量大体呈现逐年递减状况，只在2011年（受日本核辐射影响）秋季大马哈鱼产量才有所增加，平均每船获利10万元。据多年从事捕捞业的渔民称，这是十几年来不曾出现的渔业高产现象。正是由于2011年渔业高产现象的出现，使大多数渔民陷入了渔业产量将会继续增加的误区，促使渔民在之后几年不惜增加投入成本，大肆从事渔业生产，更有相当数量的私船、散船伺机进入界江非法捕捞。但从渔业捕捞效益看，有超过80%的渔民陷入亏本境地。在这种高投入低产出的情况下，部分渔民只有从事越界捕捞活动才能减少经济损失。

（三）俄方管控力度增强

俄罗斯边防管理部门对我方渔民的越界捕捞活动视为资源掠夺行为，对我方渔民持仇视态度已久，这种仇视态度直接表现为对我方渔民的大肆抓捕。近年来，俄方不断在边防管理装备上加大投入，配备了各种中小型巡逻艇，并在其界江沿线密布摄像、照相设施，时时监控我方渔民动向。同时，俄方不断增强界江巡逻密度，以抚远抓吉通江口滩地为例，俄方每天出艇执勤频率多达20次以上。其不但对越界渔民实施抓捕，而且还疯狂抢夺越界渔船网具。另外，每逢国际国内发生重大事件时期，俄方经常采取抓捕渔民的方式，调查了解民众反映，公开获取情报信息，这也是引发涉外事件的重要因素。

（四）边境管理部门形成的合力不够

目前，边境管理工作实行外事、渔政、解放军边防部队、公安边防部队四部门联合参与的管理体制。虽然各涉边部门已明确分工、各负其责，但在具体工作的运作和实施上却存在职权交叉、权责不分、联合治边机制落实不畅等问题。比如，解放军边防部队不具备执法权，但其对查获的违反边境管理的案件，却没有移交公安边防部门处理，只是采取变通的方法处理，然后予以放行。历年来确立的“合力治边”机制在实际工作中形同虚设，联合行动往往是走走过场、做做样子，清理检查常常流于形式、各自为战。在这种“越界问题哪个部门都管，窜滩行为哪个部门都查，违反边境管理的案件哪个部门都处理”的管理体制下，很难形成“拳头”力量对违反边境管理的行为予以有效打击，更不能从根本上解决越界捕捞问题。这是导致涉外事件高发的体制原因。

（五）外来人口难以管控

中俄边境地区的中方常住人口有限，大部分渔民不得不雇佣外来人口从事渔业捕捞活动，这类人员流动性大，二线控制很难达到预期效果。据不完全统计，中俄边境水域地区因越界捕捞被俄方抓捕事件的涉事人员中，未经政审的外来人口约占被抓捕总数的60%以上。在渔业生产过程中，外来人口大多采取在隐蔽部位私自登船等手段，游离驻滩民警管控视线。杜绝外来人口下江问题难度较大，这也是造成涉外事件发生的重要原因之一。

（六）边境管理存在漏洞

在工作中，少数民警管边能力偏低，工作经验不足，对涉外事件的苗头性、倾向性问题不能及时发现和预防。组织开展的边境法规宣传教育，实际效果不明显。另外，由于我国目前尚未出台边境管理相关法规，对越界捕捞行为只有依据《治安管理处罚法》进行处罚。《治安管理处罚法》规定，对此行为处以5日以下拘留或500元罚款。而公安机关对拘留处罚轻易不予审批，导致公安边防派出所对查获的越界捕捞案件只能采取罚款的处理方式，起不到强有力的震慑效果。这也是越界捕捞行为屡禁不止的重要原因。[2]

三、打击中俄边境水域越界捕捞行为的对策研究

（一）做实做细边防政策宣传，提高渔民的法律意识

针对渔民法律意识不强的问题，公安边防部队可以通过以“熟悉群众、服务民生、化解矛盾、维护治安、管控边境”为主要内容的大走访活动，深化边境法规宣传工作，提高群众的法律意识，防止越界捕捞现象的出现。公安边防派出所可以针对不同时期的情况，丰富宣传内容，定期举办大规模宣传活动专场，使渔船民认识到越界捕捞的违法性以及危害性；同时将近年来因越界捕捞引发的伤亡事件、涉外事件汇编成册，分发到渔船民手中，给渔民更直观的认识和冲击，扩大宣传的社会影响力，提升宣传效果。

（二）加大警力投入，增强渔民、船只管理力度

首先，推行驻滩打防机制，加大对边境地区外来人员的清查力度，采取封闭滩地集中整顿措施，在下江要道设置执勤卡点，严格盘查出入界江一线人员，对外来人员坚决清理劝返，防止私自下江作业。针对重点时段及政治敏感期，驻滩边防民警可以每间隔1至2个小时对渔民进行检查验证，尤其对私自进入界江作业的外来人口，一经发现坚决予以严处并清理出作业滩地。

第二，加强对渔船的管理，掌握渔船数量及活动规律。健全船只滚动排查机制，把船只清查工作作为日常的基础工作，准确掌握辖区船只底数，实现定期排查与重点调查相结合、日常排查与敏感节点排查相结合，达到界江水域的船只底数清、情况明、不漏管、不失控。同时，积极会同各涉边部门开展联合清查行动，对非法生产作业船只和人员，外来人员、“三无船只”进行彻底清理，形成边境管理严打高压态势。

第三，建立任务目标和责任分工机制，对渔民管理的基础业务工作、清理查验工作、执行制度等明确责任，将重点水域和重点滩地管理按层级落实到人，并将落实情况作为边防民警业务考核的依据。比如，边防民警对生产作业人员的资料进行政审时，就要明确责任，坚持标准，严格条件，从严把关，对缓刑、假释、保外就医人员等外来人口以及曾经越界捕捞、被取消生产作业资格等人员坚决不予政审，并与渔民逐船逐人签订《包防协议书》。

（三）加大技术投入，逐步建立“界江110”

“界江110”是进一步创新和完善界江治安管理机制，提高边境管理打击防控能力，维护边境地区生产作业秩序稳定的创新举措。通过加大装备经费投入，实现信息化与数字化相结合，逐步建立以边防派出所为平台，以群防群治力量为辅助，各涉边部门共同参与，报警、处警、指挥、管理、服务一体化的新型警务模式。在实际边境管理过程中，各一线单位要以船管站为阵地，充分利用执勤船艇，积极发挥驻滩边防民警职能作用，在开展边境管理工作的同时结合实际加强界江治安管理、安全防范、调处纠纷、信息搜集、便民服务、紧急救助、打击违法犯罪等多项工作。比如为船艇逐步安装公安边防部队综合指挥平台和舰艇GPS定位辅助系统、船舶AIS自动识别系统、远程雷达监控系统、舰艇无线图像传输系统、滩涂监控系统和渔船定位系统等，配备短波、超短波电台、VoIP报警电话等，提高警务信息化水平。

（四）提升水上管控能力，加大打击力度

公安边防部队应加大对边界水域的水上管控力度，定期、不定期相结合开展高密度巡逻，对有越界捕捞嫌疑的船只，早预防、早发现、早打击，减少越界捕捞发生的机率。同时，在越界捕捞活动高发的时段、水域，适时开展专项行动，集中打击越界捕捞行为。比如在每年的春捕和秋捕期间，公安边防部门可以根据越界捕捞活动形势的变化，开展制止越界捕捞专项整治行动，对越界捕捞组织者、屡教不改者和引发涉外事件人员进行严厉打击。

（五）扩展合作形式，形成打击合力

首先，加强与各涉边部门的协作配合，搞好联勤、联防、联查、联宣活动，进一步完善“五位一体”的联合管边控边机制，共同打击越界捕捞。其间，充分发挥公安边防部队的职能作用，继续开展驻点执勤、所队联勤、不定期检查和集中优势警力突击清理历年边境涉外事件多发地段等工作措施；推行界江沿线专项巡逻制度，派驻执勤船艇全时段、全天候实施定船、定人、定点把守险要江段，时刻保持严防严打高压态势，努力实现无缝隙边境管控格局。

第二，建立涉外警务合作机制。近年来，俄罗斯对越界捕捞活动的态度越来越强硬，涉外事件频发。因此，防范、打击越界捕捞更需要加强中俄两国的合作，利用双边会谈会晤，建立联合巡逻执法制度，保证良好的双边关系，避免矛盾和误会的产生，共同维护中俄边境水域的安全稳定。[3]

【参考文献】

[1]叶斌富.论捕捞权的法律保护[J].浙江国际海运职业技术学院学报,2007(3):27.

[2]冯庆夫.边境管理学[M].北京:群众出版社,2007:135-155.

[3]张乾.毗邻朝韩海域越界捕捞活动的特点及对策研究[J].安徽警官职业学院学报,2014(3):59.

收稿日期：2015-03-27责任编校：谭明华

【中图分类号】D631

【文献标识码】A

【文章编号】1673―2391(2015)05―0045―03