“社会治安防控法治化:问题、挑战及对策”专题研讨会纪要(上篇)

“社会治安防控法治化:问题、挑战及对策”专题研讨会纪要(上篇)

编者按:社会治安防控法治化是我们进行社会管理的重要内容之一，在十八届四中全会上党中央确立依法治国的根本理念。我们今天就这个问题进行研讨，正是结合当前这个大趋势所做的努力之一。与会学者认为:尽管依法治国不是今天提出来的，但是在实践层面、制度方面、落实方面力度之大、态势之猛是前所未有的。在这么一个大趋势下，我们不但邀请了全国知名的专家学者，也邀请了来自基层的公安民警就这个问题进行了热烈而深入的探讨。我们将分两期把这个研讨的内容呈现给广大读者，希望能够引起大家的关注。

专题一:问题与挑战

主持人:翟英范

(时间:2015年10月24日)

张远煌:公安的法治化水平对老百姓来讲，在某种程度上就代表着政府依法行政的水平，就代表国家依法治国的水平。法治化对公安民警而言，首先要牢固确立信仰法律的法治精神，做模范的守法者，在此基础上才能履行好应尽的职责。从这种意义上说，法治化的关键，还是人的法治化问题。

皮艺军:公意和公德是法治的基础，在一个公德和公共意识非常陌生的社会里，我觉得谈法治化是非常困难的。在警务和社会治理的政策设计方面存在着一种思维方式，这是我一再强调的，绝对主义思维方式，就是绝对化的一种思维方式。社会中间的各种弊端许多都跟这种绝对主义思维方式有关系。相对主义是一种思维方式，这个社会是分为多层面的，要分层研究，分层对话，同一个层次跟同一个层次对话。

张 荆:警察人数增加对犯罪率下降的贡献率比我们想象的要低得多。统计分析显示，警察增加的贡献率仅为5%，所以我觉得我们讨论“社会治安防控法治化”时，应该有更开阔的视角。警察在社会治安防控体系中的作用只是一部分，或者是一小部分，而不是大部分，更不是全部。

邱格屏:从广大意义上来说，老百姓对警察这个职业，对警察执法的认同度是很低的。他们为什么不认同警察?其中最重要的是警察在执法过程当中存在或者是涉嫌违法，也就是说涉及我们今天讨论的这个话题，就是社会治安防控法治化问题。

岳 平:我们国家目前来说警察的职权非常混乱，这就让警察处于孤军作战的境地。既出了血，卖了命，但是社会又不理解。很多人把这看作警察自身的问题，但这是整个的立法缺损的问题，这个立法缺损不是警察本身的问题，而是涉及法律的权威，执法的权威。另外，警察自身法律意识是不强的。我一直在呼吁，警察要善于运用法律武器。

任士英:在社会治安防控这个话题之下，其实首先应该明确的是治安防控的主体责任问题。当考察治理责任主体的时候，每个社会团体、社会组织都要考虑到个人的责任问题。比如说公安机关有自己的事情，政府其他相关部门也有自己的责任，社会治安综合治理、社会治安防控是国家战略、国家意识、国家需求，并不是哪一个部门单独可以承担起的。

荆长岭:治安防控法治化是个任重道远的事情，而且也不能光谈法治化，还要政策化，两个结合起来。

翟英范:社会治安防控法治化，不仅能为治安防控提供有效的法理依据，还能保证防控手段和防控过程的合法性，树立执法权威，确保权力行使的公信力，进而得到广大人民群众的支持和认可。

翟英范(河南警察学院教授):我首先介绍一下与会的专家学者。

华东政法大学邱格屏老师，中国政法大学皮艺军老师，北京师范大学张远煌老师，北京工业大学张荆老师，上海政法学院岳平老师，中国人民公安大学任士英老师，广东警察学院荆长岭老师，来自基层公安机关的陈锋主任，邵东侠主任，袁珂队长和来自河南省法学会的领导刘晓娜同志。

今天是“犯罪学中原论坛”成立以来的第二次会议，“犯罪学中原论坛”去年成立，在成立之前已经开过好几次会议，每年一次到两次。去年在在座的几位老师的建议下，将我们这种常态的研讨会定名为“犯罪学中原论坛”，今年是第二届。“犯罪学中原论坛”能够得到这么多专家学者的支持，我觉得主要是因为我们比较结合实际，针对目前存在的各种问题展开及时的研讨。在这次会议之前事先征求了各位老师的意见，要讨论的题目是张远煌老师提出来的，又经过皮老师和诸位专家学者的反复研讨交流，大家认为这个题目非常好。

在我国的绝大部分地区已经建立了立体化的治安防控体系，这主要表现在两个方面:一是建立了多样化、多维度的治安防控网络，这种治安防控网络不仅在多城市进行了全覆盖，也覆盖了广大农村地区;二是在此基础上，社会管理部门运用法治思维和法治方式对社会进行了有效的管理。在推进社会管理创新的今天，社会治安防控体系的建立和完善需要法治来保障。在我国社会经济的发展进入新常态的时期，我们所面临的依然是严峻的治安形势。这就需要我们进一步强化社会治安防控体系的建设来维护社会治安秩序，而法治是维护这种秩序的最好选择。社会治安防控法治化，不仅能为治安防控提供有效的法理依据，还能保证防控手段和防控过程的合法性，树立执法权威，确保权力行使的公信力，进而得到广大人民群众的支持和认可。

我们看到，尽管我国的社会治安防控体系建设取得了令人瞩目的成绩，但在运行过程中还存在着诸多的、有目共睹的问题。诸如在手段的使用上违法侵犯公民合法权益的事件屡有发生。所以，社会治安防控体系建设和运行必须纳入法制化的轨道，才能保证其运行的合法性。今天，我们围绕着“社会治安防控法治化:问题、挑战和对策”进行研讨，希望大家能够畅所欲言，为我国社会治安防控法治化提供理论上的支撑。下面我们请张远煌老师就这个论题给大家谈一谈。

张远煌(北京师范大学教授):在座的很多都是这个论坛的创始人，包括老皮，张荆教授，还有一些其他同仁。英范主编问我这一次“中原论坛”定个什么题目，我想正好结合四中全会提出的全面推进确立依法治国的大趋势，就说了今天这个我们讨论的题目。依法治国也不是今天提出来的，但是“十八大”以来，法治建设在实践层面、制度方面、落实方面力度之大、态势之猛前所未有。在这么一个大趋势下，我们公安机关作为国家的治安机关，同时也是国家的侦查机关，在法治化方面存在的某些问题也需要正视和检讨。

问题的由来大概是2012年新《刑事诉讼法》刚通过之后，公安部组织了一次全国范围的执法规范大检查。这个检查组主要是由公安部的领导，还有一些省市的代表组成。作为公安系统以外的专家，我也参与了，跑了几个省，也有一些体会，当时检查的主题叫执法规范化大检查，我还跟部里的领导开玩笑，说规范化检查就相当于说还不规范吧。当然现在形势不一样了，四中全会专门以全面推进依法治国为主题，史无前例。这次主要想听听公安系统的同志谈一谈在这方面一些亲身的感受，一些现实问题，便于我们以后进行研究。

首先我想强调的是，法治化是一个时代的大命题。今年4月份，中办、国办又专门下发了《关于加强治安防控体系建设的意见》，总书记在这方面有很多重要的阐述。那么如何加强新时期社会治安防控的工作?其基础和前提就是法治化，并且在法治化基础上还延伸出一个问题，就是如何扩大公众在社会治安防控中的参与度，这个参与度包括多维度:公众参与决策的定位，公众的知情权，公众的监督权等等。所以这里面都体现出一些法治的理念。我们讲法治化无论对治安机关、侦查部门，还是司法机关而言，它在总的意义上应该就是“公平正义”四个字，如何更好地保证我们的执法和司法活动达成公平、正义这么一种价值目标。尤其对社会治安防控而言，它处于社会安定的前端，在打击违法犯罪的同时，新形势下我们要更加注重预防机制的建设，更好地发挥专门机关的预防功能。但是，又回归到一个前提:无论是打击还是预防，都必须在法律的框架内来有效展开。

第二点我想指出的是，人们在谈法治化的时候，我们发现一个问题，在法院、检察机关、法律院校谈的往往比较多，而在行政机关，包括公安机关层面不是没有谈，但相对而言谈的比较少，因为法院、检察院职能比较单一，它面临的就是如何按照实体法、程序法办案的问题;公安机关面临的任务要更多。但必须明确一个问题，法治化不单单是对司法机关而言的，在某种意义上，法治化问题对于当前公安工作的改革显得更为紧迫和重要。这有几个方面的原因:一方面，公安工作涉及面广，又处于维护治安和打击犯罪的第一线，其法治化的水平是人民群众感知国家法治建设的成就和感受法治化好处的一个重要窗口。老百姓相对而言离检察院、法院比较远，他首先接触的是我们公安，公安的法治化水平对老百姓来讲，在某种程度上就代表着政府依法行政的水平，就代表国家依法治国的水平。所以说在很大程度上它是人民群众感知法治的好处的一个重要的窗口，也在很大程度上代表了政府依法行政的能力。我们以前经常讲公安机关是一个特殊的行政机关，特殊在什么地方呢?在法治背景下，我们要通过公安机关的依法行政和严格执法，让老百姓切身感受到我们是在切实维护和保障他们的利益。

从历史上看，公安机关一直被视为打击敌人的工具，是“刀把子”，或者说是专政的工具，它的政治属性较之检察机关，较之法院更为强烈。大家回顾一下新中国成立初期，第一任最高法院院长由谁来担任，是民盟中央主席沈钧儒，体现了法院要居中裁判的品性，不能偏袒政府，但公安这个“刀把子”属于政府机构，是行政执法机关，还是刑事执法机关，在某种程度上又具有司法机关的属性。所以在强调规范执法和文明执法方面，面临的历史负担和现实困难也更重一些，我们要面对这么一个现实。

此外，公安工作还有一个重要的特点，就是面对一些随机性事件、突发性事件、紧急性事件的概率也比较大。治安工作、侦查工作，在执法过程中执法者可紧可松、可严可宽的随机空间也比较大，如何严格执法才利于通过打击犯罪更好地保护人民，也是值得重视的问题。在现代法治体制下，迫切地要求公安民警在执法过程中，无论是日常的治安，还是侦查工作，都要秉持法治的精神，要注重在现行的实体性规定和程序性规定的范围内展开，而不能单纯为了治安管理的便利或提高案件查处的效率而突破法律、制度和规定的底线。这也是社会治安防控法治化的内在要求。总之，法治化对公安民警而言，首先要牢固确立信仰法律的法治精神，做模范的守法者，在此基础上才能履行好应尽的职责。从这种意义上说，法治化的关键，还是一个人的法治化问题。

翟英范:今天座位的安排，一边是专家学者，一边是警方代表。荆长岭是粤港澳警界最知名的治安专家，请他发挥一下高见。

荆长岭(广东警官学院教授):我这里有一个治安防控课件，是这两年给广东还有外省公安讲课的一个课件。我不专门讲法治化，但涉及法治化问题，给大家介绍一下。

十八大把立体化治安防控体系放入国家最高文件之后，公安部就开始部署，但在十八大文件之前公安部已经有所作为。比如2010年黄明部长在公安部举办的公安局长班上就讲过立体化治安防控体系，要求2010年开始，2012年建成。从现在来看，我觉得过于简单化了。我们讲治安防控的法治化，要关注从哪里去法治化，或者说原有哪些方面已经有了法治化，哪些方面的法治化已经做得比较好，哪一方面还是比较空，哪一方面需要去加强。

其实我们讲的治安防控体系是分两个层次讲的，第一就是把它作为一个国家的防控体系，它不能仅仅是警察的。但是你要说什么叫立体化治安防控体系，就很难讲清楚。你觉得讲清楚了，听的人不一定懂，所以我画了一个图。

作为国家的治安防控体系它分这样四个层次。第一是战略体系，也就是我们讲的顶层设计。顶层设计包括三部分，一个是国家的，一个是公安部的，一个是各个系统和公众的治安责任体系。这些都要法治化，尤其是各个系统，也就是从公安机关的角度讲，公安之外的这些系统更要法治化。因为公安本身是社会治安的主管机关，又是实战单位，它本身的行为已经法治化了，但是不是已经很好了，另外再说。第二个层面是公安的。公安的立体化治安防控体系分三个部分，第一个是空间防控体系，包括网络空间防控和地理空间防控两部分。第二是即时处置体系。这是个新概念，中央文件上没写，但有这个意思。警察过去是强调两手，防和打，打是侦查。从现在来看，仅靠侦查来打击，效果是越来越弱。世界各国的破案率都在降低，我们中国也降得很厉害。现在整个广东没有一个县公安局、区公安局说自己的破案率达到 50%，全世界最高的破案率是香港，也才50%。

破案率越来越低，打击的力度就减弱了，现在怎么办?我们有一个思维，包括西方国家也有这个思维，就是打击前移，或者叫做警务前移。往哪移?一是移到预防阶段，二是移到预防与侦查之间，就是案件、事件正在发生时就处置。这样一来，除了有个侦查打击之外，还有个处置打击，比如说反劫持。反劫持很简单，也很复杂。案件发生后要持续一段时间，警察就拿着警械上，我就在这个案件发生过程中把你干掉，或者把你抓住，那我就不用侦查了，直接进入预审。现在社会上需要处置的事情特别多，不仅仅是犯罪，还有违法的，还有一些不违法的。不违法的是哪一些呢?我为啥在这用了一个词叫“治安危害行为”，为啥不用“违法犯罪行为”这个词?常有人说公安机关是执法机关，但不仅仅是执法机关。比如说动物造成的侵害，我们中国法律不承认动物是犯罪主体，也不承认动物是违法主体。前段时间有熊跑到哈尔滨的一个学校里，你说怎么办?俄罗斯树林里有一种植物，今年长势非常不好，熊除了吃肉就是吃这种植物，熊吃不到肉，又吃不到这种植物，怎么办呢?熊就跑到城市里面了。俄罗斯东部地区今年发生了30多起熊到城市找东西吃的事件。警察遇到动物危害怎么办?老百姓一报警肯定是报给110，110报给局长，局长的第一个反应就是让特警队出发，去抓熊。另外，还有让警察去抓老虎、抓狮子，甚至抓蛇的。虽然这种危害治安行为实际上和人的危害治安行为相比，在数量上少很多，但是这一块研究是空白。俄罗斯还研究对熊开枪是不是合法，是不是符合伦理，可中国从来没人研究过对动物能不能开枪，合不合法，符合不符合社会伦理。

第三部分是立体化的侦查整治体系。侦查的法治化程度应该说还是比较高的，除了刑法、刑诉法外，公安部还有两个细则:《公安机关办理刑事案件细则》，那个条文长得不得了，《公安机关办理行政案件细则》，又长得不得了，比刑法、刑诉法都长。我感觉防控这一块，每一个国家、每一个地区都不能仅仅靠警察，必须把防控的一部分责任交给社会，包括党政机关、司法机关、军事部门等等，这就是社会化的防控。现在我们讲法治化不足，这块恐怕是不足。尽管我们搞综合治理已经几十年了，但社会防控这块的法律规定少得可怜。比如说《内保条例》，它是对单位的，但不是所有的单位。现在的问题是，中国的各个单位都要纳入《内保条例》，而且条例上面的措施很简单，效力也不足。

当然最基本的层次是社会治安防控基础体系，这个体系不是为防控而设，但它是社会治安运行的一个平台。也就是说社会治安问题、社会治安工作，包括刚才张教授讲的，管理也罢，治理也罢，都是在这个平台上运作的。我们为什么总说社会治安基本稳定，但形势严峻?我们说了近40年，都是这样讲，说到底是基础体系问题。基础体系从计划经济转到市场经济，恐怕转型这个时间跨度会很大，转了这么几十年，还没转到位。原来那一套社会的运行体制机制我们不用了，新的运行体制机制还没有建立起来，对这个过程我们还得研究。

中国的社会治安有一个很大的转折点，在2013年10月28日之前，中国的社会治安和恐怖活动没有多大关系。但是2013年10月28日，发生在天安门城楼下的恐怖爆炸案，以及2014年3月1日的昆明砍杀案，使中国社会治安发生大转折，治安和恐怖活动扭在一起，反恐没有了前方后方，这个问题很严重，而且形势越来越严重。问题出在哪里?就是这一套社会运行体制机制出了问题。可能我们不用把这块法治化，因为它只是一个基础、一个平台，它不是专门为社会治安防控而设的。但是我们可以分析一个社会的运行体制机制对社会治安的影响，这很有意义。

另外，立体化社会治安防控体系还是一个公安的体系。作为一个公安的体系应该是这样一个图解。第一，公安的空间防控、即时处置、侦查治理这三块怎么来运行。首先是三块上面要靠这样三个保障体系来支撑。第一个，大数据情报。没有大数据情报支撑，治安防控就很难做。这一块现在也有个问题，现在公安上恨不得把所有单位和部门的信息全部纳入公安网。公安局长就这样讲，所有的部门信息我都要。可是有关政府部门不给，他们说，你是公安，我也是政府机构，我凭什么给你啊?这问题该怎么解决?广东公安领导级的那一帮，我跟他们交流时，他们说，荆老师，这怎么办?我说我给你介绍两个办法，第一个是深圳的办法，靠关系。公安局长要跑有关政府部门，跑成朋友了，问题就解决了。再一个，那就是政府发通知。政府发通知说你们的信息都要给公安，但发了通知以后人家也不一定给你，你还得去要，所以拉关系是必需的。

第二个，警务战略管理和指挥。现在的公安，从部长到所长都忙得不亦乐乎，没有人深入地考虑战略问题，都是考虑眼前的事。去年中央改革领导小组说，司法体制改革，你们公安上也可以提方案。结果是，最高法院、最高检察院说:法官、检察官是特殊公务员，要单列。那公安为什么不讲警察也是特殊公务员，和别的政府部门不一样，也要单列呢?我们公安上还得忙，干体力活，没人研究差异化问题，根本问题、全局性问题、深层次问题考虑的也不多。再一个，这个体系运转需要指挥，需要指挥保持强大功力。

还有一个，全要素警务保障。防控体系要建，资源从何来呢?我们讲防控体系法治化，那警察来源有没有法治保障?没有。经费有没有法治保障?没有。有人算了一下，中国警察每年花的钱，每100元，中央政府出了两块钱，地方政府出了98块钱，还有些地方是公安机关去自筹了一部分。要法治化我们从这法治化，把这个法治化，公安局长就不用去找钱，派出所长不用去找钱，也就没有那么多违法乱纪了。

我们要把公安的这三个体系分解，分解为两层。第一层包括地铁和城际交通防控网、城市街面防控网、要害场所和单位防控网。这一块现在的法治化水平不够，有法，但法律太虚、太框架性。再下面是基层这一块，即警察和社会共建的防控网，就更麻烦了。直接的法律是没有的，只能靠政策来调整。刚才张教授讲了防控法治化，我的看法是，法治化的同时还要强调政策化。中央发布的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》，实际上是个政策，不是法律。这些政策要改成法律，需要时间。但是防控体系有很多制约因素，它是不断变化的，很难把它稳定化、长期化、抽象化。一抽象它就没有意义，但法律不能像写文件一样，今天这样写，明天那样写都可以，写到法条上那就必须要有稳定性。这也是一个难题。

另外，公安的防控体系不仅仅是一个空间防控，在空间防控的基础上还有个立体化的即时处置。我把最近这一段时间公安需要即时处置的暴力犯罪和非暴力犯罪画了这么一个阶梯，分为五个层次，这每一个层次里面又包括很多种。从法治化的角度讲，这块的法治化是最难的。因在法律上无法规定太清楚，这块的法治化应该说是规章化比较合适。当然规章化也是规范化，它可以根据情况不断地去修改，而且世界各国都是把它规章化的，很难有一个国家把这种犯罪怎么处置，那种犯罪怎么处置，都写成法条，写得非常清楚。所有国家有个大的法律框框，然后由警方发布处置守则，处置规则。像香港，香港每个警察都有一本警务条例放在兜里，明天香港哪个规定一修改，警务处发过去，警察就按新规定去办。它不是法律，是警务处的规章，但是也能起到规范化作用。比如说击毙劫持犯，是打心脏还是打头，什么样情况打头，什么样情况打心脏，有办法规定清楚吗?但是警方的内部规则可以把这个写清楚。

另外，现在还有一个新的观点，就是即时侦察(查)。现在我们不但要强调即时处置，还要强调即时侦察(查)，所谓即时侦察(查)就是侦察(查)跟着案件走，案件一发生就上，甚至没发生就要上。我在这讲的侦察(查)包括两个内容，首先讲侦察，然后讲那个侦查。侦察(查)的“察”，它是军事术语，讲怎么观察，怎么分析，怎么判断，把情报搞清楚。侦察(查)的“查”是说要把犯罪事实查清楚，把犯罪嫌疑人查到。但是，现在公安上这两个工作在案件正在发生的过程中没法严格区分。

很多人说公安现在的技术设备齐全，比如公安局的人说，我们警方搞情报研判，我们想把有些人手机的信息也纳入这个系统，纳入我们的情报范围。你把个人电脑和手机上的东西都纳入你的情报研判范围，这个对公安当然有利。但问题是该不该拿，在什么样的情况下可以拿，这需要法律界定。我对有些公安的同志讲，凡是已经被公安局列入技侦的对象，可以拿。一个犯罪嫌疑人，作为技侦的对象，个人手机上的东西，电脑上的东西哪还有什么隐私不隐私，可以拿。但是对没有成为技侦对象的人，就不能随便拿人家的东西。把别人手机里的短信、微信都拿过来看看，分析分析，这恐怕不行。这个东西现在是公安内部操作的，在座大家我一说都知道，一旦哪一天捅到社会上去，那社会就会批评公安，说警察侵犯人权。所以在公安内部，或者政府内部要有一个规定，不一定是法律，规定什么情况下可以拿，什么情况下不可以拿。

我觉得治安防控法治化是个任重道远的事情，而且也不能光谈法治化，还要政策化，两个结合起来。再一个，它的有些法治化是框架性的，也就是粗线条的。有一些警察行为，如对犯罪嫌疑人的逮捕、拘留等等，这个就要具体化。但是你说群众怎么参与防控工作，责任、义务，你把它搞得太具体化也不好，因为一搞得具体，大家就要讨论。制定法律必有争议，要讨论，那就吵起来了，最后结果是不欢而散，干脆就放弃。

邱格屏(华东政法大学教授):我简单讲一下。因为我自己也做了社会治安防控的论题，就是关于上海的社会治安防控，做的有两三年。但是法治化这一块我倒是做得比较少，原来做网格化，后来又做立体防控，其实我觉得公安的这个体系一直就是同一个东西，只是叫法变来变去，虽然说警察每天都是这么做的，但它提法却不一样，特别是不同的领导人上来，会有一些不同的提法。

总的来说，我觉得这个论题还是挺有意思的，一开始我还觉得这个题目看起来又大又空的，没什么意义，但是认真思考后觉得这个论题非常有价值，因为这个论题到现在还是没有什么人去思考。在座的有不少都是警察，你们学院的就不用说了，你们自己是警察，而且你们也培养警察。河南永城来的也都是警察，我不知道你们自己在执法过程当中对自己每次执法使用的手段、执法的结果，有没有一个反思。就是说你在执法过程当中，你是守法还是违法，或者是绝大多数时间你是守法的，某个时候是违法的。如果每次你们都去思考这个问题，想一想还是很后怕的。

作为警察群体，我不知道你们自己有没有在被你执法那个群体当中做过一个客观的调查，我说的客观绝对不是我下去调研的时候警察跟我说的，自己在当地得到多少多少的认同。说实话，从整体上来讲，中国警察的社会认同度是相当低的。我这里有一组数据，从2013年7月开始，人民网做了一个中国舆情地图，就是中国舆论情报的地图。在这个舆情检测上面，它会对每一个月的舆情，就是网民对社会舆论的分析和整理，按照地域、热度、事件的发展趋势、职能、排名进行分析做成地图，到今年4月份一共发布了21期，这21期里面，公安机关有16次排名第一。也就是说，舆情关注度最高、认同度最差的机构，公安机关有16次排到最差的那个位置。排第二位的是纪检，有5次排名第一。总而言之，排第二的是纪检，第一是公安。想一想，21次中公安机关有16次排在最差的名次，这个可是太糟糕了。但是我下去听到的，公安机关的人都跟我说，老百姓对我们怎么怎么认同，而给出来的都是个案。从广大意义上来说，老百姓对警察这个职业，对警察执法的认同度是很低的。在这个舆情地图上反映出来的，他们为什么不认同警察?其中最重要的是警察在执法过程当中存在或者是涉嫌违法，也就是说涉及我们今天讨论的这个话题，就是社会治安防控法治化问题。我们没有法治化，老百姓都看到你在违法，所以他不认同你。所以我说今天这个论题，我们每一个人，特别是警察你要去思考一下，它真的非常有价值。

“警察为什么容易违法”是我要讲的第二个问题。我觉得做警察也不容易，你们执法过程中，本身并不想违法，你们违法既有历史原因，也有理论根据。我这里讲两个方面，第一是警察的角色及这个角色所附加的职能，导致你们确实不容易守法。警察的角色有三种，第一是执法者，这是毫无疑问的。第二是社会控制者，第三是政权维护者。你们认为你们在哪个角色上面或者你们自己认同的是哪个?可能你会觉得我就是执法者，那错了，在老百姓看来你是那个政权维护者，是一个社会控制者。他觉得你是执法者特别是合法的执法者的这种认同度肯定是比较低的。

因为警察在政府中是专门维护社会秩序的群体，它处在政府和社会之间，虽然说还是老百姓掏钱养着它，就是老百姓交了税给国家，国家再把这个钱拨给警察部门，可是在政府看来，这个钱就是我给你的，所以在本质上，警察就代表国家的公权力。

第二，秩序和法治是有冲突的。就是说你是一个执法者，又是一个社会控制者，其实这二者它们是有冲突的，特别是在我们社会发展的转型阶段，冲突会更加明显。什么是秩序?秩序是以保障个人自由为目的的，一般人都认为法律对秩序有促进作用。确实，大多数情况下，法律对于保障秩序是有利的，但是对于警察而言好像并不是那么回事，特别是我们这个社会里面的警察。为什么这么说呢?首先，法律是限制警察权力的，法律并不会允许警察无限制地使用它手中的各种资源。其次，法律仅仅是社会规则的一部分，有的时候法律也可能有管不着的那一面。再次，法律本身是有滞后性的。最后，法律有过于规范，或者是过于刻板的时候，它不利于纠纷的解决。就从这里看，可能我们有的时候就需要弹性操作，所以说规则是死的，人是活的，于是，有的时候就会越过法律的边界。一旦法律和秩序之间产生冲突，那么作为国家政权维护者的警察会选择维持秩序，而不是遵守法律。我们在座的警察自己有没有想过这个问题，一旦出现问题，就是说法律和秩序发生冲突的时候，你是选择守法呢，还是先把秩序维护了再说，哪怕是使用违法的手段?就算是你愿意这样(守法)，你的领导会同意吗?我觉得我们的领导基本上是先要保证不出事，至于你用什么手段，接下来再说。所以全世界研究警察权力的这些专家们都认同这一点，也就是说不管是在美国这样的民主的发达的国家，还是在我们这样的发展中国家，其实都是这样。就是说一旦秩序和法律发生冲突，警察绝大多数情况下是会选择维护秩序，而不是遵守法律。

岳 平(上海政法学院教授):这次会议主题非常好，也切合事实，因为今年4月份国务院颁布了《关于加强社会治安防控体系建设的意见》，实际上官方也认可目前来说社会治安的严峻性，各种暴力事件，公共暴力事件，非公共暴力事件是频发的，所以对这个问题就非常重视。因为我就是搞犯罪预防的，我观察了一下，在整个中国，无论是学术界还是警务界，在犯罪预防和社会治理上，实际上就显示了一种趋势，对这个趋势和问题我从三个方面来做一个简单的阐述。

第一，在社会治安防控这样一个理念上，因为整个的社会里面，包括了官方的理念，实际上都集中在一个“没有什么”“不会发生什么”，也就是对犯罪机会主义的关注上。我研究了一下上述国务院颁发的这个《意见》，实际上更多的讲的就是对犯罪机会的组合问题。所以在理念上，实际当前的社会更关注的是策略和手段。就像张远煌老师说的，管理和治理实际上是两个概念，从哲学角度上看是总概念和属概念的问题，我认为是一个战略和策略的问题，就是说犯罪防控战略和策略的关系问题。我最近也写了一篇关于战略和策略的文章。整个社会现在也就是说在制造一个“缺了什么”“不会什么”的命题模式，也就是说缺乏犯罪的条件，那么犯罪就不会发生。这就引来了这几年整个的视频警务的普遍化，实用化，大量的视频警务出现了。在犯罪学界，犯罪预防这一块也向实证靠拢，像GIS技术，犯罪制图热点聚集模型，这些在犯罪学界实际上已经开展了。而且像北京工业大学的阎耀军教授，他的犯罪预测，叫犯罪预测空间预测的一个软件，是他和北京一个区的公安局合作的，现在在申请专利。它实际上就是前面荆老师说的，警务前提或者说前移，实际上做的就是这块。现在警方跟他合作比较频繁。犯罪预测，就是将大量的数据聚集起来以后，制成预测的这样一个模式。对这个区域，比如说这某个时间之前就可以从这个图里面调出来，比如说在5年时间里面它的犯罪热点是什么，它的犯罪频率是什么，然后警力的配制应该怎样，它给出了一个技术化的东西。同济大学的单勇教授，他现在做的犯罪空间热点制图，和杭州合作，也做得很有影响。就是对某个区域里面的犯罪高发区，它有一个热点的聚集，然后提供给警方。当然对社会很有用，很多买房子的人，包括开发商都会去注意，这个区域是不是犯罪高发地点，那我这个房子怎么建，我买房子应该怎么考虑。实际上会产生这样的社会效果，验证的还是围绕着“缺了什么，不会发生什么”。

第二，当前在犯罪预防的理念上，整个社会也在遵循这样一个理念，这个理念我把它称之为科学至上主义，什么都用数据来说话，实用主义当先。实用主义和实证主义实际上还是有区别的。实用主义也好，实证主义也好，都不能统领整个的预防。如果像这样形成犯罪驱逐，就会出现驱狼形式。也就是可能犯罪转移了，比如说有视频警务的，像我们说的有情景预防的，像这些的一些设施比较完备的地方，犯罪肯定就会降低，不过这个降低了的犯罪它能不能被消灭掉呢?显然是消灭不了，它可能会被迫转移。所以，这实际上就是我们面临的，在现在整个防控体系当中可能会出现的问题。现在我们可以说警方在孤军作战，这个孤军作战一方面源自于公安部门本身的压力，另一方面也是由于现在我们国家的警察职权没有明确的界限。

第三，我们知道国际社会里面警察实际上分为两大类，一类是治安型警察，是可以佩戴武器的，可以即时采取暴力，是有法律保障的。还有一类是服务型警察，在一些实行服务型警察制度的国家里面，警察是不能佩戴武器的，顶多就是一根警棍，像英格兰，像苏格兰，他们设计的就是你只能是服务型的。所以我们经常看到，比如说在电视剧里看到，香港警察连猫上树都来管，是典型的服务型警察。我们国家目前来说警察的职权非常混乱，这就让警察处于孤军作战的境地。既出了血，卖了命，但是社会又不理解。这个可以说是我们当前的问题，很多人把这看作警察自身的问题，但这是整个的立法缺损的问题，这个立法缺损不是警察本身的问题，而是涉及法律的权威，执法的权威。这是一块。

另外一块，警察自身法律意识是不强的。我在给警察学员上课时就讲，当然这个可能没什么太大意义，但是警察确实不善于使用法律武器。比如说在社会治安当中，承担你的治安职责，实际上我们国家对警察的设定是治安型警察，并不是服务型的警察，可是在现实当中却被推上了服务型的地位，那么这里面警察应该怎么做?不能老受委屈，不能像受气的媳妇，挨了打躲在一边自己去抹眼泪，要善于使用法律。实际上法律是给予了很多权利的。在治安和管理界限不清的事件上，警察就可以使用起诉权。比如说青岛的天价食品案件，你把我找来了可以，那我管我这一块，你管你这块，你这块不管造成的混乱，警察就可以去起诉，就起诉你这个管理者。很多时候都是可以起诉的。警察往往觉得自己是执法者，是拿棒子的人，但实际上他是完全可以依照《行政法》也好，其他的法律也好，行使起诉权的。这样的话一两个典型的案例就可以把警察职权的界限分清楚，否则的话就形成了一个惰阵，所有的物价部门，社会管理部门的市场管理都隐性地推给警察治安职责等等。实际上警察只要一句话，我们法庭见，就可以了，任何事情我们到法庭上解决。我在美国的时候去参加过一次庭审，是交通事故的庭审。那边警察的位置就很清楚，我是管理者，那我罚你的款，不是说我一个单子下去就可以了，法律有很多界限，比如说我认了这个罚款，我不用出庭，我一张支票过去立刻罚款就减一半;我不认的话就出庭，出庭的时候警察是起诉人。法官叫一个违规的人上来，马上一个警察就拎着他的证据上去了，这样的话实际上警察的起诉权就这样成了。当然我们不能幻想我们现在马上就能这样，国家立法者就能够马上给警察设置很多权利保障。但因为现实是违法犯罪每一秒都有可能发生的，所以我一直在呼吁，警察要善于运用法律武器，他自身也有法律武器，他不仅仅是个工具。这个就是现在警察怎么去破解在治安当中所遇到的一些职责方面的问题。另外在防控方面，我们要看到，现在的防控实用主义和科学至上主义，也会带来一定的问题。它会使得比如说犯罪转移，最后责任问题还会落在警察身上。

皮艺军(中国政法大学教授):我想谈两个问题，一个是关于社会治理的观念问题，再一个是社会治理的基本出路。

刚才都谈到了，现在我们把依法治国当成治国的大计，这个是很大的一个转变。但现在有一个很重要的问题，我们必须认识到当前执法和法治建设的历史背景和现实的状况。现实的状况就是，我们国家是人类历史上，可以说是立法速度最快，立法门类最多，以最快速度走上法制化的大国。在所谓法制化的进程中，需要避免的一个重要问题，或者很可能导致严重问题的弊端，就是打着法律的旗号，或者打着法律的形式，在法治化的形式下用人治的手段来实现治理的目的。

这里面就存在着一个所谓观念上的问题。我们认为有了法律就可以算是法制化，但是我们这个法治化是“制”，不是治理的“治”，这二者之间有一个非常遥远的差距。这个差距是由于特定的历史沿革，两千年的专制王朝在政治上讲的是“家天下”，在外部治理上讲的是没有权利观念的严刑峻法，在内部治理上讲的是独尊儒术的个人自律自省。这种外法内儒的统治策略对于威权政治来说十分有效，保障了专制统治两千年不变样。虽然至今我们的国家治理仍然在受历史的影响，但是我们力求摆脱这种影响，追求法制化。我们参照制定的西方法律是人性恶的假设，中国社会主张的是人性善。前者要求的是对人的外部监督，后者则主张人的自律自察。这两者的区别必须成为我们考量社会治理方略的应然前提。

当然我主要从文化这个层面来讲，中国人对于法制化是相当陌生的。古代中国的法制是缺少人权保障、民主自由、权利义务这些理念的，人治条件下的依法治国，与法治前提下的依法治国是截然不同的。

所谓法律制度建立，从社会控制来说，只是从静态制约这方面走出的一步。但是我们现在更缺乏的是动态控制，动态控制就是对制度实现状况的实时监督。制度和监督这两者的关系到现在为止并没有摆正，我们强调要有制度可循，但在对制度的落地、制度的实现、可操作性来说，这中间有非常大的差距。我参加过《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》的起草和修订，《未成年人保护法》到现在为止还是一个不可操作的法律，没有任何一个部门在办案中直接引用过《未成年人保护法》，那这是一部什么法律呢?它是不可操作的法律，所以我们不要满足于所谓的法制化。况且，更为严重的就是“以法杀人”，冤假错案都是在有法可依的旗号下制造出来的。所以说，光有法律是不够的，走出这一步需要一个历史阶段。中国为什么离法治社会还有很长的距离，最为直接的一个原因是从文化的层面上讲，中国人缺乏公共意识。公意和公德是法治的基础，在一个公德和公共意识非常陌生的社会里，我觉得谈法治化是非常困难的。

像现在社会里面发生的一些重大事件，我们都可以发现，它好像是一个法律意识问题，其实是一个公共意识问题。所以我们管这些事件叫做“公共事件”，是中国人在公共领域里的行为没有规则可循，用私德或是私人规则来代替公共规则才造成的这些事件。比如，“路怒族”当街殴打他人，这本来是交警来管的事，何况两车连毛儿都没有碰上，私人规则里多是带有情绪。当中国人从熟人社会走向陌生社会，就是走向一个公共平台。遗憾的是，从古到今，两千年以来，中国老百姓没有得到一个很宽松、自由的公共平台，甚至连公益组织都很难有个合法的活动平台。经商这种事情不是天经地义的，在中国被禁止了上千年，包括1949年以后的30年，经商都要受到遏制。因为这与治安有关。商人是一个非常自由的、非常自主的群体，统治者觉得这群人很有威胁，为他们提供平台是件很有风险的事情。所以没有这个平台，国人的公共意识就很难建立起来。

在中国，对于公意的尊重，对于民意的尊重，应该上升到敬畏，而不是到处打着为民的旗号，这一点我们远远没有达到。这里面本身有这样一个范畴:“家国情结”。家国的情结在中国是一个历史情结。家天下，家就变成了国了，“齐家”的理念与“治国”的理念没有区别。中国古代其实没有国家的概念，认为国就是天下，以中原文化为中轴往外辐射，这就是我们中华民族，到了十九世纪中国人也没有看到世界有多大，外面的世界是个什么样。在这种家国情结中间，很容易产生把家长制这种理念带入到国家治理策略的制定之中。

这里面又有私德和公德问题。在家庭里面、在个人领域里讲私德，公德是公共意识，公共规则就可以上升为法律。在国家治理层面讲的是法律。为什么我们这个社会没有公共意识和法治意识?就是因为我们的私德是无限庞大的，是无限扩张的，扩张到公共领域里，取代公共规则和法律。英国哲学家密尔也说过，私德和公德就是一个道德和政治的关系，也就是说，我们所持的这种道德是可以成为一种政治道德的。如果私德可以取代公德和法律，那么，法律和政治上的人治就会出现。还有一个大师亚马基雅维利，他是非常厉害的，他觉得政治就是一个讲究后果、讲究结果的，成者王侯败者贼，他讲究不择手段达到目的。包括刚才发言中间也体会到，在警务和社会治理的政策设计方面存在着一种思维方式，这是我一再强调的，绝对主义思维方式，就是绝对化的一种思维方式，这种思维方式表现可以说是显性的，稳定压倒一切就是绝对主义，“严打”本身也是一种绝对主义。1983年提出“严打”就是因为有几个案件，南边我不知道哪个，北边那个案件我还参加过审理，就是在北海公园里面，几个小流氓把两个女学生从西城区一直裹挟到崇文，在大马路上拉拉扯扯，最后定为强奸。这个案件其实它里面暴力性并不是很大，但是传到中央去，这么一个北海公园劫持案，就成了“严打”政策制定的导火索之一。所以我认为它有深刻的历史背景，这里面本身存在着这种绝对主义的观念。到现在为止，我们原来谈的稳定压倒一切、三个至上、命案必破、一票否决、除恶务尽、严防死守都是绝对主义，都是为了达到稳定的结果。这就是一种马基雅维利效应——不计手段，只看结果。

为什么我们倡导的和谐在网络上变成“河蟹”，这里面到底是一种什么样的机制在作怪?绝对主义是一种思维方式，它不可能变换一个角度，用相对主义来看待这个社会。比如在实际的制度设计中间就是这样，命案不可能必破，稳定也不可能压倒一切，包括经济发展和人权保障。中国就存在这样一种倾向，一百件事情有一件失误的话，这个制度或这个规定就要被作废。这里面有风险，就是宁可不干也不冒险。北京曾有一个规定，劳动教养人员如果表现好可以回家跟家属团聚，放了一百个回去，结果有一个跑了，一去不归，然后这个制度就取消了，为什么就不看看那99个都按时回来了?

北京蓝极速网吧事件，四个孩子就是因为网吧老板不让他们赊账，他们要报复，自己买汽油，烧了网吧。老板下班走之前把一屋子20多个人全锁在里边，自己回家了。玩网络的那些人都是通宵达旦地玩，结果烧死了20多个。蓝极速网吧事件出来以后，教育局马上就找我们所谓的专家去开会，我还以为提什么防范措施呢，闹了半天是提出来，这个事件怎么剥离开教育局的责任，与教育局无关。中国的干部体制，或者执政理念里面，很重要的一个机制就是“避责”。事情当头第一个反应就是，“这里有没有我的责任”?每一次一个灾难出现以后，各部门都是在回避自己责任。一个警察一丢枪，全中国警察的枪都被收了。一个打工学校五证不全，北京某个区里的所有打工学校就全都封了。儿童利益优先，儿童利益高于成人利益，为什么要先封学校，后解决孩子们就学的问题?或者根本就没有想到解决孩子的就学，我只管制度不管人。这就是绝对主义思维，如果作为一种设计理念，它是普遍存在的。

我为什么在学校里开越轨社会学这门课?越轨这个词跟违法犯罪是不一样的，我们警察面对的是一个越轨行为，越轨行为有可能是破坏性的，也有可能是建设性的，可能是破坏性的建设。改革开放就是破坏性的建设，它把过去的一些东西破了，但它建构了一个正确的东西，所以批判性的建设应该是允许的，不要一见这些东西就跳起来。

相对主义是一种思维方式，这个社会是分为多层面的，我们总是讨论犯罪原因，有些人讨论人类社会的犯罪原因，有些人谈个体的犯罪心理，这两者之间老谈不拢，为什么?要分层研究，分层对话，同一个层次跟同一个层次对话。比如说我用中文，他用英文，那肯定不行。不管怎么说，科学无禁区，应该有一个讨论的平台。

我们认为仇警有它的价值背景，有价值观念的背景，不是专门针对警察的有指向性的仇恨。因为我们民众之中有一种爱就有一种恨，从唯上、唯官、唯权又转到了仇官、仇警、仇富。你以为他的仇是一腔正义，其实他是仇他自己没有，恨人有，恨己无。这就是中国人的一种基本的思维方式。不考虑思维方式去谈那些具体的东西，举一漏万地怎么可能解决中国问题呢?张海花写了一本书叫做《读懂中国人》，中国人是怎么想的?懂得中国人的思维才跟中国人谈生意，跟中国人去交流，中国人的思维跟别人就是不一样。我在私德研究中间提出一种中国人的思维方式叫私我主义，自私的私，他不是自私自利，他是对自己好。古文里讲到“徐公比美”，为什么老婆说我美?因为她是我的妻子。为什么别人说我美?因为是亲友。私我主义就是对自己好，对自己家庭好，对自己的小圈子好。所以中国人在熟人社会中间才能够有这种所谓的联系，它的功效就在于，虽然我们是陌生的，但是我们可以成为熟人，让生人成为熟人的办法就是请客送礼。中国的请客送礼跟行贿是没有界限的。古时总是说礼尚往来，还成为我们的优良传统。到了商业社会里面，把功利掺杂进去，跟行贿就没有什么区别，无非是小贿大贿。

我所讲的私德里面，也是儒学所倡导的，有一种功能叫排异的功能，“非我族类，其心必异”。不允许其他的选择，于是最后独尊儒术。什么叫独尊?独尊就是排异，中国是要解决这个问题，不管是大到国家政策，小到会议代表之间的交流，一个是在不同意见交锋时尊重对方表达的权利;再一个，也要分层进行交流，宏观与微观，群体与个体，理论与实践，分层进行研究。由于我们的思维方式不一样，不能强求一致;老百姓的思维方式与当官的不一样，要对话协商;传统观念跟现代观念不一样，要进行整合。做不到这一点，这个社会中间的各种弊端就皆出于此，都跟这种绝对主义思维方式有关系。社会治理如果不能调整好思维方式，就好比蝴蝶效应，初始的微小扰动，导致结果上的漫天风暴。

任士英(中国人民公安大学教授):刚才皮教授讲的，从文化理念着眼，其实我倒是不同意长岭说是跑题了，因为他确实提出一个很深层次的问题，这个倒给我解决了一个困惑:为什么我们以前谈到相关问题的时候，特别是说到《未成年人保护法》的问题、青少年犯罪防控的问题的时候，法学的研究者和实战部门的执行者，他们寻求的点位是经常发生冲突的。为什么我说解决了一个困惑呢?其实大家的追求目标是一致的，但是在操作过程当中出现了问题。我们实战部门，不说公安院校的研究者，就是公安机关，他所要求自己的是我这个事怎么干，怎么干好，怎么干得没有瑕疵;法学家所要求的是，你不仅要干好，而且你要懂得为什么干，而且干完之后要给这个社会发展在哪些点位上做贡献。

皮艺军:不是法学家，是犯罪学家。

任士英:所以这个讨论，刚才谈到私德的问题，这也是皮教授多少年来一直致力的领域，包括越轨，这些让今后我们自身对犯罪学研究，犯罪学怎么落地这样的话题得到了很多的启示。

目前从事犯罪学研究的人很多，从专业人才培养，特别是本科生的层次，目前公安大学在全国是唯一的一家，曾经华东政法是有这样一个设计专业的，后来大概是综合的考虑，包括社会的需求，可能就夭折了。目前西南政法也有犯罪学，但它主要是研究生，包括警察学它也有。所以我才是真正的孤军奋战。当年我们公安大学之所以能办成，包括皮教授在内的很多专家给了我们巨大的支持，我们的论证会他们都来了。今年是我们招的第十一届本科生，当然我们的研究生包括博士生也是有的。这是关于犯罪学人才培养、学科建设、学科发展从规范化、科学化、创新方面，特别是符合现在整个社会治安防控这个大背景下我们的人才培养规格的基本情况，对此我们都有一些思考。因为今天这个主题，这样说下去才是跑题了，我就不在这里多说了，因为好在大家对这个的熟悉度还是有的。

在社会治安防控这个话题之下，其实首先应该明确的是治安防控的主体责任问题，这个事情要明确下来。原来我们一直讲综合治理，综合治理一开会相关人员非常齐，落实综合治理指标，也有一票否决制度，就是要明确责任，不是要逃避责任。我特别赞成刚才皮教授说的，对责任防范的意识就是逃避责任一个很重要的表现。在遇到事情，或者某一个社会问题的时候，我们特别强调责任，制度的设计是明确责任，但是对于责任人们首先想到的是规避，不是担当，所以现在谈社会治安防控要面对的最主要的一个问题就是治理的责任主体问题。但是因为考虑到警察教师的身份，刚才皮教授说他是价值中立的，我开个玩笑，价值观的中立其实是个伪命题，很难。讲公共意识、公德、公益等问题，倡导是没有问题的。我为什么要开个玩笑呢?北京出台了极为严格的禁烟条例，有房顶的地方是不许抽烟的，有三个人的场合抽烟都要征求别人的同意。虽然今天论坛的主办方很客气，让你们抽了烟，不过这里有妇女，有儿童，你们没有征求过妇女儿童的意见你们就抽烟，说这个话我是要表达一个意思，公共意识是在什么场合下来表达的问题。所以说，当来考察治理责任主体的时候，每个社会团体、社会组织都要考虑到个人的责任问题。比如说公安机关有自己的事情，政府其他相关部门也有它自己的责任，社会治安综合治理、社会治安防控是国家战略、国家意识、国家需求，并不是哪一个部门单独可以承担起的。那么，这里头警察自身需要解决的问题，下面我们就要听听来自实战部门的声音，他们真正面对的更多的是困难，不是工作多么艰苦，艰苦他们真不怕，问题是干了很多事情，这里头也有法律没有规定要他们干的，但是政府要求他们干，还真的是需要去干，干得越多落埋怨越多，这个大家很清楚。所以在整个防控过程当中就出现了一些问题。就现在对社会民众治安需求来讲，对治安的要求是很高的，但是公众现在的参与程度是很低的。说起这个话题满眼都是泪，这显然不是一个方面的问题。

再一个，虽然民众对警察的期望值非常高，但是一个问题是警察自身是有很多短板的，现在有一个说法叫万能警察，希望警察什么时候都在。但是在警察执法过程当中，或者治理过程当中，他要表达自己的存在的时候，民众的配合就很少。所以经常会看到民众有了问题就找警察，但警察需要民众来配合的时候他却躲得很远。以前刑警办案找个证人很容易，现场的人员，人证物证，很快，现在民众就是知道也袖手旁观，说不知道。所以这就是一个现实的问题。

第三个层次，就是我们执法的目标，说为民执法，这些都没问题，目标很明确，但是在执法过程当中有执法成本问题。刚才邱教授特别提到这个问题，就是说我们经常是用违法的行动来换取执法的高度评价，违章、违规、闯红灯、道路逆行，运送危难群众去医院，或者是高考学生丢了准考证，跑错考场，然后我们警察就用这种方式帮助，而且媒体大肆宣传，诸如此类的。这里头出现这些短板问题需要从两个角度来看:一是民警自身执法素质，谈这个问题，我们承认民警执法素质存在很多问题。民众也好，其他的社会群体，包括我们的研究学者都很认可，就是警察只要自己不诬陷自己，社会认可度非常高。所以这件事情从公众心理、从公众意志的表达角度，是应该好好研究的。再一个，从我们自身执法过程、执法要求，还有一个最重要的就是执法环境。不是说没有法律规定，1996年《人民警察使用警械和武器条例》规定得很明确，人民警察依法使用警械和武器的行为，受法律保护。刚才说了，就是因为几个人，某个地方，派出所长把人家挡他车的用枪把脑袋给打了，所以就开始禁止使用了。貌似以后避免违规用枪最好的办法就是不要看见枪，不要摸枪。所以这种绝对主义的观念应该说损伤了整个队伍基本的执法素质和执法权益。一定程度上也恶化了执法环境。

解决执法环境的问题其实还有两个，对那些个别事件、个别民警出现的违规违法行为，和对整个公安机关、公安组织应该享受的执法权威之间应该有一个考量，就是说不能因为个别事件出现对整个组织判断的歪曲，这是一个表述。不能因为个体执法权力的膨胀，而否决否定对整个执法队伍执法权威的尊重，这是一个很重要的问题。刚才皮教授也说到了，就是我们经常看见的是坏事，恶劣的事，这些事容易产生影响。你默默奉献，特别是公安机关的民警，不管他是治安管理还是刑事打击，干的那些事情无处说无处讲，不好跟别人说我蹲守多少天，干了多少活，抓了多少人，这些事情没人关注你，队长不关注，局长不关注，社会大众没有人知道这件事。知道的是什么呢，自己去吃个娃娃鱼让人家曝光了，这些事知道。

刚才岳平教授提出关于治安型警察和服务型警察的分野认识，其实不管怎么样，公安机关首先是政府的一个部门，它不可以抛却政府整个的执政目标去干自己的事情，但是它又不是寻常的行政机关，它是执法机关;它又不是寻常的行政执法机关，它还具有武装性特点，是刀把子，不像城管、工商、税务这些行政执法，因为他们的很重要的特点是管理。所以把握了这一点，对它存在的问题在社会治安综合防控过程当中应该承担什么样的角色，很多问题就能够在一个平台对话。这个时候来探讨社会治安防控的法治化问题和其他相关问题，也就会变得容易了。

陈 锋(河南省永城市公安局警令部主任):非常感谢能有机会参加这次会议，再次聆听了各位专家的高见。因为来自实务部门，我想说一些实实在在的想法，包括一些实实在在的做法。特别是这个论题是张远煌教授提出来的，我感觉这个论题立意非常新，而且也非常实。今年9月，全国社会治安防控体系工作会议在大连召开，会上孟建柱书记和黄明部长都分别做了讲话。我们永城原来在几位专家的关注下，以永城治安管控为样本，推出了永城治安管控模式，而且新一届局党委在原来好的基础上继续创新发展。在9月29日全省公安处局长会议上，杭磊局长代表永城公安机关做了经验发言，实际上他发言的主题还是治安防控体系。特别是10月10日，许甘露副省长到永城视察，又专门点到了我们的治安防控体系建设，为永城规划了更高的目标。第一就是做10个直管县的头牌，在全省的县级公安机关中要做前排，全国农村社会治安要做先进县。全国农村地区治安管控创建先进县，没有一个衡量指标，就我们所知道的有一个全国优秀公安局评比，它现在是每五年搞一个评比，但你要说你在某方面先进在哪。我们认为应该在治安防控体系建设等方面打品牌，走出河南，走向全国，力争河南一流，全国先进，这个目标是可以实现的。这个论题出来以后，和张超主任学习探讨不少，我想把我们特别是学习全国治安防控体系建设工作会议精神以来，结合永城近几年的实际，关于这个论题谈点看法，主要的观点就是运用法治思维和法治方式推进社会治安防控体系建设。

习近平总书记关于公共安全工作的重要批示指出:当前公共安全事故易发多发，维护公共安全任务繁重，要坚持多方参与、合作共享、风险共担，坚持科技引领、法治保障、文化支撑，创新思路理念和体制机制、方法方式，推进公共安全工作的精细化、信息化和法治化，不断提高维护公共安全的能力，有效防范化解管制各类风险，努力建设平安中国。可见，新形势下治安防控体系建设必须注重和充分发挥法治在社会治安管控中的权威作用，坚持以社会主义法治来进行社会管理和刑事司法，运用法治思维和法治方式等，提升维护公众安全的实效，解决社会治安问题，建立和巩固良好的社会秩序。

我想从两个方面说，先谈问题和原因，后面再谈对策。

在全国治安防控体系建设会议上，孟建柱书记总体评价了近年来各级党委政府和有关部门把平安建设放在“四个全面”的框架下，统一谋划，着力构建党政主导、社会共治的社会治理体制，以人民群众平安需求为导向，以法治为引领，以基层基础建设为支撑，完善了立体化社会治安防控体系建设，提升了治安建设水平。近年来，全国严重暴力犯罪案件持续下降，人民群众安全感稳步提升，这个特别是在河南，在永城，也表现非常突出，我们永城市“双抢”案件逐年下降，而且下降幅度非常大。同时，我们也要清醒地看到世界目前已经进入风险社会，我国这方面的问题也日益突出，我们在维护公共安全方面面临着新的问题，我们在诸多领域中暴露出许多亟待解决的安全问题和教训。比如在石油化工领域，危险品泄露;物流邮寄渠道引发的案件增多，邮寄化学危爆品增多。今年10月22日，公安部等15部门联合出台了一个实名登记制度，广西柳州的邮包连环爆炸事件也加速了这个过程。现在发现的问题非常多，通过网上订购，通过物流邮寄，甚至把枪支分解出来邮寄。现在我们全省开展吸毒人员“大收戒”专项行动，就发现一些吸毒者从网上订购毒品，然后通过物流邮寄。

这些日益增多的公共安全事件和教训由客观因素的诱发加剧了安全的风险的原因，但最根本的原因是管理主体的责任心不强的问题以及法治观念淡漠，有法不依、执法不严、作风不实、工作违规等主观因素。同时，也反映出我们在理念思路、体制机制、方式手段等方面存在着许多不适应，与推进治理体系和治理能力现代化的要求还有很大的差距。因此，我们必须要善于运用法治思维和法治的手段方式，运用现代科技手段，站在推进社会治安现代化、法治化，全面提升风险管控能力的高度，加快创新完善立体化治安防控体系，不断增强防范体系的系统性、整体性、协同性，努力破解难题，战胜风险挑战，确保公共安全形势持续稳定。这是我说的“问题和原因”。

袁 珂(河南省永城市公安局有组织犯罪侦查大队大队长):很荣幸参加今天的研讨会，看到这个题目感到非常新鲜。为什么呢?我们搞社会治安防控那么多年，我们只是说如何搞好治安防控体系建设，但是就没有想到法治化的问题，没有认真思考过法治化存在的问题、挑战和对策。所以专家提的这个问题，确实符合当前的情况。

今天上午听了各位专家的发言非常有感触，特别是张远煌教授提到“畏法者幸福”，作为基层的执法人员，我深刻地感受到了这点。永城市公安局非常重视执法规范方面的建设，在公安部颁布了“四个一律”之后，违法犯罪嫌疑人被带至公安机关以后，一律立即带入办案区，一律实行有专人看管，一律对违法人实行搜身、一律采集信息。这其中给我们什么幸福感和幸福指数呢，就是我们心里安全。以前我们没有这些方面，在审问犯罪嫌疑人的时候，可以用提心吊胆来形容。为什么呢?就是因为不畏法、不规范执法。不规范执法存在一个问题，民警在执法中粗、乱，不规范，有的是言语粗糙，有时候甚至动手动脚。有的犯罪嫌疑人到了看守所以后，我们都吓了一大跳。我办过一个涉黑案件，这个犯罪嫌疑人到看守所以后，到判决阶段，我在给他体检的时候，发现他的心血管上有一个包，就和自行车内胎一样，鼓起来了，那个血管只要一爆，随即人就会死亡，无法控制，因为是动脉血管。那这造成的结果就是我们民警肯定要当被告。现在规范执法以后，我们首先就是要做体检，身体不合格的我们采取非羁押诉讼，不再往看守所送。所以今天提到这个问题的时候我深有感触，规范执法确实在保护我们一批民警和一批执法者。这个幸福不光关系到民警个人的幸福，它也关系到民警整个家庭的幸福。孟建柱同志当部长的时候曾经说过:你不规范执法，你可以对法律不负责，可以对领导不负责，但是你必须对你的家庭负责。这句话是非常重要的。

大家都到永城去看了，永城这一届党委，杭磊局长去了以后，在规范化执法方面加大了力度，这是硬件建设。其次，从软件建设方面，我们严格按照程序办理，对程序方面强调得特别严。对犯罪嫌疑人没有身体和法定的原因，不给他取保候审和监视居住，这样就减少了民警面临的风险。比如说有一个涉黑犯罪嫌疑人，把一个村民的眼打瞎了，俗话说:天有天报，他吃知了的幼虫，引起变态性脑炎，导致双目失明。在他投案自首之后家庭多次要求取保候审，因为他涉及三个罪名，涉黑、重伤害、寻衅滋事，如果按照法定条件可以给他取保候审。但是由于他可能面临五年以上有期徒刑，又是涉黑犯罪，如果取保候审民警要面临着较大的风险，因为如果这个涉黑犯罪嫌疑人被判决以后收不到监狱里去，也许检察院会追究我们包庇纵任黑社会犯罪的责任。所以规范执法的前述这些方面对我们民警具有非常强大的保护作用，在这个方面杭局是我们的坚强后盾。人大在对这个案件进行关注的时候，我们也正式呈文报告，人大说你们按程序办，错了以后人大也不会追究你们。人大不追究我们，但是检察院会追究我们，这是在规范执法方面“畏法者幸福”的问题。

在治安防控体系建设方面面临一个困惑，也就是所说的“两高一低”，所谓“两高一低”就是在发案方面，多发性侵财案件、电信诈骗案件发案率高，这两种案件破案率很低。现在因为都是在网络系统上立案，而且不再考核破案率了，所以都如实立案。其次是电信诈骗，电信诈骗的破案率更低。这就涉及陈主任今天上午介绍的电信诈骗反虚假信息中心，永城已经试运行。它是利用犯罪嫌疑人诈骗以后短短一个小时的时间差，由四大银行系统，运营方系统和我们公安机关指挥系统联合办公，打这个时间差，让犯罪嫌疑人不能把款给取走，减少被害人的损失。电信诈骗问题已经对我们的程序法构成一个挑战，这就是管辖的问题。网上诈骗，受害人到我们那报案，但实际上犯罪分子作案都在其他地域，所以说这对管辖是个挑战。

第二个存在的问题就是治安防控体系中过分依赖科技。科技发展了，我们民警在实际工作中会过分依赖科技手段，比如视频警务。视频警务对我们防范犯罪是一个非常有效的手段，它在预防犯罪方面起到很大的作用。比如说“由人到案”方面，犯罪嫌疑人进入我这个辖区之前，我就要研判了，他是来作案的，对假车牌、戴墨镜、拉下遮阳板、故意躲避监视系统的，要提前研判，但是我们由于过分依赖科技手段，犯罪嫌疑人做了案，跑了，我去调视频监控，然后“由案到人“去研究。在实际工作中有这样一个困惑，这是由于惰性的存在。警务现代化本来是服务于治安防范的，但是由于人员的认识局限，所以就存在这样一个问题。

现在全国公安机关面临的很大挑战就是电瓶车问题，多发性侵财案件发案率最高的就是电瓶车被盗。在我们小县城可以说每到晚上，在居民区电瓶车遍地放的都是，公民自我防范意识很差。他不去自我防范，公安民警做出的无效努力太多了。今天上午岳教授也说了，警察是分治安型、服务型的，那么很多时候我们的警察都是在做无效的劳动，调解、化解矛盾纠纷，城区派出所每班都接三、四十个警，其中大多都是无效警情，大大地分散了他们的精力。

今天岳教授说各级公安机关要建立新闻发言人制度，涉及警务方面的问题，有些东西公安机关是不能宣传的。公安机关的付出、流血很多是不能拿出来说的，能够拿出来说的就是现在我们利用“互联网+”，这些服务方面的东西能拿出来。治安防范体系建设，国家层面上是立体化，但实际上到我们县一级应该是警务治安防控，大部分的防范工作都是我们公安机关去做，公众能不能参与?很困难。我做了一个调查，对部分乡党委书记，乡长、村主任、村书记都做过调查，是治安防范发动群防群治的问题，其中最简单的一个问题是打更巡逻，开展不起来，为什么呢?一是青壮年外出打工;二是没有资金，每天巡逻打更吃一顿加班饭的资金都没有，乡镇没有这份资金，国家又没这方面的投入，所以老百姓组织不起来。老百姓就要求警察去巡逻、去防控。所以目前防控都是由我们的警察去搞。

张远煌:你后面讲的是没有资金支持，前面一个是什么原因?

袁 珂:青壮年外出打工，留守的都是老年人，不敢说60岁，55岁以下基本都在外面。

邵东侠(河南省永城市公安局警令部教导员):作为一个基层民警谈一点感性认识。在座的要么是我的领导，要么是我的老师。我只是提出一些问题，谈一些我自己的感受，就咱们今天的主题，社会治安防控法治化谈几点;谈一谈在我们日常的工作中，以及我们来考虑这个问题的时候遇到的一点困难。我现在在学校里，是“双千计划”老师，我开的系列讲座就是《社会治安防控体系建设与公安基层工作》。

首先我觉得社会治安防控体系建设是在国家层面提出的一个战略工程，它涉及社会的各个力量，但这些力量中政法机关是主力军，公安机关是骨干力量，尤其是“五张网”建设，两大科技支撑，四项工作机制，实际上都是与公安工作结合得比较紧密。我感到在社会治安防控体系建设中有很多新的提法，在立法上找依据，或者说依法开展这样的工作，有些困难。

第一，我们国家要探索建立以公民身份证为唯一标识的公民信用体系，包括要整合各种社会资源，为社会治安防控工作提供支撑。我干过公安DQB工作，今天荆教授也说过，DQB机制就是利用信息化手段来提高社会治安防控能力。社会治安防控的核心就是对人的防控，对违法犯罪活动的防控。信息资源的问题就是解决人员的背景以及我们主动地发现高危人员，主动地进行控制，掌握治安防控的主动权的问题。但是在立法上，我们感到困惑。比如社会资源整合共享的问题，在公民的通信、医保、社保、水电气暖等各个方面，它要捕捉公民生活的轨迹，以及他的身份背景和活动背景。但是这个方面是很难操作的，也没有这方面的立法支持。

公安机关在这方面还有一个实名制登记的问题，实名登记就牵涉公民住旅社，上网，办理银行业务，购买火车票包括长途汽车票时，如实登记身份信息。广西柳城县发生系列爆炸案件以后，带来了可能利用邮件、快递、物流，来递送危险物品的问题。一个是对它的安检问题，一个是要求对物流进行实名制登记的问题。有两种不同的声音。一个是认为务必要加强实名制登记，把我们防范的关口前移，对违法犯罪实行震慑，堵塞我们防控方面的漏洞;但是还有一种声音说，无限地搞实名登记，是否对公民的个人隐私，个人信息安全，造成一定的影响?如果处理不好，造成公民信息的泄露，是否会造成新的一种对社会治安的危害?

第二，我感到在社会治安防控体系建设方面，尤其是在当前这种动态的社会下，人、财、物大流动，比如电信诈骗实际上是一种跨区域犯罪，还有“两抢一盗”，很多呈现为流窜犯罪。曾经提出来一个区域协作机制，但是在区域警务协作方面现有法规规定得比较笼统，很多时候我们都是论感情来协作的。在更大范围内的这种情报的协作，违法犯罪情报的协作，以及跨区域案件侦查，尤其是在相邻区间的那种城市，省际市际结合部地区间对突发事件的应急响应，不同区域协作越来越重要和必要，我觉得我们的立法在这些方面还没有达到精细化。

张远煌:无论对犯罪学理论研究，还是法治理论研究而言，社会治安的评价体系都是个大问题。评价体系是个驱动器，怎么来评价，怎么来组合资源，怎么来构建新形势情况下的防控体系，与评价体系都关系重大。我们传统的阵地控制现在没有以前那么好了，管也管不住了，你有什么新的手段和措施补充，这里面还有一个民众参与的问题，待会在具体讨论的时候大家再发表观点。

张 荆(北京工业大学教授):我先简单说一说我和我的研究团队最近做的研究。我们正在做“北京社会稳定与社会治安管理”的课题，做这个课题我们首先想到的是研究一些国外的情况，比如说海外的社会治安管理的组织机制及具体做法。我们收集了很多资料，今年5月份出了一本书叫《海外社会治安管理机制研究》，在书的写作过程中我们受到了不少启发。另外，考虑美国的社会治安管理很有特色，我去年利用到美国犹他州迪克西大学讲学的机会，与美国的警界进行了接触，想了解他们在社会治安管理中做了些什么。我和Provo市的警察局局长交谈，他很热情，除了无保留地回答我的提问外，还带我参观了他们的警察设施、市建的文体活动中心等。交谈中他提出一个挺有意思的问题，2007年美国遇到“金融风暴”，经济下滑，当时警界许多人预见美国的犯罪率将上升，并且严阵以待，结果出乎意料，社会治安平稳，犯罪率无明显上升。我问这位警察局局长为什么，他说，他也纳闷，无法解释。后来我在访问迪克西大学时把这个问题留给了他们的犯罪学系，并告诉他们如果你们把这个问题研究好了，我请你们来中国讲学。他们真的下工夫研究，并小有成果，所以我这个月邀请他们来我系讲学，来郑州参会之前我一直陪着他们，因昨天翟主编要求我必须来，恭敬不如从命，把人家撂在了北京我就来了。下面我先介绍一下他们的研究成果，与我们今天的题目“社会治安防控法治化”相关。

一般人们都会认为，在社会治安防控体系中，警察绝对是老大，是台柱子。但实际的调查显示，警察的作用并不像人们所想象的那么大。美国迪克西大学犯罪学系的哈里斯(L．Harris)教授的研究发现，美国从上个世纪90年代至今天，犯罪率的变化虽有起伏，但总体下降幅度相当大，从到2013年的统计看，跟上个世纪90年代初期比，它的暴力犯罪下降50%，财产犯罪下降40%。美国犯罪数量下降的主要原因是什么?哈里斯教授的研究给我们启发，从中可以看到警察在社会治安防控体系中作用有多大。

我简单地介绍一下哈里斯教授的研究。他的研究认为，美国上世纪90年代犯罪率下降的原因主要有五个要素。一是坐牢人数的增加，这很好理解，监狱多了，把犯罪人抓起来、关起来，截断了他们在社会上犯罪的可能，犯罪学其称为“特殊预防功能”。监狱的增加在减少犯罪的同时也会带来国民税收的增加和政府管理成本的增高。哈里斯教授分析认为，从上个世纪90年代到现在为止，坐牢人数的增加应该对美国犯罪率的下降起到了5%～10%的贡献，他们的研究还发现监狱人数的增加对于犯罪率下降的贡献不是无限扩展的，还存在一个收益递减的问题。在美国2000年以后，监狱对犯罪的影响效率明显递减。而且坐牢人数增加又派生出了另一个严重问题，就是少数重罪犯的增加。这也是犯罪学上的收益递减的表现形式。

第二个要素是警察人数增加。上个世纪90年代至今美国的警察增加了28%，增加幅度蛮大的。但对犯罪率下降的贡献率比我们想象的要低得多，统计分析显示，警察增加的贡献率仅为5%，在五个要素中贡献率仅次于人口老化，为倒数第二。警察人数增加、警察与人口比值提高并不是控制犯罪的最重要因素。

第三个要素是人口老龄化，美国的人口老龄化问题对于犯罪的减少是有贡献的。统计显示，美国15～30岁的人口在1980～1990年期间减少5%，1990～2013年减少了3%。人口老龄化对美国犯罪率下降的贡献是2%～3%。人口老龄化与犯罪率的关系似乎很容易理解，青年人是犯罪的主体。但围绕这个议题我和哈里斯教授进行了较深入的探讨。中国从1999年开始进入老龄化社会，并且老龄化速度很快，但到目前为止，我国的老龄化社会的变化并没有引起犯罪率的下降，犯罪继续呈现出上升的势头，怎么解释这种现象呢?哈里斯教授也问过我这个问题，我是这样解释的，中国迅速步入老年社会，但并没有阻挡住年轻人向城市迁移的步伐，他们到城里打工，追求新的生活，农村剩下的都是老人和儿童。而城市的匿名性、竞争、诱惑、传统规范控制的消失使其成为更容易犯罪的地方。因此，尽管我们与美国一样步入老龄化社会，但城市依然是青年人向往和聚集的场所，而美国则不然。年轻的流动人口在城市聚集是我们在步入老年社会后犯罪率仍然持续上升的重要因素。

在美国，第四个对犯罪率下降的贡献要素是国民平均收入的增加。美国人的平均收入在2007年的“金融危机”中有所下降，2008年便开始回升，二十年来平均收入基本上是稳步上升的，这对美国犯罪率下降的贡献为5%～10%。这个贡献率应该是比较大的。关于国民收入与犯罪率的关系我也和美国同行们进一步探讨过，中国从改革开放到现在，应该说国民平均生活水平也得到了普遍提高，尽管目前仍有不少人口没有脱贫，但大家的整体生活水平比改革开放前都有所提高。可是为什么我国的犯罪率依然居高不下呢?完全套用哈里斯教授的贡献率理论似乎无法解释中国的犯罪问题。我通过研究认为，在中国，贫富差距跟犯罪率的上升关系更加密切，而不是平均生活水平的提高。哈里斯教授也同意我的分析，他认为，如果让贫困人口感受到自己与富人的差距，就会导致他们的犯罪;如果他们没有感到，犯罪可能不会增加。

在美国，第五个要素就是酗酒，美国从上个世纪90年代到现在酗酒人数大幅减少，特别是喝啤酒的人数在减少，可能出于健康的考虑，或是习惯的改变，人们更倾向于不喝酒或喝红酒。喝啤酒的人们习惯于在公园、在大街、在露天音乐会，或比赛的看台上喝，喝着喝着触景生情，诱发犯罪。改喝红酒了，形式变得很高雅，地点不再是露天场所了，或者不喝酒的人数增多，致使因酒为媒介的犯罪下降，哈里斯教授认为，酗酒者人数的大幅减少对美国犯罪率下降的贡献率在5%～10%。

从美国犯罪学者的五个要素分析来看，警察的力量对社会整体治安防控和犯罪率下降的贡献率仅有5%，因此不能把警察力量过于神化，就是说，社会治安防控、社会稳定，以及犯罪率的下降，光靠警察一家是难以做出巨大贡献的。

实际上，我在研究日本的犯罪问题时也有同样的发现，当然日本警察跟民众的关系、警察的破案率和快速反应能力都是日本犯罪率低的重要因素。但仔细研究发现，除了警察的因素外，日本保护传统的东方文化，重视伦理在维护社会秩序中的作用，强调长幼有序，重视礼仪等，对犯罪行为的抑制功能也很大。另外，企业终身雇佣，年功序列制等在社会转型中控制住了失业人口，缓解了社会就业压力。第三，政府提倡勤俭持家，强调家庭积累，鼓励国民存款，不像我们为了推动经济发展过于强调扩大内需，拉动消费，使人的欲望迅速膨胀。强调勤俭和积累就是要限制人们欲望的膨胀，对于控制犯罪具有重要的作用。第四就是平衡投资，不是像我们过分看重对北、上、广、深等大城市投资，而是有计划地向北海道等边远地区投资，分散劳动力迁移，减轻大城市的人口压力。不会出现像北京那样，城市人口迅速增加，对城市治安、环保等构成巨大的压力，带来城市管理的难以控制。可见这些要素都不完全是与警察相关的。所以我觉得今天我们讨论“社会治安防控法治化”时，应该有更开阔的视角，警察在社会治安防控体系中的作用只是一部分，或者是一小部分，而不是大部分，更不是全部，这是我的第一个看法。

(责任编辑:付传军)

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