从地理国情普查到监测转变的谋划

罗名海

（1.武汉市测绘研究院，湖北 武汉 430022）

地理国情是空间化、可视化的国情信息，是从地理空间的角度分析、研究、描述和反映一个国家自然与人文地理要素的国情信息。地理国情普查就是综合利用现代测绘技术和各时期已有测绘成果档案，对地形、水系、交通、地表覆盖等要素进行全面普查，并统计分析其变化量、变化频率、分布特征和空间差异，形成反映各类资源、环境、生态、经济、社会要素的空间分布及其发展变化规律的普查数据、国情图和研究报告[1]。

地理国情普查是一项重大的国情国力调查，普查之后是常态化的监测，对于全面获取和动态掌握我国地表自然生态环境以及人类活动等基本情况，制定和实施国家发展战略与规划，优化国土空间开发格局和各类资源配置，推进生态环境保护，加快资源节约型和环境友好型社会建设，做好防灾减灾工作和应急保障服务，综合掌握国情国力和相关行业开展调查统计等，具有重要意义[2]。

党中央、国务院高度重视地理国情普查和监测工作。2011年5月23日，李克强同志在视察中国测绘创新基地时指出，地理国情是重要的基本国情，是搞好宏观调控、促进可持续发展的重要决策依据，也是建设责任政府、服务政府的重要支撑。他要求加强地理国情监测，及时发布监测成果和分析报告，为科学发展提供依据。

1 地理国情普查的背景与实施

1.1 工作背景

2013年2月28日，国务院下发《关于开展第一次全国地理国情普查的通知》（国发[2013]9号），决定于2013～2015年开展第一次全国地理国情普查工作[3]。2013年6月8日，国务院办公厅下发《关于成立第一次全国地理国情普查领导小组的通知》 （国办发[2013]49号），成立了由副总理张高丽任组长、26个中央部门组成的领导小组，领导小组办公室设在国家测绘地理信息局。2013年8月19日，张高丽副总理出席第一次全国地理国情普查电视电话会议，强调了开展地理国情普查的重要意义，提出要“坚持科学普查、依法普查、创新普查”，“坚持边普查、边应用，充分发挥普查工作的效用”的总体要求。此次会议的召开，标志着第一次全国地理国情普查工作全面启动。

作为我国中部地区的特大城市，武汉市率先行动，主动谋划，积极推动地理国情普查工作的开展。2012年12月27日，武汉市人民政府召开“武汉市地理市情监测启动仪式暨2012年测绘地理信息成果发布会”，转发了《武汉市地理市情监测工作方案》（武政办[2012]153号），举行了武汉大学与武汉市测绘研究院“地理国情监测联合研究中心”揭牌仪式。2013年2月28日国发9号文及2013年7月29日湖北省人民政府办公厅《关于成立湖北省第一次全国地理国情普查领导小组的通知》（鄂政办函[2013]71号）之后，2013年10月29日，武汉市人民政府办公厅印发《市人民政府办公厅关于市地理市情监测工作领导小组更名及成员调整的通知》（武政办[2013]154号），调整成立了武汉市第一次地理国情普查领导小组，领导小组办公室设在市国土资源和规划局。

1.2 实施过程

第一次全国地理国情普查工作分为资料收集与影像底图处理、内业采集与外业核实、过程质量监督抽查与初始普查成果预验收、标准时点核准更新、最终成果正式验收、数据入库预处理与数据建库、统计分析与成果报告等几个阶段。武汉市第一次地理国情普查具有启动谋划早、工作基础实、指标划分细、试点技术新、质量控制严、组织一盘棋等6大特点，总体上分为前期谋划、启动试点、全面实施、成果应用4个阶段。

1）前期谋划阶段。武汉市测绘研究院从2007年起每年组织编写一部反映上年度地理信息变化基本情况的工具书——《武汉市地理信息蓝皮书》，至今已连续发布8版，形成了地理国情普查的雏形，积累了一定的编研经验。2012年12月，武政办[2012]153号文转发了《武汉市地理市情监测工作方案》，武汉大学与武汉市测绘研究院成立了“地理国情监测联合研究中心”。2013年7月，武汉市测绘研究院成立了国情普查工作专班，制定了实施方案，完成了经费概算，制作了工作底图，编写了技术规程，做好了组织、经费和技术准备。

2）启动试点阶段。2013年9月12日，开展了东湖新技术开发区地理国情普查试点。在满足普查工作基本要求的同时，重点突破统计分析技术，完成了地表景观格局、城市空间扩张演变、土地开发强度、热岛效应分析、交通通达性分析、基础设施空间格局分析、生产力布局分析、房地产市场分析、公共设施分析、人居环境评价等10项专题研究。相关成果先后获得中国地理信息产业协会表彰和湖北省测绘科技进步奖。

3）全面实施阶段。2014年1月2日，武汉市人民政府召开“武汉市第一次地理国情普查动员部署会”，推广试点经验，全面部署工作，拉开了普查序幕。2014年2月26日，武汉市普查办印发《武汉市第一次地理国情普查领导小组成员单位职责分工的通知》。2014年4月14日，武汉市国土资源和规划局印发《关于〈武汉市国土资源和规划局第一次地理国情普查工作方案〉的通知》。各区政府先后成立领导小组和工作专班，召开动员部署会。武汉市测绘研究院作为主体实施单位，坚持了例会制度，年初深入各区参加动员部署和普查宣传，年中召开市区普查联席例会，年末开展区级普查中间成果汇报，形成了市区联动、部门协调的工作机制和全市大合唱的普查氛围。

2014年11月30日，按时完成了全市初始普查任务。2014年12月24日，在市政府召开的全市基础测绘成果发布会上做了初步成果汇报。2015年3月5日，配合省质检站开展全面的质量检查和整改，2015年6月通过了初始普查成果预验收。

2015年1月3日，制定并完善了标准时点核准实施方案。2015年4月，武汉市普查办印发标准时点核准百日劳动竞赛的通知。2015年5月15日，武汉市测绘研究院组织60余名生产、质检和管理人员集中办公。2015年7月30日，全面完成了全市标准时点核准更新工作，包括影像底图获取与处理、专题资料收集与更新、内外业生产、一二级检查、基本统计对比分析、数据集整理和管理要素汇编。2015年8月，最终成果正式验收，完成数据入库预处理。

4）成果应用阶段。地理国情普查是一项摸清家底、掌握国情、助力发展的重要工作。本着全面普查、重在监测、立足应用的原则，武汉市在“边普查、边监测、边应用”方面进行了尝试。

2015年1月3日，开发了“武汉市地理国情普查成果管理与查询平台”，实现了对普查文件、资料和数据的集中管理，建立了普查成果一张图，构建了普查成果应用平台，包括桌面端和移动端，分在线和离线2种模式，一方面推进了普查成果的应用；另一方面提高了各区基于地理信息的信息共享和集成应用水平。

2015年3月4日，开展了地理国情普查成果与土地利用变更调查数据的对比分析，重点对耕地、园地、林地、草地4个典型地类进行对比，分析差异原因，检验了普查成果质量，理顺了与其他调查成果的衔接关系，为下一步普查数据在各行业中的全面应用奠定了基础。

2015年4月，按照城市总体规划、土地利用总体规划和综合交通总体规划修编工作提出的数据需求，对地理国情普查数据进行了系统分析，为搭建“三规”修编基础地理信息平台、高水平开展“三规”修编工作提供了重要的数据基础。

2015年6月7日，启动了数据库和应用平台3个项目、统计分析和专题研究10个项目的公开招投标。按照工作计划，将于2015年底完成数据建库、统计分析、成果报告，建立地理国情普查与监测云平台，为“十三五”地理国情监测工作的常态化开展奠定基础。

2 地理国情监测的背景与内容

2.1 工作背景

地理国情监测就是在完成地理国情普查、建立地理国情本底数据库基础上，围绕经济社会和城市建设发展重点，按年度对自然和人文地理要素变化情况进行常态化监测和动态更新，开展基本统计、综合统计和专项监测研究，形成监测成果报告，提高地理国情信息对政府、企业和公众的服务能力。

2014年2月，国务院第一次全国地理国情普查领导小组办公室印发了《关于在开展地理国情普查的同时做好普查成果应用及地理国情监测工作的通知》（国地普办[2014]7号）。2014年4月，国普办印发了《关于印发地理国情监测内容指南的通知》（国地普办[2014]15号），对普查之后开展地理国情监测提出了具体要求。

2015年5月，《测绘法》修正案明确提出了地理国情监测任务。2015年6月，国务院批复同意《全国基础测绘中长期规划纲要（2015-2030年）》。《纲要》明确提出到2030年，基本形成以新型基础测绘、地理国情监测、应急测绘为核心的完整的测绘地理信息服务体系，具备为经济社会发展提供多层次、全方位服务的能力。

武汉市国民经济和社会发展“十三五”专项规划之一《武汉市基础测绘“十三五”发展规划》正式将地理国情监测纳入编制内容。

2.2 监测内容

武汉市地理国情监测包括地理国情变化更新监测、数据库和平台更新维护、统计分析对比、专项监测与研究4大部分。

2.2.1 变化更新监测

地理国情变化更新监测是开展定期、常态化地理国情监测的前提条件和基础保障。在地理国情普查基础上，每年度利用基础测绘获取的高分影像数据及相关行业专题资料，进行地表覆盖、地理国情要素和专题资料的变化更新[4]。

与前期全覆盖、全要素普查不同，变化更新监测要立足实际需要，针对重点地区重点要素进行动态监测，包括城市外围非建设用地到建设用地的变化、城市内部旧城改造和建设强度的变化、重要基础设施和开发园区建设，以及山体、湖泊等生态资源的保护。

2.2.2 数据库和平台更新维护

在地理国情变化更新监测基础上，对地理国情数据库和云平台进行数据更新与系统维护，以保持地理国情监测成果的持续更新和长久应用。依托云构架，建立地理国情时空数据库，对历史数据进行管理和维护，保持数据库的现势性、时空性和完整性。利用内网、政务网和互联网，建立多层次的地理国情应用服务平台，为政府部门、企业及社会公众提供最新的地理国情普查与监测信息服务。

2.2.3 统计分析对比

基于地理国情变化更新成果，开展基本统计和综合统计，对重要的基本统计指标和综合统计指数进行变化监测和对比分析，形成系列的对比分析结果。

1）基本统计指标变化对比。对地形地貌、植被覆盖、水域、荒漠与裸露地表、居民地与设施、交通网络和地理单元等7个方面的重要基本统计指标进行动态监测，重点反映地理要素现状和空间分布变化情况。

2）综合统计指数变化对比。对资源分布与利用、生态格局指数、基本公共服务均等化、区域经济潜能和城镇发展等5个方面的重要地理国情综合统计指数进行动态监测，反映全市地理国情的空间格局、分布特征和区域差异。

2.2.4 专项监测与研究

以地理国情普查与监测数据为基础，结合社会经济等专题资料，从国土空间开发、生态环境保护、资源节约利用、城市空间发展和区域规划实施和重大工程建设5个方面，开展动态监测与研究[5]。

1）国土空间开发动态监测。开展中心城市及城镇群土地开发利用、主体功能区规划实施、开发园区建设、产业布局调整、重大基础设施建设监测，反映区域经济社会发展水平和资源潜力。

2）生态环境保护动态监测。开展重点生态功能区、湖泊和山体保护区内植被覆盖、土地利用监测，保障区域生态安全。联合专业部门，开展城市热岛效应、大气污染、水体质量等监测，满足生态环境保护的迫切需要。

3）资源节约利用动态监测。围绕土地资源、森林资源、水资源等，开展资源空间分布状况监测，分析评估自然资源节约集约利用水平，促进人口、经济、资源、环境的协调发展。

4）城市空间发展变化动态监测。开展中心城区空间扩张、旧城改造、人口与公共服务设施、基础设施空间分布的动态监测，反映城镇化水平、空间开发强度、公共服务设施和基础设施的完备性和均衡性。

5）区域规划实施和重大工程建设动态监测。开展综合发展规划实施动态监测，跟踪评估发展规划的实施进展、效果和影响。开展重大工程建设动态监测，及时反映工程建设前期、期间及之后区域及周边地表覆盖、生态环境的变化。

在统计分析对比、专项监测与研究基础上，编制地理国情监测公报、专报，为政府、企业、公众提供业务化、常态化的地理国情服务。

3 实现从地理国情普查到监测的转变

在大规模完成地理国情普查生产之后，迫切需要思考普查成果的应用方式，及时开展地理国情监测试点，积极为实现从地理国情普查到监测的转变做好准备，包括监测内容和方法的技术准备、数据库和应用平台的“硬件”准备、保障机制和人才储备的“软件”准备。

3.1 监测内容和方法的技术准备

回顾第一次全国地理国情普查，其特点可以归结为：组织实施上统一部署、统一时点，普查内容上统一指标体系，生产主体上以测绘部门为主导，技术方法上内业为主、外业为辅、人工解译为主的地毯式全面采集，成果验收上以测绘质量检验标准为主要依据、以数据入库为最后标志，在时间紧、任务重、经费有限的情况下完成了一项艰巨、浩大的工程。接下来，要认真总结普查工作检验，实现多方面的转变，才能适应地理国情监测常态化的开展。

1）从全面普查到重点监测的转变。地理国情普查是按照国普办统一制定的12个一级类、58个二级类、135个三级类，对地表覆盖、地理国情要素开展的全面普查。地理国情监测则要根据各地实际情况，针对生态资源环境特点和经济社会发展重点，开展区域性、典型性监测，从普查指标中选择出部分重要指标，开展定期监测、日常监测和应急监测。

2）从人海战术到技术创新的转变。地理国情普查基本上是以人工解译为主的方法进行地毯式的数据采集，周期长、工作强度大。地理国情监测一定要在数据快速获取、影像自动解译、内外业一体化生产等方面取得突破，充分利用在线监测、遥感遥测、无人机、物联网等技术手段，形成多样化、针对性的监测技术体系，以动态反映重要地理要素的变化状况。

3）从被动满足验收要求到主动监测分析的转变。地理国情普查获得了初始普查和标准时点两期数据，从验收要求和质检软件设计来看，只需将二者合并而构成本底数据库。地理国情监测则应保留标准时点核准阶段变化更新图斑的时间字段，开展两期数据的对比分析和监测试点，为建立时空数据库、开展重点监测积累经验。

4）从以测绘部门为主到跨部门、广泛参与的转变。地理国情普查由测绘部门主导、实施和验收，一方面体现了测绘行业吃苦耐劳、精益求精的精神，确保了调查成果的客观真实性；另一方面又有很大的局限性，指标体系与其他行业的衔接不够，成果应用的目标不清，质检过于突出测绘制图、数据建库要求，忽视了国情本身。地理国情监测一定要以满足社会经济发展和政府决策需要为目标，因此需要跳出测绘的局限性，主动开展跨部门、多行业的协作，使得监测成果被其他部门认可并广泛应用。

3.2 数据库和应用平台的“硬件”准备

地理国情普查留下的成果就是数据库和应用平台，既是地理国情普查成果应用的基础，也是开展地理国情监测的本底数据库和基础平台[5]。

1）基于地理国情普查数据建立智慧管理数据库。以基础地理信息（地形图、影像图、地理框架数据）为基础，集成普查成果数据（地形地貌、地表覆盖、地理国情要素、解译样本和元数据）、行业专题数据（人口、企业、公共服务设施）及统计分析成果数据，在满足国家级、省级数据建库要求的前提下，建立市、区两级普查成果时空数据库，全面反映地理国情、省情、市情、县（区）情，提高各地区基于地理信息的共享水平和集成应用水平。

2）建立地理国情普查与监测云平台。建立地理国情普查与监测应用系统，在解决好数据保密的前提下，积极稳妥地推广地理国情普查成果的应用。云平台由数据中心、发布平台和监测平台3部分组成。数据中心包括数据库服务器集群、数据备份系统和数据维护更新系统等，利用虚拟化技术实现计算、存储和服务的虚拟化，构建基于分布式云架构的时空数据库和管理系统。发布系统是基于内网、政务网和互联网为各级政府、相关部门和社会公众提供地理国情信息的查询应用服务，包括桌面端和移动端两种形式，移动端又分为在线和离线两种模式。监测平台包括由空天地、无人机、移动LiDAR、在线传感器等构成的联合观测网信息获取系统，智能解译与变化检测系统，跨部门数据共享与互操作系统，时空数据管理与动态更新系统，统计分析模型与应用系统，以及集信息传输、处理、分析、展示于一体的监控中心。

3.3 保障机制和人才储备的“软件”准备

开展地理国情监测，需要以《测绘法》、《全国基础测绘中长期规划纲要（2015～2030年）》等为依据，加快编制地理国情监测“十三五”发展规划，使得地理国情监测进法律、进职责、进规划、进预算，为普查之后监测工作的常态化开展提供保障[6]。

1）组织协调机制的完善。地理国情普查主要由测绘部门承担、以传统的测绘技术手段完成，相关行业专题资料的收集利用有限，指标设置与成果验收中相关部门的参与不够。地理国情监测的对象是区域自然生态环境和经济社会发展，服务目标是各级政府和专业部门。因此，要在现有各级地理国情普查领导机构的基础上，建立长期稳定的组织协调机制，包括定期信息汇交和更新机制、监测成果共享机制、跨部门会审和协同发布机制等。

2）监测中心的组建。地理国情监测的开展需要有坚实的队伍支撑，应尽快在现有各级普查办、普查专班等临设机构基础上，调整成立地理国情监测中心，各级测绘单位加挂地理国情监测中心牌子，为地理国情监测持久、常态化开展提供组织保障，也是测绘部门公益职责加强的重要体现。

3）人才队伍的加强。地理国情普查与监测是一个超越测绘学、跨专业的新工作，与地理学、统计学、生态学、经济学、社会学等学科深度交叉融合，需要加强队伍建设，优化人才结构，突破传统测绘单位人员知识结构单一的局限性，引进和培养一批跨学科的复合型人才，提高统计分析能力，适应未来地理国情监测工作发展的需要。

4 结 语

开展地理国情普查与监测，是测绘事业转型升级发展的重要机遇，不仅提升了数据获取、信息采集、质量检测、数据集成、统计分析、成果应用等方面的技术水平，而且把测绘行业从基础支撑的后台推到了服务经济社会发展的前台，公益保障职能得到大力加强。地理国情普查之后是常态化监测，是测绘地理信息部门的一项全新的工作。只有实现测绘地理信息技术装备、生产方式、质量体系、服务方式、工作机制、人才队伍的转型升级[7]，才能有效地推动地理国情监测的持续开展，提高为经济社会发展的保障服务能力。

[1]陈俊勇.地理国情监测[A].中国测绘宣传中心.地理国情监测研究与探索[C].北京：测绘出版社，2012

[2]徐德明.监测地理国情 服务科学发展[N].人民日报， 2011-04-01(2)

[3]国发[2013]9号.国务院关于开展第一次全国地理国情普查的通知[S].

[4]李德仁.论地理国情监测的技术支撑[A].中国测绘宣传中心.地理国情监测研究与探索[C].北京：测绘出版社，2012

[5]张继贤.关于我国地理国情监测的思考[J].南方数码，2013(7):44-45

[6]第一次全国地理国情普查标准时点核准工作正式启动[N].中国测绘报，2015-04-03(1)

[7]李维森.从地理国情监测看测绘地理信息的转型升级和发展[J].地理信息世界，2013(5):1-4