当代中国公共治理理论有效适用：基本方向、工具选择与责任认知

魏崇辉

（南京航空航天大学 人文学院，江苏 南京211106）

公共治理理论在当代中国的适用主要是实践领域。但是，这并不否认其方法论意义和价值。论证与应对真问题，运用切合逻辑的透析理路是公共治理研究的应然之义。追索公共治理理论有效适用的基本方向、工具选择与责任认知的过程是探寻本土化先进理论可行路径的过程。

一、公共治理理论有效适用的基本方向：改革视域的宏观考量

“治理”（governance）核心意涵是“多元主体与多中心的共同管理”。中西方适用公共治理理论的语境是根本不同的。西方的公共治理理论是在满足实践诉求并在实践推动之下产生的，是在政府、市场与社会各自成熟“过度”与互相对立冲突之后的理性反思。而当代中国适用公共治理理论的基本语境是，政府、市场与社会都没有找准自身定位而各自之间又走向了非理性对立冲突。西方的公共治理理论适用更多是为了应对政府失败、市场失败，寻求多元主体之间的有效互动。而中国则是在寻求多元主体之间有效互动的过程中，倒逼政府、市场与社会自身的问题以谋求准确定位。当代中国对公共治理理论的适用，既包含有这一内涵，更加有通过对该理论的适用倒逼问题以建设现代国家（state building）与保障公民基本权利的内容。简言之，公共治理理论有效适用的基本方向是实现建设现代国家与保障公民基本权利的和谐共进。

第一，公共治理理论适用的基本背景：核心问题与价值导向。诚然，中国的改革（包含政治体制改革）取得了重大进展。但是，不容忽视的是，其一，权力的监督这一核心问题依然没有得到制度化与法治化的解决。权力使用者向“所有者”的移位乃至换位普遍存在，恣意妄为滥用公共权力谋取私人利益普遍存在。政府的“越位”、“缺位”与“错位”大量存在。中国的历史传统、当前中国所处的特定发展阶段及在此阶段社会与制度的成熟程度等因素，决定政府在相当长时间里将是公共治理理论有效适用的主导性治理主体，是多中心的“中心”。在私人权利受到非法侵害之后，为了维持社会的“稳定”，公共权力往往以经济利益作为事态平息的筹码，在此过程中，中国人行为的逻辑渐次得以转变，原则底线进而无限下移，虽然这可以成功化解表面危机，但是，在此过程中，金钱愈发成为判断一个人成功的标准。其二，正向价值观的塑造任重道远。公共治理蕴含价值成分，受价值观的指引。什么样的公共治理反应什么样的价值观，有什么样的价值观就有什么样的公共治理。资本主义国家的公共治理反应的是资本主义的价值观，社会主义价值观指导社会主义国家的公共治理。党的十八大报告明确提出了社会主义核心价值观，强调要“倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善”。但是，在公共治理中，与正向价值观相违背的言论与行为并不鲜见。政府在公共治理中的言论与行为不仅仅关涉到公共治理本身，更加首先是对社会主义核心价值观的践行。不能将价值观领域的混乱简单地归结于所谓多元冲击，并因此展开一味地口诛笔伐。价值观领域的问题在中国文化视域中来看，更多还是公共治理主体尤其是政府的问题。

第二，公共治理理论有效适用的基本方向：建设现代国家与保障公民基本权利的和谐共进。这里需要强调的是，在适用西方先进理论中固然要克服唯西方的治理思维方式，但是也绝不能矫枉过正，因为不管是统计数据还是切身体验都告诉我们，执政党在当代中国具有绝对的权威。尽管遭受了严重贪腐给予执政的威胁，但是这依然不足以危及执政地位。而对西方治理思维方式的极端化拒斥往往同时成为拒斥公共治理适用的理由和借口。对于公共治理理论的有效适用，上文已经论及，其至少可以在倒逼政府、市场与社会自身的问题以谋求准确定位上发挥作用。其一，现代国家建设的中国体验：保障公民基本权利的过程。改革以来，学界对现代国家建设展开了富有成效的研究，取得了丰硕的成果。[1]基于现有成果，笔者比较赞同，政府主导改革与转型的特质在中国未曾改变，尽管改革开放以来政府向社会释放了权力。当前政府主导表现为政府相对于社会经济生活所担负的创新、指引、推动、平衡、保护的重大责任。[2]基本政治秩序稳固的情况下，建设现代国家主要有两个路径：顶层设计与外部压力，分别从纵横两个角度促成现代国家建设。从这一角度出发来看，后发国家再为严苛的高压反腐都不为过，而更为重要的是，高压反腐的顶层设计的同时需要保障公民基本权利以引导外部压力的成长与成熟，进而推进现代国家建设。应然层面，现代国家建设与公民基本权利保障是统一的。现代国家建设包含有公民基本权利保障的内容。每个公民基本权利得以保障反过来可以推进现代国家建设。这里不能回避的是，到底当代中国公民基本权利是什么？哪些权利是最基本的？但本文无意对此做进一步探究。本文想强调的是，通过高压反腐形成对保障公民基本权利的警示效应使得政府在公共治理中趋向公共利益是切实可行的权利保障之路，虽然这一过程中会有反复，会有侵害。其二，建设现代国家与保障公民基本权利的和谐共进：走向良性公共治理。西方发达国家，公共治理理论及其实践在现代国家得以建设与公民基本权利得以保障的基础之上生动呈现。理论与实践相得益彰。而当代中国语境下公共治理则在应对现代化任务的同时要治疗现代化弊病。各行为主体自身功能还未能健康形塑，还要应对功能过度发挥引致的失败。

二、公共治理理论有效适用中的工具选择：必要性与现实性

与新公共管理运动主要关注政府内部管理不同，公共治理理论更注重多元主体及其互动。那么主体及其互动体现在哪里？公共治理根本上是个实践性的议题。至少可以启发实践是公共治理研究的基本存在依托。但是，现有公共治理研究弥漫着超越实际自说自话的气息。方法论上对公共治理研究的检讨可以使得我们进一步认识到工具选择研究的必要性。

第一，工具选择研究的必要性：基于对公共治理研究的批判。本着“批判先于建构”的原则，这里试图归纳出公共治理研究中存在的如下突出问题：首先，不问思想，不问世事。明明遇到的是权贵资本主义的问题，偏偏解读成前资本主义或后现代主义的问题。明明是如何实现现代化的问题，非要去阐释如何应对现代化的危机（应对现代化的危机固然亦重要，但是不符合逻辑）。其次，“过度”思想，不知所云。这种研究取向往往是建立在熟悉治理本土化语言的基础之上的，囫囵吞枣式地将西方的治理话语体系引入中国自娱自乐，钻入某些辞藻中玩弄语言。用“独创”性地高大上话语解读实质显而易见的现象与问题，到头来现象与问题没有解决却带来了一大堆新的问题。实践视角下，一定意义上，公共治理理论的有效适用最终要体现在工具的选择与运用上。因此，工具选择研究应该成为公共治理研究的重要组成部分。通过在理论上探索适合中国实际的工具以推进公共治理的实践前行。

所谓政府工具，是指“政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制”。[3](p99)有学者认为，如下因素影响工具选择：政策目标（或政府目标）、工具的特性、工具应用的背景、以前的工具选择和意识形态。必须结合具体的案例分析如何进行工具选择。[4]工具选择走向决定了公共治理中各主体的组成及其定位。推衍下来，可以看出，通过工具选择研究，我们可以窥视政府公共治理的目标（服务于特定利益群体还是公共利益），可以通过研究工具的特征分析多元主体在公共治理中的角色定位以及达至公共治理理论有效适用缺失的元素。通过对工具应用背景、既往工具选择以及意识形态因素的考察，可以透析公共治理的实然走向。学界一般依托政府介入的程度划分治理工具，如可以分为：政府部门直接提供财货和服务、政府部门委托其他部门提供、签约外包、补助或补贴、抵用券、经营特许权、政府贩售特定服务、自我协助、志愿服务和市场运作。[5](p62)

第二，工具选择：现实与走向。有效的公共治理需要从纵向和横向两个角度解读。从纵向来看，改革开放以来中国通过允许地方竞争实现地方与中央之间、地方之间的适度平衡。这是多元主体共同治理的基本体现。而从横向来看，中国式治理实践路径主要有：国有中小企业与集体所有制经济领域的民营化实践，以自来水、供气、公共交通、污水处理为代表的公用事业领域的民营化实践，以中小学教育、医院为代表的公共服务领域的民营化实践。[6]

网络化是公共治理理论有效适用的基本形式。通过选择准确的治理工具，借由网络化促进多元主体之间的有效互动以实现治理目标，是公共治理的基本阐释。当代中国，在“民营化”方式是地方治理的基本创新实践路径的情势下，公共治理理论有效适用的工具选择，首先，需要突破国有垄断行业壁垒，促进其市场化进程。只有塑造平等的市场竞争环境，才有真正意义上的多元主体治理。通过引入市场机制推动多元化与生产的有效性，“通过安排政府向私营供货商购买产品或服务来实现，或者通过用许可证、执照、特许权、租赁或特许合同方式，将资产使用或融资权或者服务提供权移交给私营企业，尽管从法律上说所有权还保留在公众手中”。[7](p5)不容忽视的是，国有垄断行业的民营化举步维艰。其中根本原因是利益。为了维系利益，围绕民营化有诸多争论，有些还上升到意识形态的高度。但是，我们更多看到的是，为了维护自身利益，拿出诸多借口阻碍国有垄断行业改革的言论，有些还“侮辱民众智商”，[8]对当代中国脆弱的公共价值观造成负面冲击。诚然，必须指出的是，就打破国有垄断行业壁垒而言，当前切实可行就是通过顶层设计，从维护执政合法性、共产党的宗旨出发，探索符合中国实际的具体路径。其次，推动地方治理经验的生成，发挥其正向宣传教育功能。地方治理固然可以运用上文提及的治理工具，但是，更多还是基于本地实际的凝练。比如，浙江慈溪市“和谐促进会”对基层组织与社会组织协同治理的推动、绍兴市的“中心镇权力规制”、上海浦东新区公益服务园创立中多元主体的培育等。

三、公共治理理论有效适用中的责任认知

当代中国的公共治理理论研究必须立足中国实际，紧扣改革与转型的社会现状。中共十八届三中全会之前的“治理”更多还“统治”、“管理”与“服务”的意蕴。而多元与多样的因素与成分是在此后才得以凸显出来。“社会治安综合治理”中的“治理”更多是政府借助于社会实现治理。多元主体之下的公共治理应该是各个行为主体共同承担责任的治理。但是，由模糊性引起的责任不清是公共治理理论适用中需要规避的，这同样是中国公共治理中可以避免的。

第一，责任的基本内涵：公平正义的维度。汉语中的“责任”有三层含义：其一，使人担当起某种职务和职责；其二，分内应做之事；其三；做不好分内应做的事，因而应承担的过失。①汉语大词典，北京：汉语大词典出版社，1992 年版，第91 页。同时，可以从多个角度研究“责任”，如积极责任与消极责任、私人责任与公共责任、组织责任与个人责任等等，本文试图把握的是公平正义视角下责任的基本内涵及其在当代中国的具体体现。参见麻宝斌等：十大基本政治观念，北京：社会科学文献出版社2011 年版，第116-137 页。价值层面的公共治理理论有效适用包含有愿景描绘，亦有现实指导。人类社会的行为皆受到一定价值原则支配。一个社会制度首要的价值是正义。“在制度是正义或基本正义的情况下，或者说在制度得到普遍认可的情况下，积极意义的政治责任是否得到实现，应以政治责任主体的政策和行为是否符合制度所体现出来的价值倾向为标准来判断，并以此作为其是否应该承担消极意义的政治责任的标准；如果制度存在较大缺陷有失正义的情况下，或者说制度本身的合法性受到怀疑，则以政治责任主体能否进行制度创新，使制度倾向正义为标准来判断”。[9]彰显正义或推进正义是政府的责任。

后发国家社会改革与转型期的执政党作为最为重要的公共治理主体，需要基于公平正义形成如下关于责任的科学认知：其一，晓事理。对公共治理及其发展的不可逆性应该有基本的认知，这是执政党的基本责任之一。其二，明感恩。“追求幸福，是人民的权利；造福人民，是党和政府的责任。我们必须破除人民幸福是党和政府恩赐的错误认识”。[10]其三，知廉耻。“老人欲领异地社保，被要求证明自己还活着”[11]此类现象的出现，应为主导后发国家公共治理最重要主体的耻辱。对此的认知应该是另一基本责任。“全面深化改革必须着眼创造更加公平正义的社会环境，不断克服各种有违公平正义的现象，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。如果不能给老百姓带来实实在在的利益，如果不能创造更加公平的社会环境，甚至导致更多不公平，改革就失去意义，也不可能持续”。[12]将全面深化改革的出发点和落脚点确定为增进人民福祉、促进公平正义是中国共产党执政理念的基本体现，是与中共十八届三中全会上确立的“发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标相契合的。诚然，将公平正义落到实处需要对政府的责任有基于中国逻辑更进一步的科学认知。

第二，责任的具体内容：中国的逻辑。政府在当代中国公共治理中是多中心的“中心”。因此，科学认知责任，必须立足中国实际，以界定政府责任作为主要内容。而对政府责任的认知并未仅仅高呼几声口号就可以的。需要追问的是，在适用公共治理理论的过程中，当代中国的责任可以做怎样的分解？或者说，哪些责任是当前最需要关注和应对的？本文以为，当下对责任具体内容的理解，首先需要从政治权力有效更替与交接来考察。其中的应有之义是制度化与法治化。指向应该是淡化以个人权威与政党权威为表征的神圣权威，形塑法治权威保障下的社会权威。这是政治周期律下影响社会稳定与健康的关键性因素。如何塑造责任意识，使得政治权利得以有效更替与交接事关公共治理能否正常推进，同时亦是公共治理的基本内容。改革开放以来，可以改革的领域与空间越来越小，顶层设计在推动公共治理中决定性作用越发明显。而仅仅依靠顶层设计无法实现超大社会的有效治理。多元主体之间非对立的有效互动非常必要。正如上文所指，外部压力是其他主体承担自身责任的基本动因。其次，在一个具有强烈权威崇拜的国家，民众对越高阶位的权力越信任，相应对越是基层的官员越是不信任。因此，基层官员与民众之间信任的构建，破解塔西佗陷阱，是责任的基本内涵。再次，市场层面，创造公平的市场竞争环境，在公共治理中主动引入市场化工具。市场经济发展过程中，公平市场竞争环境的创造与市场化工具的引入是锻炼多元主体成长与成熟的基本渠道。改革开放以来的实践已经充分证明了这一点。复次，在社会层面，所谓责任，其一是指防止既得利益群体进一步钳制国家，尤其是强势利益集团，化解“我奋斗了18 年才和你坐在一起喝咖啡”为典型的阶层固化现象。这关涉到公共治理走向何方，所为何人。其二是保障底层民众的生存权，拓展其发展权。民众隐忍的性格是超稳定社会结构得以形成的重要原因之一。但这不应该成为掌握公共权力的群体漠视民众生存权与发展权的理由。其三是在公共治理的过程中引导其他行为主体对自身责任的认知与践行。前文对此已有阐释，而这里是做了归纳与突出。是仅仅使整个国家维续表面上的稳定而已，还是通过多元主体的和谐互动成就有效公共治理，是对是否为公共治理理论有效适用中科学认知的基本考验。

理论与实践的和谐互动是推动两者良性前行的必然之义。当代中国公共治理理论研究对治理实践的推促距离理想状态距离甚远。就后发国家改革与转型而言，与其期待公共权力自身改变，不如寄希望于制度变迁，而制度变迁又显得如此困难——根源在于某些既得利益群体不愿意成为、不屑于成为多元治理主体中的一极。自媒体时代，信息来源多样，既得利益群体通过把控信息入口遴选有利于自身的信息以引导舆论走向，最终成功塑造一批“乌合之众”以达到继续现有管理模式谋求一己私利的目的。同时值得关注的是，在“经济学家的贡献已经越来越小”①http://business.sohu.com/20140617/n400967516.shtml，2015 年5 月5 日。相比较而言，经济学与国家的改革与转型联系更加密切。改革开放以来，人文社会科学中，经济学是最受重视、贡献最大的学科之一。的当下，在屡屡触及整个社会价值底线的快餐文化形式成为民众获得快感的基本渠道与形式的当下，公共治理研究何去何从[12]亦是值得我们深思的问题。

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[8]3 名央企老总自曝月薪不超8000 元网友：侮辱民众智商[DB/OL].http://china.huanqiu.com/hot/2015-05/6355346.html，2015-05-06.

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[11]老人欲领异地社保被要求证明自己还活着[DB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2015 -05/10/c_127783000.htm，2015-05-05.

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