国企改革要紧紧抓住“三化”

谢鲁江

(中共中央党校，北京100091)

在中国当代的各项改革中，几乎可以说，没有哪一方面的改革，像国企改革这样，引发如此广泛、深入、持久、激烈的关注和争论，也几乎没有哪一方面的改革，像国企改革这样，似乎越改越难，越改问题越多。党的十八届三中全会“决定”和2015年8月中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》，指出了国企进一步深化改革的立场、方向及举措，国有企业改革将进入新的攻坚期。本文认为，在新一轮的国企改革中，要紧紧抓住市场化、资本化、契约化这“三化”，来构建国有企业新的运行模式。

一、国企改革要坚持目标模式，改进运行模式

我国的经济体制改革是以市场化为导向的改革，作为整个经济体制改革中心环节的国有企业改革，其主要任务就是要走向市场经济，由原先计划经济的细胞转变为市场经济的微观主体。围绕这一主要改革任务的推进，引发带动了包括市场体系、政府职能、法律框架、理论认识、组织建设、文化观念、社会利益等一系列重大改革和历史演变。这是围绕国有企业改革而引发的一场重大而深刻的、历史性的制度变迁。

从制度创新的内容来看，围绕国有企业改革所进行的制度创新，是全方位多层次的。这一系列的制度创新，首先包括社会基本制度层面的制度创新，如适应多种经济成分共同发展而形成的社会主义初级阶段的基本经济制度，适应国有企业改制的公有制多种实现形式的构建。其次是经济体制层面的创新，如公司体制，国有资产监督管理体制，资产运营体制，等等。再次是法律法规层面的制度创新，如公司法、证券法、破产法、反垄断法，等等。还有一个需要提到的，就是制度变迁模式(目标模式、操作模式)方面的有益探索和成功实践。这些制度创新，归结起来，可以区分为国企改革目标模式的选择和国企改革后新的运行模式的构建两个方面或层面。

国企改革的目标模式，是由我国的基本经济制度和基本经济体制所规定的。这一目标模式代表着国企改革的根本方向，代表着国企改革不可动摇的基本立场，是我们建设中国特色社会主义的道路自信、制度自信、理论自信在国企改革领域的具体体现。

首先就是我国公有制和多种经济成分共同发展的基本经济制度规定性，决定了国有经济、国有企业的存在和发展。这一基本经济制度规定了国有经济、国有企业发展的制度合理性和制度使命性。国有经济、国有企业与多种经济成分一道，共同构成了中国特色社会主义制度的物质基础、经济基础、生产力基础。因此，国有企业改革的目标模式是要促进国有经济、国有企业的发展，而不是反之。

社会主义市场经济体制作为我国基本经济体制，决定了国有企业改革的具体制度选择，就是构建与市场经济体制相适应的现代企业制度，实现公有制经济与市场经济体制的有机融合。中国特色社会主义制度在经济体制上的具体体现，就是社会主义市场经济体制;社会主义市场经济体制的内在规定性，来自于公有制经济与市场机制的融合;实现公有制经济与市场机制融合的主要途径，就是国有经济管理体制、国有企业的改革。只有国有企业的市场化改革成功了，国有企业真正成为了市场经济体制的微观主体，我们才可以说社会主义市场经济体制成功了，成立了。因此，国有企业的改革，不仅仅是国有企业搞活搞好、做大做强的需要，更是建立和完善社会主义市场经济体制的需要。由此决定了国有企业改革的目标模式，是公有制在市场经济条件下的实现形式，即拥有国有资产股权、股份的公司制现代企业制度。

由此，国有企业改革的目标模式和改革方向，就是建立和完善现代企业制度。

国企改革的目标模式是明确的，不可动摇的，接下来国企深化改革要解决的主要问题，就是在上述社会基本经济制度、基本经济体制、企业基本制度规定性下，国有企业的具体运行模式的构建问题。目标模式解决的是企业的基本制度规定性问题，是企业的基本社会经济属性问题，是企业的基本法律定位和基本组织框架问题。总之，目标模式回答和解决的是国有企业的基本制度规定性问题。在现实社会经济生活中，在具备了基本的制度属性之外，企业还要解决现实的运行模式问题。基本的制度规定性一旦明确和确定之后，是要坚持长期不变的，它解决的是原则性问题;而具体的运行模式则是解决企业的适应性问题，要适应现实具体的体制环境、发展诉求、多元化利益竞争合作、技术进步、财富增长和分配等，来选择适合的运行方式、操作手段、激励约束机制等。在确定了公有制经济(国有企业)与市场经济体制融合的目标方向后，运行模式的构建以及相应的改革，就成为国有企业主要的改革任务，成为公有制经济实现与市场经济体制融合的展开和实现的现实而具体的路径。公有制经济、国有企业能否在市场经济体制中有效运行，也就决定着改革目标模式能否有效实现。这就是国企改革中的“路径依赖”问题。

国企改革的目标模式与运行模式的关系，实质就是改革目标与改革路径的关系。目标模式决定了改革的基本制度属性及改革方向，运行模式则提供了达到目标的具体路径。从制度变迁的角度来看，好的路径会使制度变迁的既定方向在以后发展中得到自我强化，会对制度今后的发展演变起到正反馈的作用。路径通过惯性和冲力，会产生飞轮效应，制度变迁会由此而进入良性循环状态。不好的路径会对制度变迁起到负反馈的作用，人们可能会被锁定在某种无效率的状态下而导致停滞，或者进入南辕北辙的状况，与制度变迁的方向背道而驰。而且这些选择一旦进入锁定状态，想要脱身就会变得十分困难。因此，对国有企业改革来说，不仅要明确和坚定目标模式，也要特别注重新的运行模式的构建，推动相应的理论探讨和实践改革。

从国企改革的运行模式的构建来说，需要紧紧抓住市场化、资本化、契约化这“三化”，并围绕“三化”来考虑制度的设计安排，考虑改革举措的实施。其中，市场化是解决国有企业进一步适应市场经济体制和机制这一外部运行环境问题，资本化是解决国有企业运行体制和机制所围绕的内在核心、主要任务问题，契约化则是解决国有企业具体的运行方式和手段问题。外部运行环境、内在运行任务、基本运行手段，构成了国企新的运行模式的基本要件，围绕这些基本要件进行改革，成为国企改革深化的任务。

二、市场化是国企改革不可动摇的根本方向

市场化是解决国有企业进一步适应市场经济体制和机制这一外部运行环境问题。

国企改革在制度上的一个基本要求就是要实现公有制与市场经济的结合，这是社会主义市场经济体制能够成功建立和有效运行的一个基础和关键。因此，始终坚持和持续推进市场化改革，不仅仅是国有企业搞活搞好的需要，更是社会主义市场经济体制建立和运行的需要。

坚持市场化改革的方向，首先要充分肯定国有企业的企业属性。国有企业改革的初衷，就是要把国有企业由计划经济的细胞转型为市场经济的微观主体。国有企业首先是一个企业，它的根本任务是为市场为社会生产商品和劳务，创造社会财富。国有企业所拥有的雄厚的工业化生产能力，完备的技术体系、产业体系，完整的技术、管理、产业工人队伍，强大的资本和装备实力，是我们国家最为核心的经济基础，是推动我国现代化步伐最为主要的经济力量。因此，我们在考虑国有企业改革时，要把生产力标准放在重中之重的首要位置，首先要充分考虑国有企业作为财富生产者、创造者的根本属性。只要国有企业富有效率地为社会创造财富，就是完成了它最为根本的社会经济功能。其他的改革及考虑都要从属于、服从于这一根本属性。这也是马克思主义的历史唯物主义基本原理——上层建筑要适应经济基础的具体实现。

现在国有企业市场化改革的步伐有滞缓甚至倒退的现象。比较突出的表现有:

一个现象是又有把国有企业当作政府附属物的倾向出现，改革之初设计的国有企业自主经营、自负盈亏、自我发展的制度安排，未有进一步明显的推进。究其原因，一是一些政府部门对待国有企业仍然有着浓厚的“父爱主义”倾向，一些国有企业也仍然有着浓厚的依赖政府的思想。二是简单地把国有企业当作政府宏观调控及微观政策的实现工具，为了达到政府的目的，对国有企业不断实行直接的行政干预。三是对国有企业采取一种民粹主义的态度，要不就是片面突出地强调国有企业促进社会公平的责任，把国有企业当作实现政府社会政策的“钱柜”和工具;要不就是简单地把国有企业与民营企业对立起来，认为国有企业的存在本身就是不公平的，市场经济条件下不应有国有企业的存在。凡此种种，实质上都是在阻碍或否定国有企业市场化改革的取向。

再一个现象是给国有企业附加了过多的社会功能，而相对弱化了国有企业作为一个生产和创造财富的经济组织，其最为根本的生产力属性及相应的经济功能。由此带来一系列的问题。一是国有企业功能的“碎片化”。企业疲于应付各种各样的要求，而不能集中力量专心致志地从事生产经营活动。国有企业应当是集中充分地发挥其专业分工特长，而现在一些认识及政策思路，反而是更为强调了多方面、多层次的非专业诉求。二是国有企业治理的“碎片化”。按照现代企业制度的设计，国有企业的治理应当是明确地围绕资产的保值增值来不断完善其治理思路和治理体系。也就是说，治理应当集中于有效保证国有资产的保值增值上，但现在一些国有企业的治理思路往往被分割为管钱、管人、管物上，出现了更多的争权夺利、争相插手人财物的安排而寻租的现象。结果把企业治理的要义，从对国有资产保值增值的绩效要求，扭曲成了权力制衡的人事要求。我们需要明确，企业不是政治组织，权力制衡不是其根本的制度规则，资产保值增值才是企业制度安排的根本出发点，也是企业治理围绕的基础和核心，权力制衡在企业中是要附属于、服从于资产保值增值的规则的。正是由于国企改革偏重于权力制衡，由此就带来了一些现象或主张，比如说强调企业内部权力不能集中，而应分散，并以此作为股权多元化的理由;或者在企业内部权力制衡不力的情况下，要求政府加大行政干预监督的力度和深度。这些现象，或者消弱了企业有效应对市场竞争的能力，或者取代了企业法人治理的功能，结果都不利于国有企业真正形成与市场机制接轨、符合企业运行和发展规律的治理架构。

这些问题的症结，实际上就是有意无意地把国有企业视为了政治组织、社会组织，而相对弱化了对其本质属性——经济组织的认识。从而把一些对政治组织、社会组织的要求、认识、改革思路，转移到了国有企业改革身上，反而滞缓了国有企业市场化改革的步伐。因此，在推进国有企业改革中，坚持生产力标准，坚持其经济组织的根本属性，才有助于更好地坚持市场化改革的方向。

三、资本化是国企改革新的中心任务

资本化是解决国有企业运行体制和机制所围绕的内在核心、主要任务问题。

在推进市场化的过程中，国有企业并不是作为一个简单的商品生产者存在的，它要完成三个层次的角色转型:第一个层次的转型，是由计划经济的细胞(政府附属物)向市场经济微观主体(独立自主的企业)的转型。第二个层次的转型，是由简单的商品生产者、商品交换者向拥有法人财产权和法人治理结构的资产经营实体的转型。它既有为市场和社会提供商品和劳务的功能，同时更重要的是担负着让国有资产在市场经济条件下保值增值的功能，国有经济借助于国有企业的这一功能，才能够在市场经济条件下存在和发展，成长和壮大。第三个层次的转型，是由资产拥有者向资本经营者的转型。总起来讲，国企改革推进的内在历史逻辑就是:由商品化到资产化再到资本化。因而国企改革的中心任务，就有一个阶段性的历史递进，先是变为自主的商品生产经营者，然后是构建拥有独立法人财产权的公司化实体，再后就是成为现代市场经济机制中的资本经营者。

党的十八届三中全会《决定》明确指出:“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。”《决定》还强调国有资产要强化资本管理，大力推进资本化运营。这就非常明确地指明了国有资产向资本化转型的改革方向。

资产的保值增值，从持续性的循环和周转的运行过程看，从进入市场组织要素、配置资源以实现自身的不断积累看，必然形成资本的运动。因此，国有资产在市场经济条件下向资本化转型，是改革的必然选择，也是国企改革新的中心任务。也就是说，国有企业在完成企业组织形式的改制转型(即股份制、公司制改革)之后，下一步的改革将集中到企业功能的改革转型方面，即使企业成为真正的资本运营实体。

国有企业资本化改革，核心是使企业具备资本化管理和运营的功能，并推进与之相适应的体制改革。

国有企业的资本运营应明确两种功能:一个是目标功能，一个是操作功能。

关于国有资本运营的目标功能，十八届三中全会《决定》明确指出，“国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提高公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全”。而要有效地达成这样的目标功能，国有资本就必须有效地提升资本运营在操作层面的功能，这是一种目标与路径的关系。

首先，要致力于强化国有企业运营资本的能力，强化国有资本的积累能力，放大国有资本的操作功能。按照国有资本的目标功能要求，其所分布的主要是我国的战略性支柱性产业、先导性产业、国民经济命脉产业、涉及人民生产生活保障的产业等。这些产业大多都是需要大量资金投入来加速扩张成长的产业。但是目前的状况往往是依靠国有资本、国有企业的自我积累来支撑这种扩张需求，或者依靠一定的财政支持或政策性融资来支撑。从实际情况来看，仅仅这些途径远远难以满足产业发展的实际需求。在财政进一步向公共职能转变，以及强调国有经济收益要有适当比例上缴用于充实社会保障基金的政策要求下，国有经济所控制的产业要实现快速扩张将面临更为严峻的资金紧张局面。

马克思指出，资本的扩张有两条基本的途径:一是资本积聚，即依靠企业资本的不断自我积累来实现资本数量的扩张。二是资本集中，即依靠社会资本的合作，实现资本规模的扩张。因此，国有企业在推进资本化改革中，从强化资本功能来看，就要强化两个方面的能力:一是自我积累的能力，二是放大国有资本功能，吸引社会资本及与社会资本合作的能力。前一个能力体现在企业资本运营水平及资本运营效率上，后一个能力则体现在积极推进混合所有制方面。经过改革开放30多年的发展和积累，我国社会资金是非常充足的，民间的投资热情和投资能力也是十分高涨的，他们热切地寻求着有良好成长空间和盈利机会的投资领域。有效合理地利用混合所有制经济所提供的资本合作制度平台，无疑为急需注入投资扩张的国有资本所在的产业和急需良好投资空间和机会的民间资本提供了双向利好的制度通道，急需发展壮大的战略性产业和大量过剩的民间资本将会通过混合所有制经济的发展而获得双赢的机会。由此，通过与民间资本的合作，国有资本具有了调动和组织社会资本的功能，放大了自己的操作空间和操作能量。

其次，资本化改革促使国有企业要不断提升资本化运营的操作水平，并围绕这一中心任务进一步完善现代企业制度，健全法人治理结构。资本运营水平的高低和资本运营效果的好坏，直接决定着国有企业资本化改革的成功与否以及其发展前景。国有资本的运营者，如何有效地优化配置国有资本，如何选择合适的资本合作者，如何有效地规避资本经营风险，如何与其他资本有效合作把混合所有制经济做大作强，如何在有效实现国有资本目标功能的同时也实现国有资本的积累和扩张，等等，这些问题都考验着国有资本运营的水平。总之，如何在多元化、市场化的环境下，有效实现国有资本运营的目标功能，是体现国有企业经营管理者的资本操作能力水平的，也是其所面临的一个根本性课题。

再次，推动资本化改革，有助于完善国有资本运营的体制机制，进一步理顺政府与企业的关系。我国目前的国有资产管理体制，依然具有浓重的行政色彩，“去行政化”仍然是完善国有企业资本化运营体制机制需要解决的问题。推动国有企业资本化运营，可以推动企业进一步融入市场规则的体系，更为彻底地进入市场配置资源的轨道，从而逐步淡化政府行政规则的干预，脱离政府部门化、行政化配置资源的轨道。在资本运营上更加突出国有资本的资本属性和功能，而相对淡化其财政的属性和功能。也就是说，国有资本将更为有效地体现其资本属性，真正按照资本运营的功能、以资本运营的体制和机制去实现其国家目标功能，而不是以财政功能、以依附于政府行政体制或财政体制、甚至是“第二财政”的方式去实现其目标功能。

四、契约化是构建国企新运行模式的基本方式

契约化是解决国有企业具体的运行方式和手段问题。

国有企业要进一步推动市场化、资本化改革，就要求进一步理顺政企关系，继续深化政企分开的改革，也就是进一步解决国有企业“去行政化”的问题。深化政企分开的改革，解决“去行政化”问题，不仅要在企业权力(利)的设置和分配上理顺——既把两权分离的改革深化下去，落到实处，而且也要在权力(利)控制和制衡方式上进行改革。也就是说，我们不仅要在思想认识、组织体系及规则的框架上，按照政企分开的原则去做，而且在具体的控制手段、运行方式上，也要按照政企分开的原则去做。否则，我们的制度设计是要追求国企“去行政化”，但在具体的控制方式上却在不断强化行政化手段，那么改革就会出现“口惠而实不至”的现象，实际运行的状况与改革所要求的方向出现背离。在现代市场经济条件下，取代行政控制手段的主要方式，就是契约化。

随着改革的深入，国有企业的独立性、自主性会越来越强。随着国企市场化、资本化的程度越来越高，国企内外权力(利)的配置、掌控、制衡、分享等也会越来越复杂多样。因此，政府对国企行政控制方式单一性和简单化，不仅在限制甚至剥夺着企业的自主权，而且也越来越不适应国有企业市场化、资本化运行的需要。现代市场经济就是契约化的经济。在推进国有资产管理体制改革和国有企业管理体制改革中，以契约化方式作为构建新体制的骨骼支架，是符合市场经济体制的内在逻辑和运行要求的，也是国有企业市场化、资本化必然要采取的行为方式。同时，与单一化的行政干预方式相比，契约化方式具有多层次、多样化、灵活性的突出特征，显然更加适应国有资本、国有企业新的运行环境和运行要求。

推进国企的契约化改革，首先就要尽可能地以契约化方式处理各方面的责权利关系。计划经济是一种从上到下的集权式的行政隶属体制框架，在这一体制框架下，政府对企业的激励和管控，都是采取上级主管部门对下属企业直接行政干预的方式，以行政化手段管控人财物是其最根本的运行支撑。市场经济是一种更为强调各个微观主体横向联系交往的分权式的体制框架，这种体制中微观主体间的制衡，主要来自于平等权利主体之间的责权利的等价交换，这种等价交换对于交换双方责权利的约定，具体体现为契约的谈判、达成、履行以及相应的激励约束。

由计划经济下的上下级行政隶属关系转变为市场经济下平等权利主体之间的契约关系，是国有企业实现从计划经济的细胞转变为市场经济微观主体的核心所在，是国有企业真正走向市场经济的必然要求。以契约化方式取代行政化手段，才能从实际运行层面上真正解决“去行政化”的问题。在处理国有企业改革发展中所发生的各种责权利关系，尽可能运用平等的契约化方式，才可能避免由于行政化手段运用过多而带来的国企向旧体制回归的问题。

这里在逻辑上存在着一个选项的问题:在市场经济体制下，一方面国有企业的独立性和自由度越来越大;但另一方面又要有一个有效的激励和约束的管控方式。管死是不行的，失控也是不行的。问题就归结为在市场经济条件下国有企业怎么管，也就是管控手段或方式的问题。如果我们继续采取甚至强化行政干预的方式来管国企，就必然带来向旧体制回归的问题。因此，实际上选项只有一个，就是采取符合市场经济特点和要求的契约化的管控方式或治理方式。

要尽可能地以契约化方式处理各方面的责权利关系，就要树立一个基本的观念，即围绕国有企业所涉及的各个权责利主体，如国资委、企业经营者、企业职工、债权人、债务人、生产经营合作伙伴、供应商、消费者等等，都是平等的权利主体，无论是国有资产经营的委托—代理关系也好，债权债务关系也好，商品买卖关系也好，劳资关系也好，都尽可能归结为平等主体之间的契约关系，用契约方式来明晰和界定各自之间权责利关系，也即产权关系。只要有上下级关系的概念，就难以避免行政化的弊端，而只有更多地树立各个权利主体平等交换的理念，更广泛地采用契约化的方式来处理问题，实施管控和治理，才会从根本上解决“去行政化”的问题。

其次，推进国有企业的契约化改革，还要推动形成契约谈判机制和契约履行机制，变对上级负责、对主管部门负责为对契约负责，变用行政权力说话为用契约说话。

现在国企中存在着腐败问题高发的现象，引发很强烈的社会反响。人们往往把权力过于集中、权力缺乏有效制衡和监督视为国企腐败问题产生的原因。因此往往采取更加严格和具体的行政化管控措施，更加细化的人盯人的制衡手段。这些方式和手段，往往带来限制企业经营管理者行为空间的负效应。实际上，作为企业经营和管理来说，必要的权力集中和权力权威是必需的，面对复杂多变的市场形势和复杂多样的交易对象，企业经营管理者的相机处理、权威决断也是必不可少的。因此，与其说问题出在权力过于集中上，不如说是出在权力边界界定不明上。

权力边界界定不明，就会出现滥用权力的问题，即越界或越位问题。同时也必然会出现争权夺利加剧的问题，因为边界不明，是否越位谁也说不清楚，越位越多、权力就越大，好处也就越多，因而争权夺利的积极性就越大。权力边界没有明确约定，在实际工作中，几乎完全靠个人自己认定，认定多了的，就会出现越位，导致擅权、滥权，跟别人发生冲突;而认定少了的，则容易导致缺位、虚位，导致不作为。所以，越位也好，缺位、虚位也好，是一个问题的两个面，其根源都在于权力边界界定不明。

权力边界的界定，在企业中，在市场机制运行中，就是一个责权利关系的约定问题，从而也就是一个契约谈判机制问题。市场经济条件下，平等主体之间责权利关系的约定，主要是依靠彼此间的契约谈判达成的。国企经营管理者的选聘和使用，要逐步改变以往简单的行政任命制，改变过去以简单的指标任务考核方式，要代之以复杂细致的责权利谈判约定的方式，即契约谈判的方式。即把选人用人的问题(这是一个非常行政化的提法和问题)，转变为合意契约的谈判和达成问题(这是完全市场化的提法和做法)。

契约谈判机制，可以把需要激励和约束、管控和治理的问题及注意事项，做出事先的约定条款，形成事先的权力边界界定，责权利边界约定。契约是谈判双方自我的制度约定，按照这种约定履行双方各自的责权利行为，也就达到了制度管人的要求。这样，不管权力集中也好、分散也好，都要按照契约约定的边界和要求去做，由此也就不必纠结于权力集中还是分散问题，而是着力于达成和履行合意契约。国有资产的管理者就可以把主要精力放在契约谈判上，成为精明高明的契约谈判者，通过契约方式有效实现国有资产的保值增值、国有资本的发展壮大，而不必时时刻刻紧盯企业经营管理者怎样用权上面。

契约化改革还包括构建契约的履行机制以及相应的契约追责机制。契约达成后，企业经营管理者在企业中的行为和作为，就是一个履行契约约定的过程。这样，对于企业经营管理者的制衡监督，就集中为对其履约情况的观察和考察上面，对其行为的激励和约束，也是围绕着其履约状况来展开。这样，企业实际运行过程，就成为契约履行的过程，针对企业经营管理者的激励约束机制，就成为契约履行机制以及相应的契约追责机制。这样的契约机制才是与市场机制接轨、与职业经理人制度接轨、与国际接轨的制度。

从推进契约化改革入手，从构建契约谈判机制和契约履行机制入手，就可以在形成完善的国企领导人激励约束机制方面，推进“去行政化”的改革取得真正的进展，对企业经营管理者的治理才能做到“抓大放小”，而不是“抓小丢大”。

国企改革的目标模式回答国企改革的基本制度规定性和改革根本方向，而改革国企的运行模式则是解决达成目标模式的具有现实适应性、实践可作性、经济合理性的具体路径问题。在目标模式确定之后，国企的改革更要注重新的运行模式的构建及其相应的改革。我们不能因目标模式的明确而忽视或取代运行模式的探讨和构建，也不能因为运行模式的问题而模糊或否定目标模式的选择。