新常态下公务员经商的治理

殷景霞

(湖南大学，湖南长沙410082)

一、新常态下公务员经商的概念

新的时期我国要求“认识新常态，适应新常态，引领新常态”，新常态不仅仅表明了我国经济发展的一个转型，更要求我国的公务员适应新环境的发展要求，严格遵守国家的规章制度。这是一个比较理想的状态，要求中国的官场做到“改革先行、严字当头、合作保障、制度为本，以此来重塑官场新形象、打造反腐新格局、传递廉政新能量、形成官场新气象”。[1]

在这样的背景下，公务员经商自然应当是明确禁止的，然而改革开放以后虽然我国经济得到了极速的发展，国力日渐强盛，但是我国每年有大量的经济利益被公务员私吞，社会贫富差距也越拉越大。现实生活中，领导干部利用其公共权力为自己或其他特定关系人给予经商特权，谋取私利现象愈演愈烈。而且公务员经商都会采用隐蔽的方式，一般都是自己在幕后参股当老板，或者以配偶、子女等其他人的名义来从事营利性活动。并且涉及的范围涉及到市场的方方面面，尤其以地产和矿业这些高利润而且又难以监督的行业为主。

二、公务员经商的危害

在市场对资源配置起决定性作用的条件下，政府对市场的监管应当是公平公正的，政府对市场的有序运行起着不可或缺的作用。然而公务员及其亲属利用公务员手中的权力加入到市场经济中，以谋取私利，这样显然与政府的职能相违背。公务员经商使政府的角色从监管者成为破坏者，这样使公共权力被异化。权力被用来牟利，不仅仅违背了政府的初衷，更破坏了市场经济的平等自愿和等价交换原则。这种不公平竞争破坏了政府的公信力，也阻碍了市场经济的发展。

1.公务员经商阻碍市场经济的良性发展

市场经济应当给予所有参与者一个平等的地位和平等的机会，而公务员利用权力加入到市场竞争中来，会为了自己的利益而制定出一些霸王条款，在一定程度上形成垄断。垄断会造成资源的不合理配置，边际成本远小于垄断价格，公务员经商会使大量本属于整个市场的利益落入某些个人手中，市场竞争机制会被利用职权经商的公务员所破坏。吴敬琏曾经说过：“没有公平竞争的市场比没有市场可怕。”失去了市场竞争，社会就会失去持续进步的动力。作为政府方，它的重要任务便是治理市场失灵，制定和执行政策，保证市场的公平竞争和有序运行，公务员经商却对市场的良性发展造成了严重阻碍。这样相互矛盾的目的和行为，凸显了我国政府对内部公务员和外部市场管理的缺陷。

2.公务员经商破坏政府公信力

政府公务员经商导致大量的社会利益被公务员私吞，使人民承担损失，造成贫富差距进一步扩大，这样自然会引发群众对公务员的不满，从而破坏政府在群众心里的形象；并且公务员经商查而不止，禁而不绝，我国官商相勾结的问题越来越突出。近年来查处的贪腐案动辄上百万、千万甚至上亿。民众难免会对政府治理腐败的能力和决心产生怀疑，由此使政府的形象大打折扣；再次，公务员经商的范围涉及到了市场经济的各个环节，有些公务员更是明目张胆地从事商业活动，甚至利用职权强迫群众为自己创利。这样的行为使人民群众敢怒而不敢言。生活在底层的群众虽然表面对政府言听计从，但面对这样公务员经商的行为，对政府会产生负面情绪。“公则明，廉则威”，以权经商既破坏了政府的公正性，又丧失了廉洁原则，使政府的威信和公信力大打折扣。

3.与民争利导致公私利益冲突

改革开放以来，我国经济得到了迅猛发展，人们开始陷入了拜金主义的狂潮，公务员作为理性经济人，利己主义在没有外部监督的情况下得到扩张。由于权力掌握在少数人手中，官进民退，法律法规成为一纸空文，官员从人民手中掠夺了大量社会财富。部分公务员根本无视民众利益，强权夺取本该属于社会的利益，以使自己一夜暴富。尤其在没有监督和制约的情况下，官员夺取民众利益这样的公私利益冲突愈加尖锐。

三、公务员经商泛滥的原因

古语曰：“为清官甚难，必妻子奴仆皆肯为清官，而后清官可为，不然则败其守矣。”意思是除非公务员及其家人都愿意做清官，不然公务员就会利用公共权力为其家人谋取私利，从而败在家人手里。2013 年轰动全国的苏荣腐败案揭露了苏荣家族不论男女老少都参与到了腐败之中的恶劣状况，其腐败程度让人触目惊心。虽然各项法律明文规定了禁止公务员利用职权为亲属经商创造条件，那么为何苏荣及其家族人员在江西贪腐了十余年之久，这种家族式腐败、坍塌式腐败、系统性腐败为何没有及时受到法律法规的约束和制裁呢？

1.制度规定和现实的矛盾

我国《公务员法》虽然明确规定公务员不得经商、兼职。但是现实情况中，在1992 年和1998 年我国却掀起了两拨公务员经商的热潮。1992 年邓小平南巡讲话后，为了发展市场经济，改革过去陈旧的行政体制，地方政府允许乃至鼓励公务员带头经商，以刺激经济的发展。[2]这段时间不少公务员在保留公务员的身份和待遇的前提下，纷纷下海办工厂、办企业。公务员赴沿海经商使部分公务员赚得盆满钵满，之后虽然又对这种现象进行了纠正，但是官商一家、官商勾结的传统并没有被打压下去，而是在背地里大行其道，一直盛行至今。如今地方上有些公务员一方面在其位而不谋其职，坐吃空饷。一方面利用职权官商勾结谋求一己之私，严重损害国家和社会利益。

2.禁止公务员经商的制度缺乏刚性和强制力

虽然我国出台了大量的法律法规来限制公务员及其亲属经商，要求公务员按制度办事，但是大多数文件只是要求公务员及其亲属规避经商行为，并没有对公务员及其亲属经商行为作出明确的惩罚规定。如2010 年2 月24 日《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》发布施行，第5 条规定：“不得默许、纵容、授意配偶、子女及其配偶、其他亲属以及身边工作人员以本人名义谋取私利；不得为配偶、子女及其配偶以及其他亲属经商、办企业提供便利条件，或者党员领导干部之间利用职权相互为对方配偶、子女及其配偶以及其他亲属经商、办企业提供便利条件；不得允许、纵容配偶、子女及其配偶，在本人管辖的地区和业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商、办企业、社会中介服务等活动，在本人管辖的地区和业务范围内的外商独资企业或者中外合资企业担任由外方委派、聘任的高级职务。”[3]P7虽然中央明文禁止公务员经商，但对公务员及其亲属经商行为如何处罚和由谁处罚的细节并没有明确指出。没有惩处对公务员来说就没有威慑力。有些公务员甚至是委托一些关系网特别复杂的人来从事盈利性活动，这种暗渡陈仓的行为就更加不容易发现和整治。

3.制度的执行缺乏稳定性

一方面，禁止公务员经商的法律存在漏洞，中国的法律由于缺乏司法的独立性，一直以来都有法制政治化的趋势，法律表面上客套地表示要严禁公务员经商和兼职，但是事实上法律的执行软弱无力。即便规定制定得再详细，没有得到有力的执行，所有的制度不过只是一纸空文。另一方面，虽然以往每年都有报道查处公务员经商的腐败案例，但是都只是雷声大雨点小，潦草一阵就会过去，法律的执行力度明显不够。这种“运动式”、“阶段式”的清查，只治标而不治本，等风声一过，公务员经商又“春风吹又生”，对于治理公务员经商的现象并没有起到制止的作用。

4.地方政策和中央法规的冲突

现实生活中，政策大于法的情况普遍存在。在加强外在制度建设时，要讲法的等级性和统一性。以往，在法与政策同时规范公务员行为的“二元法制”的时候，政策大于法。法律虽然明确规定了公务员不能经商、兼职，但是在实际情况中，地方政府和公务员为了自身利益，无视中央法律法规，对本地的公务员采取保护主义，默许公务员经商、兼职。这种地方政府的各自为政，“上有政策、下有对策”的做法，实际上架空了法律。而人民没有畅通的监督渠道，使官商勾结的腐败现象不能得到有效地控制。法律法规没有得到执行，成为一纸空文。

四、对策和启示

公务员经商严重影响社会利益，扰乱市场经济公平竞争秩序，损害政府形象和合法性，人民对政府和公务员的不信任也愈加明显，对公务员经商的铁腕管理已经刻不容缓。在新常态下政府要制定更全面的政策，拿出更坚定的意志，更有效地、持续地禁止公务员经商行为。

1.坚定意志，拿出壮士断腕的勇气

禁止公务员经商既是一场攻坚战，又是一场持久战。在过去多年的官进民退的情况下，公务员经商利用自身的权限为己谋利，而政府也在这一问题上摇摆不定，已经让部分公务员攫取了大量的社会利益，造成财富分配不均，多数人民群众已经对政府的治理产生严重不满，社会矛盾一触即发。若不及时改革，挽回人民对政府和公务员的信任，则会产生巨大的社会动乱。因此中央领导要摆明决心，拿出壮士断腕的勇气来进行改革，要从上至下形成一股聚力共同治理公务员经商这一顽疾。

根据强化理论，对于错误的行为需要连续地惩罚才能得以制止。正如习近平总书记在十八届中央纪委二次会议上指出的：“反腐倡廉必须常抓不懈，拒腐防变必须警钟长鸣，关键就在‘常’、‘长’二字，一个是要经常抓，一个是要长期抓。”[4]P8水能载舟亦能覆舟，坚定对公务员经商治理的决心已经刻不容缓。要真正做到踏石留印、抓铁有痕，善始善终、善做善成，防止虎头蛇尾的“运动式”清查。

2.全民监督，行使人民的权利和义务

如今，中央已经拿出了决心来反腐倡廉，作为国家的主人，作为政府服务的对象，人民群众有权利也有义务参与其中。投身改革的公民是推进政府改革的一只活跃力量而不是群众运动的旁观者，这是政治改革成功的关键第一步。[5]P176让全体人民来参与和监督，使公务员的活动处于阳光之下，让那些投机取巧的公务员无利可图，将那些原本被经商的公务员所攫取的利益还原于全社会，或者说是还原于底层人民和弱势群体，这样才能使人民群众不断看到实实在在的成效和变化。

3.排除万难，推行公务员财产公开制度

对于政府和政府公务人员来说，政府诚信资源是极为重要的，因为它对官民互信的构建起着决定性的作用，所以以公务员财产申报公示制度为中心的各项公开制度必不可少。世界上已经有一百多个国家推行了公务员财产公开制度，我国是人民当家作主的社会主义国家，公务员公示自己的财产更是义不容辞的责任。但是目前我国公务员财产公开法还没有正式出台，我国于1987 年首次提出公务员财产公开制度，虽然已有28 年之久，并在全国40多个地区试行，但是由于受到了重重抵制和阻碍，财产公开制度在我国的实行尚且还在起步阶段。由于其中存在巨大的利益博弈，公务员的财产公开是一项复杂而又具有重要意义的改革，因此财产公开制度的完善需谨慎理性地进行。首先要健全财产公开的主体、内容、组织载体和程序等的法律规范；其次要跟进工资制度、金融实名制和不动产登记这些配套制度，摸清公务员的财产；再次，要通过教育和相互协调来积极地引导公务员适应这一制度，而不是消极抵抗；最后，财产公开制度的推广不是一蹴而就的，需要循序渐进，以减少改革的阻力。

4.完善法律，依法治国

强大的制度能够保证经济、政治和财产权，能够保证公平游戏、正义和公正的程序，并能够保护社会免遭权势的侵害。[5]P41而残缺的制度和软弱无力的制度则可能对社会起不到该有的作用。2008 年12 月中山大学出版了一本名为《反腐：人治与法治的PK》，新时代的公共管理应当是法治大于人治的。从人治到法治是人类社会的进步，然而过去的数十年我国却是经济大国、制度弱国，有法不依甚至无法可依，人治僭越了法治，因此公务员们总是可以在自己的势力范围内肆意地建立起官商勾结的腐败圈，滋生各种形式的腐败。鉴于我国禁止公务员经商的法律还并不完善，应加快法律的建设，使公务员无漏洞可钻。与此同时，还必须对公务员进行法律思想教育，强化公务员依法治国的意识，人民赋予公务员的权力和义务，需要公务员的自觉遵守和法律的规范监督，使公务员“有权不可任性”，达成为人民服务的宗旨。

五、结语

新的经济常态下，中国经济发展阶段、经济结构和经济制度环境都在发生巨大变化，政府应极力扭转过去数千年官本位的思想，让官不聊生还是民不聊生这个问题的答案越来越清晰。什么时候公务员不愿为官了，不再利用权力去为自己牟利，不再靠腐败来致富，而是更多地依靠自身能力，遵守社会秩序，更好地适应国家和社会的发展需要来发家，为社会造福，这样人民的好日子就真的到来了。

总而言之，禁止公务员经商、兼职的反腐运动势必包含在中国浩浩荡荡的政体政治改革之中，只有全国人民上下齐心，坚定意志，真正做到依法治国和人民当家作主，才能使跨越雷池的公务员退回到自己的本分工作中去。2015 年2 月，上海获批试点进一步规范公务员及其亲属经商，其效果如何，我们且拭目以待。

[1]庄德水.反腐新常态，官场新生态[J].时事报告，2015，(01).

[2]田湘波.新时期禁止公务员经商和兼职制度研究[J].马克思主义与现实，2006，(04).

[3]中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则[M].北京：中国方正出版社，2010.

[4]杨玉玲.反腐倡廉学习读本[M].北京：人民日报出版社，2013.

[5]迈克尔·约翰斯顿.腐败症候群：财富、权利和民主[M].上海：上海世纪出版集团，2009.