论公共政策伦理环境的本质与特征

向俊杰

(东北林业大学 文法学院，哈尔滨 150080)

论公共政策伦理环境的本质与特征

向俊杰

(东北林业大学 文法学院，哈尔滨 150080)

公共政策的伦理环境是指围绕公共政策而存在的、并对公共政策产生影响的伦理观念、伦理制度、伦理关系等方面因素的总和。公共政策伦理环境在本质上是公共政策在增进和分配公共利益的过程所受到的潜在的约束性规则，它是无形性与客观性、动态性与稳定性、多元性与多层次性的统一。正确认识公共政策伦理环境的本质与特征，有利于政府在行为过程中透过各种伦理现象及其约束，有效推进政府公共政策。

公共政策；伦理环境；本质

一、公共政策伦理环境的含义

环境是相对于某一中心存在物而言的，一般指围绕人这一中心而产生并对人产生影响的客观存在的总和。在环境科学中，环境一般是指围绕人群的空间，及其中可以直接、间接影响人类生活和发展的各种自然因素的总和[1]。而在人文社会科学中，环境不仅仅是指自然因素的总和，还包括各种观念、制度、关系等社会性的非物质因素。伦理环境是围绕某一特定的中心存在物而存在的、并对该中心存在物产生影响的伦理观念、伦理制度、伦理关系等因素的总和。

公共政策与环境之间存在着非常复杂的关系。陶学荣认为，环境是公共政策赖以存在的前提和基础，公共政策必须适应环境，环境的变化是公共政策变革的压力和动力，反过来，公共政策又会影响环境，对环境起着能动的反作用[2]。而张国庆则从系统论的角度认为，环境对公共政策的制定系统及其产物发生或多或少、或直接或间接、或强烈或一般、或明显或隐晦的影响，并从根本上决定了公共政策制定系统的组织特性和功能[3]39。上述观点为我们在制定和执行公共政策的过程中正确、全面地认识和把握环境，进行科学决策奠定了基础，同时也说明了研究公共政策环境的重要性。

一般认为，公共政策环境就是影响公共政策的所有外部因素的总和，即围绕公共政策这一中心物，并影响这一中心物的所有外部因素的总和。在这个“总和”中，自然包括伦理环境。张国庆就明确指出，道德风尚是公共政策历史——文化环境的一部分[3]41。而伦理学就是一门以道德为研究对象的科学[4]1。因而伦理环境就是公共政策环境的一个特定部分。具体而言，公共政策的伦理环境是指围绕公共政策而存在的、并对公共政策产生影响的伦理观念、伦理制度、伦理关系等方面因素的总和。

二、公共政策伦理环境的本质

“本质是事物的根本性质，是组成事物基本要素的内在联系。”[5]公共政策伦理环境的本质，就是公共政策伦理环境的根本性质，是公共政策、伦理环境等要素的内在联系。只有透过二者的表面现象，深入到二者的内在联系中，我们才能认识到公共政策伦理环境的本质。

公共政策是和利益有关的，公共政策行为实质上是分配、增进利益的过程。陈庆云就认为公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的规则[6]3，而戴维·伊斯顿则认为公共政策是社会价值物的权威性分配。简言之，公共政策和公共利益之间有着密切的联系。伦理学所研究的道德现象和道德关系，主要就是解释道德关系中的个人利益和社会整体利益的矛盾[4]13，与之相应，社会中的各种伦理观念，本质上是关于怎样处理个人利益与社会整体利益的观念，进一步说，就是怎样处理个人利益与社会整体利益才是正当的、善的、公平的、正义的，它是一种对利益分配——在社会个体和社会整体之间进行分配——进行评价的观念。而由伦理观念所构成的伦理环境，则是社会中各种人群关于利益分配评价观念的集合，这些观念围绕公共政策发生作用，就会对公共政策的运行过程产生特定的影响，如公共政策问题的界定是否合适，哪些公共政策问题应该优先处理，公共政策的方案应如何选择，公共政策执行应遵循什么原则，公共政策的结果应该站在什么立场上按照何种价值标准进行评估，公共政策是否应该终止，何时终止，等等。这些问题都涉及利益问题，政府的任何选择，“在保护、满足一部分人利益需求的同时，会抑制、削弱甚至打击另一部分人的利益需求”[6]5。伦理环境对公共政策的影响就是对公共利益分配的影响，这种影响要求政府在做出公共政策行为选择的时候，要按照社会中主流的伦理观念来进行，否则就会出现“失道寡助”的情况，现政权及其公职人员就会失去人心，失去人民的认可与支持。因此，从利益论的角度来看，公共政策的伦理环境是公共政策主体在公共利益分配过程中所受到的约束条件。

系统论者认为任何一个系统要想获得生存必须要与其环境发生正能量的交换，从环境中获得“负熵”。从这个意义上而言，系统必须与其环境相适应，受环境制约，完全与环境背离的系统，是一个孤立的系统，最终必然走向毁灭。从系统论的角度来看，公共政策是一个开放的系统，它因特定问题从环境中产生，通过自身系统功能的运行后以政策产出的形式又作用于环境，以换取环境中的正能量而生存。公共政策系统受到环境的制约，特别是伦理环境的制约：公共政策产生于公共政策问题，公共政策问题来源于社会中的公共问题，何种公共问题能够进入政策议程而成为公共政策问题，受到人民及相关政策主体对该公共问题的伦理评价的影响；进入公共政策议程的问题受到伦理环境的制约，只有当政策主体和人民认为尽快解决该公共政策问题才是对正义的追求的时候，它才会尽快进入下一个程序；在公共政策制定的过程中，何种公共政策方案会被选择，在公共政策执行的过程中，何种执行方案会被认可，在公共政策评估的过程中站选取何种评估立场、做出善的还是恶的评价，都和环境中的伦理价值有着密切的关系。只有与伦理环境中的价值一致的公共政策行为方案，才能从环境中获得正能量，公共政策才能存在；与伦理环境中的价值相违背的公共政策，则不能从环境中获得正能量，即使少数人不顾伦理环境的要求而强行运行该公共政策，必然是困难重重，为历史所抛弃。同时，公共政策运行的结果是否符合人民对于正义、善的理解和评价，有着非常重要的意义。公共政策运行的结果只有符合人民对于正义、善的理解和评价，才能继续生存，否则，一个正义的政府必然会终止这一公共政策。从这个意义上而言，伦理环境约束着公共政策运行的有效性。

新制度主义者认为，伦理道德是社会生活中约束人民行为选择的非正式制度，而政府的政策则是社会生活中约束人民行为选择的正式制度。诺斯认为，“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”[7]。卢现祥则明确指出，“非正式约束主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习性、意识形态等因素”，“正式约束是指人们有意识创造的一系列政策法则”[8]20。也就是说，伦理和公共政策都是约束人们行为选择的制度，只不过前者是非正式的、潜在的，后者是正式的，显性的。但新制度主义者通过对历史的进一步考察后认为，正式约束只有在与非正式约束相容的前提下，才能发挥作用，如诺斯在获诺贝尔经济学奖发表演讲时就指出，离开了非正式规则，即使“将成功的西方市场经济制度的正式政治经济规则搬到第三世界和东欧，就不再是取得良好的经济实绩的成分条件”[8]24，这也是我国坚持走中国特色社会主义道路的重要原因。因此，从新制度主义者的角度而言，非正式制度构成了正式制度的约束环境，进而言之，伦理环境构成了公共政策运行潜在的约束性规则。

综合利益论者、系统论者和新制度主义者的观点，可以看出，公共政策的伦理环境在本质上是公共政策在增进和分配公共利益的过程所受到的潜在的约束性规则。

三、公共政策伦理环境的特征

正确认识和全面把握公共政策伦理环境的特点，既是我们准确理解公共政策伦理环境的必然要求，又是我们在实践中适应公共政策伦理环境的变化，科学制定、有效执行公共政策的要求。一般而言，公共政策的伦理环境具有以下几个方面的特点：

1.无形性与客观性的统一

围绕公共政策这一中心物而存在并发挥作用的伦理准则，和其他的伦理准则一样，都是存在于人们的内心，看不见，摸不着，无形无质，以至于有些人完全无视伦理道德的客观存在，如叔本华认为，任何意志都表现为自我奋斗，道德不过是“一种巧妙的自私自利”，尼采则鼓吹“权力意志”，崇拜权力，贬斥伦理道德。在现实生活中，有些人鼓吹金钱万能，置伦理道德于不顾，盲目追求金钱财富，也是由于伦理道德无形性的影响，使其迷失了本性；在我国十年内乱期间，“四人帮”极力推崇非道德主义，叫嚷“有了政权就有了一切”，声言“怎样巩固政权？杀人”！“暴力解决问题”，[4]59等等，都是没有看到伦理道德的客观存在和巨大作用，导致自身被人民所抛弃。

公共政策的伦理环境是客观存在的，不能忽视，不能违背。伦理是人们对于善恶美丑、公平正义的一种内在于心的评价，伦理环境是社会中的人们对特定中心物所形成的善恶美丑、公平正义的一种评价。这种评价形成了对公共政策问题的界定、公共政策的制定、执行、评估、终止的一种潜在的客观约束。如果公共政策按照特定的价值观被人们评价为恶的，不公平的、不正义的，那么就会失去人民的认可与支持，制定和执行这一公共政策的主体就失去了其存在的合法性，公共政策也就不存在；如果公共政策被人们评价为善的、公平的、正义的，那么公共政策就可能得到人民的认可与支持，公共政策的制定与执行就能够强化公共政策主体的合法性。从这个意义上而言，公共政策是受伦理环境的客观制约，公共政策伦理环境是客观存在的。

认识到公共政策伦理环境的无形性和客观性就要求我们在公共政策行为过程中充分重视公共政策过程的伦理要求，并切实遵循以充分达到公共政策的目的。

2.动态性与稳定性的统一

一方面，公共政策的伦理环境是动态的。伦理道德，和其他社会意识形式一样，随着社会经济关系的变化而变化，具有历史的变动性。在原始社会，由于生产力的极端低下，个人利益与集体利益的一致性，形成了氏族和部落的共同利益高于一切，个人要无条件地服从和维护共同利益，朴素的集体主义是当时的伦理环境；在奴隶社会，奴隶主掌握国家政权，占有全部生产资料和奴隶本身，产生了奴隶主对奴隶绝对人身占有的伦理原则、厌恶体力劳动，鄙视劳动人民的重要伦理特征、绝对忠于奴隶制国家的主要伦理道德规范；在封建社会，由于地主贵族占有绝大部分生产资料和不完全占有生产者本身的客观现实，产生了维护封建等级制和封建宗法制的基本伦理制度，忠君孝亲的基本伦理规范；在资本主义社会，资本家占有生产资料，个人被迫出卖劳动力，受资本家剥削的现实，产生了极端利己主义、巧取豪夺、不择手段的资产阶级伦理；在社会主义社会，生产资料公有制和生产力尚不发达的现实，决定了社会中的平等、民主和按劳分配的伦理规范。这些伦理规范在各自的社会形态中成为当时公共政策制定、执行、评估、终止的伦理环境。因而，历史地看，公共政策的伦理环境是动态的。事实上，在同一社会形态中，生产力的巨大发展变化，时代的进步，也会导致社会伦理和公共政策伦理环境的变化。

另一方面，公共政策的伦理环境是相对稳定的。在特定的时间和特定的地域内，社会中占主导地位的伦理道德是稳定的。马克思主义认为，社会存在决定社会意识，经济基础决定上层建筑。在特定地域内和特定时间段内，社会存在是稳定的，由社会存在决定的社会意识，包括伦理，也是稳定的；社会的经济基础也是稳定的，决定了由经济基础决定的上层建筑，特别是国家政权也是稳定的，国家政权为了维护自身的存在，往往会利用国家机器的力量强化占统治地位的伦理道德等社会意识，以巩固政权的社会基础。这就决定了特定社会中的伦理是稳定的，而由社会伦理所构成的公共政策伦理环境也是稳定的。另外，在不同社会形态转变的过程中，新伦理同以往的伦理之间存在着批判与继承的关系，伦理道德的发展是一个继承和发展相统一的过程，这种继承性是伦理稳定性的体现，也就是说，公共政策的伦理环境也因伦理发展的继承性特点而稳定。如，产生于封建社会的“忠”，在现代社会中还存在，只不过有了新的内涵，如我国的公务员法就要求公职人员要忠于国家。

我国社会正处于全面深化改革的关键点，正确认识公共政策伦理环境的动态性与稳定性，有利于公共政策主体认识到我国公共政策伦理的变化，认识到我国正由计划经济体制下的绝对平均主义伦理向社会主义市场经济体制下的效率与公平相结合的分配伦理转变，有利于公共政策主体做出恰当的公共政策行为。

3.多元性与多层次性的统一

公共政策的伦理环境是多个方面的复合体，是多元化的统一。从伦理环境的影响范围来看，公共政策的伦理环境包括全球伦理环境、社会伦理环境、组织伦理环境、团体伦理环境；从公共政策过程来看，伦理环境可以分为公共政策问题界定的伦理环境、公共政策制定的伦理环境、公共政策执行的伦理环境、公共政策评估的伦理环境、公共政策终止的伦理环境；从伦理要求的内容来看，有公共政策权力运行的伦理——权力应为公益，有经济方面的伦理——不能贪污、谋取私利，有工作作风方面的伦理——勤政、忠于职守等等。公共政策的伦理环境又是多层次的统一。在公共政策的伦理环境系统中，处于最高层的是公共政策的伦理理想，中间的伦理制度，其下是伦理规则，最下层的操作性的伦理要求。

正确认识公共政策伦理环境的多元性和多层次性，有利于公共政策主体时时刻刻、方方面面都按照公共政策伦理的要求做出公共政策行为，防止个别公职人员在执行公共政策的过程中，只注重自身的公共政策能力的提高，只注重公共政策的执行效果和自身的政绩，忽视了对个人道德修养的要求；也有利于公共政策主体在公共政策行为过程中从整体上理解、把握、践行公共政策伦理，推进公共政策的创新和公共政策效果的提高，防止出现公共政策过程中的伦理规则被遵守了，而伦理理想却被忽视了，即守住了工作规则，却导致了工作效果低下，典型的如广为人们所诟病的“官僚制冷漠”。

4.隐性与显性的统一

公共政策的伦理环境是由公共政策主体和公众的伦理观念围绕公共政策所构成的环境。这些主体的伦理观念，绝大部分是隐性的，仅仅存在于他们的心灵深处，但也有一些是显性的，它以文本的形式展现于人们的面前，如我国《公务员法》规定的公务员行为规范、《公民道德实施纲要》；经济合作与发展组织(OECD)于1998年发布的《公共服务伦理管理原则》建议书，提出了12条政府公共政策管理的伦理原则。这些都属于显性的公共政策伦理环境。从量上而言，伦理环境的隐性部分远远多于显性部分，展现在文本上的伦理只是冰山上的一个小角而已。显性部分的伦理环境是将隐性部分的伦理环境中重要的、对于公共政策的制定、执行、评估、终止有着重要影响作用的内容，通过法定的程序，使之展现在人民的面前，成为约束公共政策行为的一个重要边界，让所有超越伦理环境规定的公共政策行为在这里止步。公共政策伦理环境的隐性部分和显性部分同样对公共政策行为产生影响，甚至隐性部分产生更大的影响。

深刻认识并高度重视公共政策伦理环境的显性部分与隐性部分，有利于公共政策主体在公共政策问题的界定、公共政策的制定、执行、评估、终止等公共政策行为过程中全面遵循伦理道德的要求，做到让人民满意，提高政府的公信力，有利于防止公共政策主体过于重视伦理环境的显性部分，忽视隐性部分，导致公共政策效果的偏差。如原陕西省安全生产监督管理局原局长、党组书记杨达才在延安8·26特大交通事故发生后，连夜赶往事发地，执行中央和陕西省关于安全生产监督管理的政策，这本是符合党和政府关于公职人员勤政、忠于职守的伦理规范，但他在丧失36条人命的车祸现场，在悲痛的氛围中，背着手、腆着肚，“开心地微笑”，导致广大群众及网友对其不满，引发名表事件而被双规调查予以革职处理。在这个事件中，暂且不论杨达才此前的贪污腐化行为，杨达才充分认识到了勤政、忠于职守——《公务员法》第十二条的规定——等显性公共政策伦理环境的要求，而忽视了公共政策伦理环境的隐性部分——在重大灾难、伤亡面前应有悲怜之心的伦理传统，导致其执行公共政策的行为不被人们所认可，引发网上人肉搜索，陷入“名表门”。可见，公共政策主体不能只重视公共政策伦理环境的显性部分，忽视隐性部分，不能认为法律没有规定的，就完全是可行的。

[1]中国大自然全书·环境科学[M].北京：中国大百科全书出版社，1983：164.

[2]陶学荣.公共政策学[M].长春：东北财经大学出版社，2009：87-89.

[3]张国庆.现代公共政策分析[M].北京：北京大学出版社，1997.

[4]李春秋.新编伦理学教程[M].北京：高等教育出版社，2009.

[5]李秀林，等.辩证唯物主义和历史唯物主义原理[M].北京：中国人民大学出版社，1995：221.

[6]陈庆云.公共政策分析[M].北京：中国经济出版社，1996.

[7]道格拉斯·C·诺斯.经济史中的结构与变迁[M].上海三联书店，1994：225-226.

[8]卢现祥.西方新制度经济学[M].北京：中国发展出版社，1996.

[责任编辑：王咏梅]

2014-11-19

国家社科基金一般项目(11BZZ026)；黑龙江省哲学社会科学研究规划项目(12C017)

向俊杰(1977-)，男，湖北仙姚人，副教授，博士。

D630

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1008-8520(2015)02-0070-05